Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15 января 2015 г. N 17АП-10014/14

г. Пермь

15 января 2015 г.

Дело N А71-3931/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 14 января 2015 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 15 января 2015 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Муравьевой Е. Ю.,

судей Риб Л.Х., Цодиковича В.М.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Безденежных М.К.,

при участии:

от заявителя общества с ограниченной ответственностью "Пуск": Мерзлякова И.П., паспорт, доверенность от 01.01.2015;

от заинтересованного лица Управления надзорной деятельности отдел надзорной деятельности г. Глазова, Глазовского, Юкаменского и Ярского района: не явились;

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заявителя общества с ограниченной ответственностью "Пуск" на решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 09 октября 2014 года

по делу N А71-3931/2014, принятое судьей Калининым Е.В.,

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Пуск" (ОГРН 1021801092895, ИНН 1829008540)

к Управлению надзорной деятельности отдела надзорной деятельности г. Глазова, Глазовского, Юкаменского и Ярского района (ОГРН 1041800279014, ИНН 1831100790)

о признании незаконными действий,

установил:

ООО "Пуск" (далее - общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Удмуртской Республики с заявлением о признании незаконными действий Отдела надзорной деятельности г.Глазова, Глазовского, Юкаменского и Ярского районов (далее - заинтересованное лицо) по не выявлению нарушения противопожарных требований при строительстве нового объекта капитального строительства, расположенного по адресу: Удмуртская Республика, г.Глазов, ул. Кирова, 72а.

На основании ст. 49 АПК РФ судом первой инстанции принято заявление ООО "Пуск" об уточнении предмета заявленного требования, согласно которому заявитель просит признать незаконными действия сотрудников Отдела надзорной деятельности г.Глазова, Глазовского, Юкаменского и Ярского районов УР по непроведению комплексной проверки законности строительства нового объекта капитального строительства по адресу: г.Глазов, ул.Кирова, 72 "а" и выявлению нарушений противопожарных требований.

Решением Арбитражного суда Удмуртской Республики от 09 октября 2014 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с решением суда, заявитель направил апелляционную жалобу, в которой указывает на наличие оснований для его отмены в связи с несоответствием выводов суда обстоятельствам дела. Свои доводы общество обосновывает тем, что в силу ч. 2 ст. 10 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" по заявлению общества должна быть проведена внеплановая проверка, поскольку основания для ее проведения были указаны в заявлении общества от 18.02.2014. Заявитель полагает, что вывод суда первой инстанции об отсутствии оснований для проведения проверки опровергается текстом самого заявления общества. По мнению общества, в нарушение Административного регламента, утвержденного Приказом МЧС России от 01.10.2007 N 517, заинтересованным лицом не составлен акт проверки, не выдано предписание об устранении нарушений.

Заинтересованным лицом представлен письменный отзыв, в котором оно считает решение суда законным и обоснованным, просит оставить решение без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Представитель заявителя в судебном заседании доводы апелляционной жалобы поддержал, просил решение суда первой инстанции отменить, апелляционную жалобу - удовлетворить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

В судебном заседании представитель ООО "Пуск" предъявил ходатайство об изменении предмета заявленного требования от 07.10.2014, согласно которому заявитель просит признать незаконными действия сотрудников Отдела надзорной деятельности г.Глазова по проведению проверки законности строительства нового объекта капитального строительства по адресу: г.Глазов, ул.Кирова, 72 "а" и выявлению нарушений противопожарных требований, указав, что суд первой инстанции в судебном заседании 07.10.2014 отказался принимать изменение предмета требований и данное ходатайство не отражено ни в протоколе судебного заседания, ни на аудиозаписи.

Текст ходатайства общества об изменении предмета заявленных требований от 07.10.2014 апелляционным судом приобщен к материалам дела с целью проверки обоснованности доводов общества о наличии оснований для отмены или изменения судебного акта.

