Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 13 января 2015 г. N 09АП-53380/14

г. Москва

13 января 2015 г.

Дело N А40-81067/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 12.01.2015 г.

Полный текст постановления изготовлен 13.01.2015 г.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

Председательствующего судьи: Банина И.Н.,

Судей: Сазоновой Е.А., Юрковой Н.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Казьминой О.Ю.

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства финансов Российской Федерации на решение Арбитражного суда города Москвы от 13.10.2014 г. по делу N А40-81067/2014,

принятое единолично судьей Яниной Е.Н. (шифр судьи 28-685)

по иску Администрации Жаровского района Тверской области (ОГРН 1026901780223, Тверская обл., п. Жаровский, ул. Советская, д. 54) к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (ОГРН 1037739085636, г. Москва, ул. Ильинка, д. 9, стр. 1) о взыскании 44 929, 01 руб.

при участии в судебном заседании:

от истца: Можарова А.Н. по доверенности от 31.12.2014;

от ответчика: не явился, извещен.

УСТАНОВИЛ:

Администрация Жаровского района Тверской области обратилась в Арбитражный суд города Москвы с иском к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (ОГРН 1037739085636, г. Москва, ул. Ильинка, д. 7) о взыскании 44 929, 01 руб.- убытков.

Решением Арбитражного суда города Москвы иск удовлетворен.

Суд пришел к выводу, что истец доказал наличие у него убытков, которые находятся в причинной связи с противоправными действиями ответчика, поэтому иск подлежит удовлетворению.

Не согласившись с принятым решением, ответчик обратился в Девятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просят обжалуемое решение отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в иске.

Ответчик считает, что судом не выяснены обстоятельства, имеющие значение для дела, не применен закон, подлежащий применению, нарушены нормы материального и процессуального права, выводы суда не соответствуют фактическим обстоятельствам дела.

Ответчик указал, что истцом не доказан факт наличия у него убытков, которые находятся в причинно-следственной связи с действиями ответчика, не доказана истцом и противоправность действий ответчика.

Вывод суда об удовлетворении иска не соответствует фактическим обстоятельствам дела, ответчик по иску является ненадлежащим- требования по иску по существу являются расходными обязательствами Тверской области, а не Российской Федерации, указал ответчик.

Ответчик в судебное заседание не явился, о времени и месте судебного разбирательства извещен надлежаще, апелляционный суд, руководствуясь ст.ст. 123, 156 АПК РФ определил рассмотреть дело в отсутствие ответчика.

Истец в судебном заседании возражал против удовлетворения апелляционной жалобы, в письменном объяснении просил оставить решение суда без изменения.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителя истца, проверив законность обжалуемого судебного акта в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд не находит оснований для отмены решения Арбитражного суда города Москвы от 13.10.2014 г. по делу N А40-81067/2014.

Как следует из материалов дела, истцом в порядке исполнения решения Жарковского районного суда Тверской области от 22.08.2013 по делу N 2-56/2013 о взыскании с Администрации Жарковского района Тверской области за счет казны муниципального образования "Жарковский район Тверской области" в пользу граждан (работников системы здравоохранения, проживающих и работающих в сельской местности) взыскано 422 929 руб. 01 коп. денежной компенсации стоимости коммунальных услуг за отопление и освещение жилого помещения за период с 01.01.2010 г. по 31.12.2011 г.

На основании исполнительных листов истец платежными поручениями произвел выплату денежной компенсации стоимости коммунальных услуг за отопление и освещение жилого помещения указанным лицам за период с 01.01.2010 г. по 31.12.2011 г.

Суд первой инстанции пришел к выводу, что истец доказал наличие у него убытков, которые находятся в причинной связи с противоправными действиями ответчика, поэтому иск подлежит удовлетворению.

Арбитражный апелляционный суд считает выводы суда первой инстанции об удовлетворении иска законными и обоснованными, соответствующими фактическим обстоятельствам дела.

Согласно ч. 2 ст. 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.1993 N 5487-1 (в редакции до 01.01.2005) врачи, провизоры, работники со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающие с ними члены их семей имеют право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением в соответствии с действующим законодательством.

Данная норма права утратила силу в связи с принятием Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон от 22.08.2004 N 122-ФЗ).

Пунктом 50 ст. 35 Закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ в ст. 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан внесены изменения.

В частности, часть вторая данной статьи, закреплявшая право медицинских работников на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением, признана утратившей силу; статья дополнена частями четвертой, пятой, шестой.

Решение вопросов социальной поддержки медицинских работников было передано тем властным структурам, в ведении которых находятся соответствующие организации здравоохранения.

Согласно частям 4, 5 и 6 ст. 63 Основ законодательства (в редакции Закона N 122-ФЗ) меры социальной поддержки медицинских работников федеральных специализированных организаций здравоохранения устанавливаются Правительством Российской Федерации; находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, - их органами государственной власти; муниципальных организаций здравоохранения - органами местного самоуправления.

