Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22 января 2015 г. N 15АП-21964/14

город Ростов-на-Дону

22 января 2015 г.

дело N А53-16693/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 15 января 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 22 января 2015 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Соловьевой М.В.,

судей Смотровой Н.Н., Филимоновой С.С.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Близнюк А.А.,

при участии:

от ООО "УССТРОЙ": Усов А.Н., паспорт, по доверенности от 12.01.2015; Власова В.В., паспорт, по доверенности от 19.09.2012

от Департамента имущественных отношений, потребительского рынка и малого бизнеса Администрации г. Азова: Гончаров А.Э., паспорт, по доверенности от 08.12.2014;

от Администрации г. Азова Ростовской области: Подгородниченко Н.П., паспорт, по доверенности от 07.11.2014

от Министерства культуры Ростовской области: Провоторова Е.В., удостоверение N 11, по доверенности от 05.02.2014;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "УССТРОЙ" на решение Арбитражного суда Ростовской области от 29.10.2014 по делу N А53-16693/2014, принятое судьёй Пипник Т.Д., по заявлению общества с ограниченной ответственностью "УССТРОЙ" к заинтересованному лицу Департаменту имущественных отношений, потребительского рынка и малого бизнеса Администрации г. Азова; Администрации г. Азова Ростовской области при участии третьего лица Министерство культуры Ростовской области о признании отказа в предоставлении участка в собственность незаконным и обязании предоставить участок в собственность,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "УССТРОЙ" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Департаменту имущественных отношений потребительского рынка и малого бизнеса Администрации г. Азова, Администрации г. Азова о признании отказа в предоставлении участка в собственность незаконным и обязании предоставить участок в собственность.

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 29.10.2014 в удовлетворении заявленных требований отказано. Судебный акт мотивирован тем, что обществу законно отказано в предоставлении земельного участка в собственность, в связи с нахождением его на территории памятника археологии регионального значения: "Городище Азака-Таны с некрополем", в силу чего он является ограниченным в обороте.

Не согласившись с принятым судебным актом, общество обратилось в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение, сославшись на то, что включения спорного земельного участка в территорию объекта культурного наследия не свидетельствует о том, что такой участок согласно статье 27 Земельного кодекса РФ является ограниченным в обороте, и он не может быть предоставлен в частную собственность, учитывая, что действующее законодательство не устанавливает запрет на передачу в собственность земельных участков, не изъятых из хозяйственного использования и в силу ст. 36 Земельного кодекса РФ предоставляет собственнику здания право на приватизацию земельного участка под данным объектом. Общество указало, что суд при принятии решения не принял во внимание правовую позицию, изложенную в Постановлении Президиума ВАС РФ от 13.03.2007 N 15355/06 по делу N А62-1807/2006, согласно которой, в тех случаях, когда земельные участки из хозяйственного оборота не изъяты и у граждан или юридических лиц имеются правовые основания для приобретения таких участков в собственность, то отказ в предоставлении такого земельного участка в собственность не допускается. Также судом не учтена позиция Министерства культуры Ростовской области, согласно которой спорный земельный участок может быть передан в собственность заявителю на возмездной основе при условии внесения существующих ограничений (обременении) в договор купли-продажи о том, что земельный участок находится в границах объекта культурного (археологического) наследия.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд рассматривает апелляционную жалобу в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В судебном заседании представитель ООО "УССТРОЙ" поддержал доводы апелляционной жалобы в полном объеме.

Представители Департамента имущественных отношений, потребительского рынка и малого бизнеса Администрации г. Азова и Администрации г. Азова Ростовской области не согласились с доводами апелляционной жалобы.

Представитель Министерства культуры Ростовской области просил решение суда отменить апелляционную жалобу ООО "УССТРОЙ" удовлетворить.

Суд, протокольным определением объявил в судебном заседании перерыв до 15.01.2015 до 17 час.10 мин.

Стороны после объявленного перерыва в судебное заседание не явились.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу об отсутствии оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела общество является собственником объекта недвижимости - жилого дома по адресу: г. Азов, ул. Севастопольская, 20, что подтверждается свидетельствами о регистрации права от 6.06.2014 серии 61-АИ N 327309 (на долю 2/5) и N 326692 (на долю 3/5).

Под жилым домом сформирован участок с кадастровым номером 61:45:0000070:63.

Полагая себя обладателем исключительного права на выкуп участка, общество 24.06.2014 обратилось к мэру города Азова с заявлением о выкупе участка.

Письмом от 26.06.2014 N 07/1737 Департамент имущественных отношений потребительского рынка и малого бизнеса Администрации г. Азова отказал в удовлетворении заявления, сославшись на нахождение участка в границах территории объекта культурного (археологического) наследия регионального значения "Городище Азака-Таны с некрополем", сведения о котором внесены в государственный кадастр недвижимости на основании Приказа Министерства культуры Ростовской области от 21.05.2012 N 216.