Заинтересованное лицо, извещенное надлежащим образом, своих представителей для участия в судебном заседании не направило, что не препятствует рассмотрению дела в его отсутствие на основании ст. 156 АПК РФ.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, 18.02.2014 ООО "Пуск", полагая, что здание, расположенное по адресу: Удмуртская Республика, г.Глазов, ул. Кирова, 72а, построено с нарушением требований пожарной безопасности, и вплотную примыкает к зданию, принадлежащему обществу, направило в Отдел надзорной деятельности г.Глазова, Глазовского, Юкаменского и Ярского районов заявление о проведении комплексной проверки здания, расположенного по адресу: Удмуртская Республика, г.Глазов, ул. Кирова, 72а, на предмет соблюдения требований пожарной безопасности.

Письмом от 18.03.2014 N 198-2-16 заинтересованное лицо уведомило заявителя о том, что в ходе осмотра здания, расположенного по адресу: Удмуртская Республика, г.Глазов, ул. Кирова, 72а, и изучения документов, представленных собственником объекта и Управлением архитектуры и градостроительства Администрации г. Глазова, нарушений противопожарных требований не выявлено.

Общество, полагая, что Отдел надзорной деятельности не предпринял по его заявлению от 18.02.2014 мер, предусмотренных действующим законодательством в сфере пожарной безопасности, и фактически не провел проверку в установленном порядке в нарушение требований ст. 6.1 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности", что нарушает его права в сфере предпринимательской деятельности, обратилось в Арбитражный суд Удмуртской Республики с заявлением.

Арбитражный суд Удмуртской Республики, не установив предусмотренных в ст. 201 АПК РФ оснований, отказал в удовлетворении заявленных требований ООО "Пуск".

Проверив доводы общества, изложенные в апелляционной жалобе, применительно к имеющимся в материалах дела доказательствам, апелляционный суд полагает, что имеются основания для отмены оспариваемого судебного акта.

В соответствии с положениями главы 24 АПК РФ ненормативный акт, а также действия (бездействие) государственного органа подлежат признанию незаконными в судебном порядке, если они не соответствуют закону или иному нормативному акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере его предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу ч. 5 ст. 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта (действий, бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта (совершение действий), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт.

Отказ в удовлетворении заявленных требований общества суд первой инстанции мотивировал тем, что у Отдела надзорной деятельности не имелось оснований для проведения внеплановой проверки в рамках действия Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" по основанию, указанному в ст. 6.1 Федерального закона от 21.12.1994 N69-ФЗ "О пожарной безопасности", а письменное обращение общества от 18.02.2014 было рассмотрено в соответствии с порядком, установленным статьями 9, 10 Федерального закона N 56-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации".

Указанные выводы суда обусловили его последующий вывод об отсутствии нарушений законодательства со стороны должностных лиц Отдела надзорной деятельности.

Апелляционный суд, проверив доводы общества, признает их обоснованными по следующим мотивам.

Из заявления общества от 18.02.2014 усматривается, что общество просило провести проверку соседнего здания (г. Глазов, ул. Кирова, 72а) на предмет соблюдения требований пожарной безопасности, полагая, что оно оказывает негативное влияние на здание общества (г. Глазов, ул. Кирова, 72а), приводя к разрушению и влияя на его защищенность от пожара.

При этом общество в тексте заявления указывало, что строительство примыкающего здания осуществлено с нарушением противопожарных требований, которыми установлены противопожарные расстояния между зданиями не менее 6 метров.

Как пояснил представитель общества в судебном заседании 14.01.2015, по данному заявлению общество рассчитывало на проведение внеплановой выездной проверки, оформление результатов проверки актом и выдачу предписания, в то время как заинтересованным лицом был организован выезд на место нахождения соседствующих зданий и их осмотр с участием представителей общества и нового собственника соседнего здания.

С поступившим ответом от 18.03.2014 об отсутствии нарушений общество не согласно, поскольку считает, что действия по наружному осмотру соседствующих зданий не заменяют собой проведение проверки, в том порядке, который установлен Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Оценив имеющиеся в деле доказательства и явствующие из них обстоятельства дела, апелляционный суд полагает, что судом первой инстанции неправильно применены нормы материального права и выводы по существу спора не соответствуют обстоятельствам дела.