В соответствии с ч. 1 ст. 160 Жилищного кодекса Российской Федерации отдельным категориям граждан в порядке и на условиях, которые установлены федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, могут предоставляться компенсации расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг за счет средств соответствующих бюджетов.

В ст. 8 Федерального закона от 29.12.2004 N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" установлено, что до внесения изменений в федеральные законы и иные нормативные правовые акты в части замены порядка предоставления гражданам льгот по оплате жилья и коммунальных услуг на порядок предоставления в соответствии со ст. 160 Жилищного кодекса Российской Федерации компенсаций сохраняется прежний порядок предоставления указанных льгот, установленный данными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами до введения в действие названного Кодекса.

Федеральным законом N 119-ФЗ от 24.06.1999 "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" установлено, что если обязательства по социальной защите населения установлены федеральными законами, то исполнение этих федеральных обязательств есть реализация полномочий Российской Федерации в области социальной защиты, и финансирование реализации этих полномочий должно осуществляться за счет средств федерального бюджета путем передачи материальных ресурсов нижестоящим бюджетам.

Согласно положениям Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах жилищной политики" и другие законодательные акты РФ в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг" от 06.05.2003 N 52-ФЗ (ст. 2) размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определенных абз. 2 ст. 8 Закона РСФСР от 21.12.1990 N 438-1 "О социальном развитии села", ч. 2 ст. 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.1993 N 5487-1, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации и учитываются в межбюджетных отношениях.

Согласно правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации- Постановления от 16.12.1997 N 20-П, от 24.05.2001 N 8-П, от 19.06.2002 N 11-П, от 23.04.2004 N 9-П, а также определениях от 04.12.2003 N 415-О, от 15.02.2005 N 17-О, от 01.12.2005 N 521-О, изменение законодателем ранее установленных правил предоставления населению льгот и компенсаций должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, предполагающий правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики, в том числе в социальной сфере.

В определении от 01.03.2007 N 129-О-П и постановлениях от 17.06.2004 N 12-П и от 15.05.2006 N 5-П Конституционного Суда Российской Федерации, также указано, что порядок предоставления с 01.01.2005 мер социальной поддержки работников сельской местности, на основе правового механизма, не допускающего существенного снижения гарантий их социальной защищенности, должен определяться нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации

Российская Федерация как правовое социальное государство не может произвольно отказываться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств и отмена либо приостановление предоставления выплат либо льгот компенсаторного характера допустимы только при установлении надлежащего механизма соответствующего возмещения, формы и способы которого могут меняться, но объем не должен уменьшаться.

В соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной защиты, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Поскольку соответствующие льготы были первоначально установлены в союзных и федеральных нормативных правовых актах, а затем обязанность по их обеспечению фактически перенесена на нижестоящие уровни публичной власти, недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований компенсируется предоставлением финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации.

Пунктом 7 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установлено, что полномочия Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не предусмотренные п. 2 названной статьи, могут передаваться для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными законами.

Финансовое обеспечение реализации указанных отдельных полномочий, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета.

Вместе с тем, ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ не относит к полномочиям субъекта Российской Федерации либо муниципального образования, подлежащим финансированию за счет собственных средств бюджета субъекта Российской Федерации либо бюджета муниципального образования, финансирование расходов в связи с предоставлением работникам здравоохранения, проживающим и работающим в сельской местности, льгот по оплате жилья и коммунальных услуг.

Поэтому согласно ст. 84 БК РФ финансирование рассматриваемых льгот относится к расходным обязательствам Российской Федерации.

Материалами дела подтверждается, что администрацией за счет местного бюджета на основании решения Жарковского районного суда Тверской области от 22.08.2013 по делу N 2-56/2013 произведена оплата льгот работникам здравоохранения, проживающим в сельской местности, в сумме 422 929 руб. 01 коп. (по оплате коммунальных услуг) за период с 01.01.2010 по 31.12.2011 г. платежными поручениями.

Поэтому поскольку предоставление льгот работникам сельской местности предусмотрено федеральным законом, источником финансирования является федеральный бюджет.

Следовательно, финансирование предусмотренных федеральным законом льгот осуществляет Российская Федерация, гарантировавшая их предоставление, в лице финансового органа Министерства финансов РФ (Постановление Правительства Российской Федерации N 329 от 30.06.2004 "О Министерстве финансов Российской Федерации").

С учетом указанных нормативных актов и фактических обстоятельств и суд апелляционной инстанции отклоняет довод ответчика о том, что данные обязательства относятся к расходным обязательствам субъекта РФ и являются полномочиями субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, финансируемым ими самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации и муниципальных образований.