Полагая отказ неправомерным, общество обратилось в арбитражный суд с заявлением по настоящему делу.

Исследовав материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителей участвующих в деле лиц, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с пунктом 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане и организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для признания незаконными решений и действий (бездействия) государственных (иных) органов является наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону (иному нормативному правовому акту) и нарушение прав (законных интересов) лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу статьи 52 Земельного кодекса Российской Федерации и статьи 129 Гражданского кодекса Российской Федерации отчуждение земельного участка его собственником другим лицам осуществляется с учетом предусмотренных статьей 27 Земельного кодекса Российской Федерации ограничений оборотоспособности земельных участков.

Из материалов дела видно, что спорный земельный участок входит в границы территории памятника археологии регионального значения "Городище Азака-Таны с некрополем", который Приказом Министерства культуры Ростовской области от 21.05.2012 N 216 включен в перечень памятников культуры, подлежащих охране как памятники регионального значения.

Это подтверждается содержанием кадастрового паспорта участка от 24.06.2014 (графа 14) и собственно текстом упомянутого приказа и приложенным к нему картографическим материалом.

В соответствии с пунктом 1 статьи 64 Федерального закона от 25.06.02 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Закон об объектах культурного наследия) памятники истории и культуры республиканского значения, принятые на государственную охрану в соответствии с законодательством РСФСР и законодательством Российской Федерации по состоянию на день вступления в силу настоящего Закона, отнесены к объектам культурного наследия федерального значения и подлежат государственной охране в установленном законодательством порядке.

Согласно статье 3 Федерального закона от 25.06.02 N 73-ФЗ к одному из видов объектов культурного наследия (наряду с памятниками и ансамблями) относятся достопримечательные места, которыми являются, в частности, культурные слои, остатки построек древних городов, городищ, селищ, места совершения религиозных обрядов. Объектами археологического наследия являются частично или полностью скрытые в земле или под водой следы существования человека, включая все движимые предметы, имеющие к ним отношение, основным или одним из основных источников информации о которых являются археологические раскопки или находки. Статей 4 названного Закона объекты археологического наследия отнесены к памятникам как одному из видов объектов культурного наследия федерального значения.

Статьей 5 Федерального закона от 25.06.02 N 73-ФЗ определено, что земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия, включенных в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, относятся к землям историко-культурного назначения, правовой режим которых регулируется земельным законодательством Российской Федерации и настоящим Федеральным законом.

Согласно статье 1 Земельного кодекса РФ одним из принципов земельного законодательства является приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изменение целевого назначения ценных земель, в том числе земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами.

В соответствии с пунктом 1 статьи 36 Земельного кодекса РФ, если иное не установлено федеральными законами, собственники зданий, строений, сооружений имеют исключительное право на приватизацию или приобретение права аренды земельных участков, на которых расположены указанные здания, строения, сооружения. Указанное право осуществляется в порядке и на условиях установленных названным Кодексом и федеральными законами.

Статьями 94 (подпункт 4 пункта 2) и 99 (подпункт 1 пункта 1) Земельного кодекса определено, что земли историко-культурного назначения, на которых расположены объекты археологического наследия, относятся к землям особо охраняемых территорий.

При этом земли историко-культурного назначения используются в строгом соответствии с их целевым назначением. Не допускаются изменение целевого назначения земель историко-культурного назначения и не соответствующая их целевому назначению деятельность. Земельные участки, отнесенные к землям историко-культурного назначения, у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков не изымаются, за исключением случаев, установленных законодательством. В целях сохранения исторической, ландшафтной и градостроительной среды в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации устанавливаются зоны охраны объектов культурного наследия (пункты 2 - 4 статьи 99 Земельного кодекса).

Земли данной категории, в том числе земельные участки, занятые объектами археологического наследия, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, ограничены в обороте в соответствии с подпунктом 4 пункта 5 статьи 27 названного Кодекса. Абзацем вторым пункта 2 этой же статьи предусмотрено, что земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Анализ приведенных норм права позволяет сделать вывод о том, что пунктом 1 статьи 36 Земельного кодекса РФ установлены общие правила приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, собственниками расположенных на них объектов недвижимости, если иное не установлено федеральными законами, а статьями 27 и 28 того же Кодекса установлены ограничения в отчуждении земельных участков из государственной собственности в частную собственность. Порядок оборота земельных участков, отнесенных к отдельным категориям земель, ограниченных в обороте, регулируется специально принимаемыми федеральными законами (например, Федеральным законом от 24.07.2002 N 101-ФЗ).