Апелляционный суд полагает, что принятие неправильного решения обусловила неправильная оценка содержания заявления общества от 18.02.2014, что привело к последующему неправильному применению норм материального права.

Статьей ст. 6.1 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" предусмотрено, что к отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного пожарного надзора, организацией и проведением проверок организаций, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных настоящей статьей.

Согласно абзацу 3 пункта 3 части 5 указанной статьи одним из оснований для проведения внеплановой проверки является поступление в орган государственного пожарного надзора обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, о фактах нарушений требований пожарной безопасности при использовании (эксплуатации) объектов защиты, о проведении работ и об осуществлении деятельности, влияющих на пожарную безопасность объекта защиты, о несоответствии объектов защиты требованиям пожарной безопасности, если такие нарушения создают угрозу причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, угрозу возникновения пожара либо влекут причинение такого вреда, возникновение пожара.

Этой же статьей закона предусмотрено, что внеплановая выездная проверка по основанию, указанному в абзаце 3 пункта 3 части 5 настоящей статьи, может быть проведена незамедлительно с извещением органа прокуратуры в порядке, установленном частью 12 статьи 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Оценивая содержание заявления общества от 18.02.2014, апелляционный суд приходит к выводу, что оно отвечает признакам, указанным в абзаце 3 пункта 3 части 5 статьи 6.1 Федерального закона N 69-ФЗ, поскольку в нем прямо указано на усматриваемое обществом нарушение противопожарных требований (отсутствие противопожарного расстояния между двумя зданиями), которое влияет на защищенность здания общества от пожара.

Действующее законодательство не предъявляет специальных требований к форме и содержанию обращений, направляемых гражданами, предпринимателями и юридическими лицами в государственный орган с целью проверки объекта защиты на предмет требований пожарной безопасности.

Органы федерального государственного пожарного надзора должны оценивать такие обращения и принимать по ним меры, предусмотренные законом.

Из ответа от 18.03.2013 не следует, что Отделом надзорной деятельности при выезде на место и осмотре объектов защиты вообще оценивался вопрос о наличии (отсутствии) противопожарных расстояний (разрывов) между соседствующими зданиями.

Вывод Отдела надзорной деятельности о том, что нарушений не установлено, в ответе от 18.03.2014 не мотивирован.

В данном ответе отсутствуют ссылки на нормативные акты в сфере пожарной безопасности, в том числе, касающиеся установления противопожарных расстояний между зданиями, что свидетельствует о незаконности тех действий, которые были предприняты Отделом надзорной деятельности по заявлению общества.

Между тем, вопрос о противопожарных расстояниях регламентирован действующим законодательством Российской Федерации.

Согласно ст. 17 Федерального закона от 30.12.2009 N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" для обеспечения пожарной безопасности здания или сооружения в проектной документации одним из способов, указанных в ч. 6 ст. 15 данного Закона, должны быть обоснованы противопожарный разрыв или расстояние от проектируемого здания или сооружения до ближайшего здания, сооружения или наружной установки.

Пунктом 4.3 действовавшего до 29.07.2013 Свода правил СП 4.13130.2009 "Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям", утвержденного приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 25.03.2009 N 174, предусмотрено, что противопожарные расстояния между жилыми, общественными и административными зданиями, зданиями, сооружениями и строениями промышленных организаций в зависимости от степени огнестойкости и класса их конструктивной пожарной опасности следует принимать в соответствии с таблицей 1, согласно которой минимальное расстояние между зданиями (сооружениями) с самой низкой степенью огнестойкости и классом конструктивной пожарной опасности должно составлять не менее 6 метров.

Ранее применялся и действовал в период строительных работ на объекте г. Глазов, ул. Кирова, 72а СНиП 2.07.01-89* "Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений", утвержденный Постановлением Госстроя СССР от 16.05.1989 N 78, в пункте 1 приложения 1* которого предусмотрено, что противопожарные расстояния между жилыми, общественными и вспомогательными зданиями промышленных предприятий следует принимать по табл. 1*, а между производственными зданиями промышленных и сельскохозяйственных предприятий - по СНиП II-89-80 и СНиП II-97 76.