При этом ответчиком не представлено доказательств надлежащего финансирования субъекта Российской Федерации и муниципального образования из Федерального бюджета в спорный период по реализации льгот, предусмотренных абз. 2 ст. 8 Закона РСФСР от 21.12.1990 N 438-1 "О социальном развитии села", ч. 2 ст. 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.1993 N 5487-1.

Поэтому суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что противоправность действий ответчика- Министерства Финансов РФ заключается в необоснованном уклонении от исполнения финансирования льгот, предусмотренных абз. 2 ст. 8 Закона РСФСР от 21.12.1990 N 438-1 "О социальном развитии села", ч. 2 ст. 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.1993 N 5487-1.

Суд апелляционной инстанции принимает во внимание указания Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в п. 19 постановления от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации".

В частности ВАС РФ разъяснил, что при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения ст. ст. 84 и 85 БК РФ (в редакции, действующей после 01.01.2005), ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий.

Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

Согласно ст. 15, 16 ГК РФ лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере.

Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

В предмет доказывания входят: наступление вреда, противоправность поведения причинителя вреда, вина причинителя вреда и причинно-следственная связь между действиями причинителя вреда и наступившими последствиями.

Согласно ст.ст. 16 и 1069 ГК РФ убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, подлежат возмещению за счет казны Российской Федерацией, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

Исходя из смысла ст. 15 ГК РФ потери истца при льготном обеспечении граждан при отсутствии их компенсации являются его убытками.

Материалами дела подтверждается факт наличия и размер убытков- оплата истцом льгот на заявленную в иске сумму.

Противоправность действий ответчика- Министерства Финансов РФ заключается в необоснованном уклонении от исполнения финансирования льгот, предусмотренных абз. 2 ст. 8 Закона РСФСР от 21.12.1990 N 438-1 "О социальном развитии села", ч. 2 ст. 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.1993 N 5487-1.

Доказательств того, что истцу выделено из федерального бюджета достаточно финансовых средств для возмещения указанных убытков истца, предъявленных по иску, ответчиком в суд не представлено.

Как не доказано ответчиком, что он является ненадлежащим ответчиком.

Суд апелляционной инстанции считает ответчика надлежащим, так как расходы истца являются расходными обязательствами Российской Федерации и именно Министерство финансов РФ осуществляет управление и распоряжение финансовыми средствами федерального бюджета.

Органы государственной власти не обеспечили реализацию льгот, предусмотренных федеральным законодательством, в связи с чем исковые требования о взыскании с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет казны Российской Федерации в пользу истца 422 979 руб. 01 коп. убытков, возникших в связи с оплатой льгот по оплате коммунальных услуг работникам системы здравоохранения, проживающим и работающим в сельской местности, обоснованно удовлетворены судом первой инстанции.

Арбитражный апелляционный суд считает, что истцом доказаны противоправность действий ответчика, выразившаяся в незаконном уклонении от возмещения расходов истца по исполнению расходных обязательств Российской Федерации.

Истцом также доказаны наличие и размер убытков, причинная связь между незаконными действиями ответчика и возникновением убытков у истца.

Наличие и размер убытков также истцом документально подтверждены.

С учетом данных фактических обстоятельств и требований ГК РФ, арбитражный апелляционный суд считает, что истцом доказаны наличие и размер убытков, причинная связь между незаконными действиями ответчика и возникновением убытков у истца.

Данные обстоятельства в полном объеме исследованы судом первой инстанции, что отражено в судебном акте, решение суда является законным и обоснованным.

Доводы апелляционной жалобы ответчика не содержат фактов, которые не были бы проверены и не оценены судом первой инстанции при рассмотрении дела, имели бы юридическое значение и влияли на законность и обоснованность решения Арбитражного суда города по настоящему делу.

Различная оценка одних и тех же фактических обстоятельств и документов дела судом первой инстанции и ответчиком, не является правовым основанием для отмены решения суда по настоящему делу, так как выводы суда первой инстанции, изложенные в решении, соответствуют фактическим обстоятельствам дела и требованиям законодательства.

Арбитражный апелляционный суд считает выводы суда первой инстанции об удовлетворении иска законными и обоснованными.

Арбитражным судом первой инстанции установлены все фактические обстоятельства и исследованы доказательства, представленные сторонами по делу, правильно применены подлежащие применению нормы материального и процессуального права, вынесено законное и обоснованное решение.

Арбитражный апелляционный суд считает, что оснований, установленных ст.270 АПК РФ для отмены судебного решения арбитражного суда первой инстанции, по настоящему делу не имеется.

Судебные расходы распределяются между сторонами в соответствии с правилами, установленными ст.110 АПК РФ.

Руководствуясь ст. ст. 110, 176, 266, 267, 268, 269, 271 АПК РФ, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда г. Москвы 13.10.2014 г. по делу N А40-81067/2014 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Министерства финансов Российской Федерации - без удовлетворения.

Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Арбитражном суде Московского округа.

Председательствующий судья

И.Н. Банин

Судьи

Е.А. Сазонова Н.В. Юркова