На данный документ ссылался Отдел государственного пожарного надзора Глазовского района в письме от 05.05.2007 (л.д. 14), разъясняя обществу, что согласно таблице 1* приложения 1* противопожарное расстояние между общественными зданиями 2 степени огнестойкости следует принимать не менее 6 метров. Расстояние между зданиями 2 степени огнестойкости (мини-рынок "Западный" и "Маленький магазин") согласно п. 8 Примечания 1* к таблице 1* допускается предусматривать менее 6 метров при условии, если стена более высокого здания, расположенная напротив другого здания, является противопожарной (кирпичной, без оконных проемов).

В настоящее время действует Федеральный закон от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", согласно п. 1 ст. 69 которого противопожарные расстояния между зданиями, сооружениями должны обеспечивать нераспространение пожара на соседние здания, сооружения.

Допускается уменьшать указанные в таблицах 12, 15, 17, 18, 19 и 20 приложения к данному Закону противопожарные расстояния от зданий, сооружений и технологических установок до граничащих с ними объектов защиты (за исключением жилых, общественных зданий, детских и спортивных площадок) при применении противопожарных преград, предусмотренных ст. 37 указанного Закона. При этом расчетное значение пожарного риска не должно превышать допустимое значение пожарного риска, установленное ст. 93 настоящего Федерального закона.

Положениями Свода правил СП 4.13130.2009 "Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям" также предусматривается возможность уменьшения противопожарных расстояний между стенами зданий при определенных условиях до 50% (то есть не менее 3 метров).

Аналогичные нормы содержатся в Приказе Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 24.04.2013 N 288 "Об утверждении свода правил СП 4.13130 "Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям", изданного взамен вышеназванного документа.

Заинтересованное лицо не представило арбитражному суду надлежащих доказательств проверки Отделом надзорной деятельности изложенной в заявлении общества информации о наличии нарушений в части отсутствия противопожарных расстояний между двумя зданиями.

Следовательно, в нарушение ст. 65, 200 АПК РФ заинтересованное лицо не доказало арбитражному суду законность проведенных им действий по заявлению общества от 18.02.2014.

Суд первой инстанции неправомерно посчитал, что данное заявление общества не содержит в себе сведений, указанных в статье 6.1 Федерального закона N 69-ФЗ и статье 10 Федерального закона N 294-ФЗ, что привело к неправильному применению указанных норм материального права и принятию незаконного решения по делу.

Выводы суда первой инстанции о правомерности рассмотрения заинтересованным лицом заявления общества от 18.02.2014 в рамках процедур, предусмотренных Федеральным законом от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" апелляционный суд признает ошибочным по следующим основаниям.

Действительно, после принятия Федерального закона от 07.05.2013 N 80-ФЗ сфера применения Федерального закона N 59-ФЗ расширена, согласно п. 4 ст. 1 установленный настоящим Федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами распространяется на правоотношения, связанные с рассмотрением указанными органами, должностными лицами обращений объединений граждан, в том числе юридических лиц, а также на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, осуществляющими публично значимые функции государственными и муниципальными учреждениями, иными организациями и их должностными лицами.

Вместе с тем, по мнению апелляционного суда, государственный орган должен оценивать содержание обращений самостоятельно и в соответствии с действующим законодательством определять порядок их проверки.

Поскольку в данном случае в заявлении общества было указано на нарушение требований пожарной безопасности, содержащее угрозу безопасности здания и находящихся в нем людей, Отдел надзорной деятельности должен был руководствоваться специальной нормой ст. 6.1 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности".

Кроме того, вывод суда о рассмотрении Отделом надзорной деятельности заявления общества в порядке, установленном Федеральным законом N 59-ФЗ, не мотивирован и не соотносится с содержанием ответа от 18.03.2014, в котором нет ссылок на указанный закон.

Также судом первой инстанции при рассмотрении дела не учтено, что обществом в материалы дела представлено Экспертное заключение, выполненное обществом с ограниченной ответственностью "Агентство строительно-технической экспертизы" (л.д. 91-100), проведение экспертизы было назначено в рамках судебного дела N А71-4407/2008.

Судами при рассмотрении указанного дела при удовлетворении требований общества приняты во внимание выводы экспертного заключения о том, что "Рабочий проект на реконструкцию здания магазина-павильона под магазин продовольственных товаров по ул. Кирова, 72а в г. Глазове" выполнен в соответствии с нормами на реконструкцию существующего сооружения, в то время как фактически осуществлено строительство нового сооружения, для чего необходимы иные технические условия, архитектурно-планировочное задание, нежели полученные на реконструкцию, в частности, при новом строительстве должны соблюдаться противопожарные разрывы между соседними зданиями, а в данном случае под видом реконструкции новое здание пристроено вплотную (л.д. 93).

Судом первой инстанции содержание данного документа и выводы судов по делу N А71-4407/2008 необоснованно не приняты во внимание при разрешении настоящего спора.

Обществом мотивировано в заявлении в арбитражный суд и установленными апелляционным судом обстоятельствами дела подтверждается, что действия Отдела надзорной деятельности, предпринятые по заявлению общества от 18.02.2014, нарушают права общества в сфере предпринимательской деятельности, поскольку общество испытывает обоснованные опасения из-за отсутствия противопожарных расстояний между его зданием и зданием, пристроенным к его здании вплотную, а уполномоченный государственный орган направляет ответ об отсутствии нарушений без проведения проверки, не давая оценки фактическим обстоятельствам с точки зрения действующего законодательства в сфере пожарной безопасности.

По изложенным мотивам апелляционный суд признает, что действия Отдела надзорной деятельности незаконны и нарушают права общества (ст. 201 АПК РФ).

Доводы общества о необоснованном отклонении судом первой инстанции ходатайства от 07.10.2014 об изменении предмета требований приняты апелляционным судом во внимание, но признаны недостаточными для признания процессуального нарушения со стороны суда первой инстанции, поскольку помимо устных пояснений представителя общества данный факт ничем не подтверждается.

Кроме того, в ходатайстве общество просит признать незаконными действия по проведению проверки, до этих изменений общество оспаривало действия по непроведению проверки.

Апелляционный суд считает, что фактические обстоятельства дела подтверждают несогласие общества с теми действиями, которые Отдел надзорной деятельности предпринял по заявлению общества от 18.02.2014 (неважно - по проведению или по непроведению проверки), поскольку общество считает незаконным как непроведение внеплановой выездной проверки по его заявлению, так и проведение проверки (действия по осмотру), предпринятые по его же заявлению.

По изложенным мотивам апелляционную жалобу ООО "Пуск" следует удовлетворить, решение суда первой инстанции отменить по основаниям, указанным в пунктах 3, 4 части 1 ст. 270 АПК РФ, принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований общества.

Судебные расходы, которые понес заявитель при подаче заявления и апелляционной жалобы, апелляционный суд с учетом результата рассмотрения спора на основании ст. 110 АПК РФ относит на заинтересованное лицо.

Руководствуясь статьями 110, 176, 258, 266, 268, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 09 октября 2014 года по делу N А71-3931/2014 отменить.

Признать действия Управления надзорной деятельности отдела надзорной деятельности г.Глазова, Глазовского, Юкаменского и Ярского районов незаконными.

Обязать заинтересованное лицо устранить допущенные нарушения прав и законных интересов общества с ограниченной ответственностью "Пуск".

Взыскать с Управления надзорной деятельности отдела надзорной деятельности г.Глазова, Глазовского, Юкаменского и Ярского районов (ОГРН 1041800279014, ИНН 1831100790) в пользу общества с ограниченной ответственностью "Пуск" (ОГРН 1021801092895, ИНН 1829008540) в возмещение расходов по уплате государственной пошлины при подаче заявления и апелляционной жалобы в размере 3000 (Трех тысяч) рублей.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Удмуртской Республики.

Председательствующий

Е.Ю.Муравьева

Судьи

Л.Х.Риб В.М.Цодикович