Следовательно, порядок оборота земель историко-культурного назначения, в частности земельных участков, занятых объектами археологического наследия, также должен быть установлен специальным федеральным законом.

Представленные в дело документы свидетельствуют о наличии на территории, в которую входит спорный земельный участок, памятника археологического наследия.

Земельный участок как объект земельных отношений - часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы которого описаны и удостоверены в установленном порядке (пункт 2 статьи 6 Земельного кодекса РФ).

Выделение в пределах границ населенных пунктов зон особо охраняемых территорий, в которые включаются земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение, соответствует статье 85 Земельного кодекса РФ. При этом земельные участки, включенные в состав зон особо охраняемых территорий, используются в соответствии с нормами, установленными статьями 94 - 100 настоящего Кодекса с учетом требований охраны памятников истории и культуры.

Передача земельного участка в собственность обществу фактически означает передачу в частную собственность части объекта археологического наследия, что является нарушением статьи 50 названного Федерального закона, в силу которой объекты археологического наследия не подлежат отчуждению из государственной собственности. При таких обстоятельствах не может применяться пункт 2 статьи 49 Федерального закона от 25.06.02 N 73-ФЗ о раздельном гражданском обороте земельного участка и объекта археологического наследия.

В соответствии со статьей 52 Закона использование земельных участков, в пределах которых располагается объект археологического наследия, с нарушением названного Федерального закона и законодательства субъектов Российской Федерации об охране и использовании объектов культурного наследия запрещается.

В силу статьи 52 Земельного кодекса и статьи 129 Гражданского кодекса отчуждение земельного участка его собственником другим лицам осуществляется с учетом предусмотренных статьей 27 Земельного кодекса ограничений оборотоспособности земельных участков.

В соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 27 Земельного кодекса оборот земельных участков осуществляется в соответствии с гражданским законодательством и настоящим Кодексом. Земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Из буквального содержания приведенной нормы следует, что возможность предоставления такого участка в частную собственность является исключением из общего правила о запрете такового и это исключение возможно лишь в случаях, прямо предусмотренных законом.

Исходя из анализа приведенных норм законодательства в сфере охраны памятников истории и культуры, порядка пользования и распоряжения землями, занятыми этими памятниками, а также с учетом установленных судами обстоятельств, неправомерны доводы апелляционной жалобы о том, что отказ в предоставлении в собственность обществу спорного земельного участка не соответствует нормам действующего законодательства.

Доказательства нарушения оспариваемым ненормативным актом каких-либо прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности в материалах дела отсутствуют. Исключительное право землепользования в данном случае должно быть оформлено в виде права аренды в соответствии с пунктом 1 статьи 36 Кодекса.

Ссылка общества на норму части 2 статьи 49 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ (ред. от 23.07.2013) "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", согласно которой объект археологического наследия и земельный участок, в пределах которых он располагается, находятся в гражданском обороте раздельно, не может быть принята как основание для выкупа участка.

Эта норма не содержит прямого разрешения на предоставление в частную собственность земельных участков, на которых расположены объекты археологического наследия. Она должна быть истолкована с учетом правила статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации о возможности предоставления участка в аренду, поскольку движение объекта в гражданском обороте есть не только переход права собственности на него, но и совершение в отношении него иных сделок, предоставление иных прав, возложение обременений.

Кроме того согласно части 4 статьи 49 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" в случае отсутствия утвержденных границ территории объекта археологического наследия, включенного в реестр, или выявленного объекта археологического наследия территорией объекта археологического наследия признается часть земной поверхности, водный объект или его часть, занятые соответствующим объектом археологического наследия.

Это означает, что законодатель различает как объекты охраны границы территории объекта археологического наследия и собственно границы объекта археологического наследия.

В данном случае определены лишь границы территории объекта, границы самого объекта (городища с некрополем) не указаны. Поэтому суд принял во внимание позицию Министерства культуры России, изложенную в письме от 20.03.2014 N 658-12-06 в адрес Министерства культуры Ростовской области. В письме указано на нецелесообразность отчуждения из государственной собственности земельных участков до момента утверждения границ территории объекта археологического наследия с указанием границ самого объекта культурного наследия.

Апелляционная коллегия не принимает во внимание ссылку общества на Постановление Президиума Высшего арбитражного суда Российской Федерации от 13.03.2007 N 15355/06, указав, что оно принято по делу с иными фактическими обстоятельствами. На необходимость дифференцированного подхода к оценке фактических обстоятельств дела указано в определении ВАС РФ от 25.04.2014 N ВАС-4556/14 по делу N А32-24060/2012.

Также суд апелляционной инстанции считает необходимым отметить, что пункт 3 статьи 52 и статья 53 Закона об объектах культурного наследия регулируют положения об ограничении при использовании земельного участка, в пределах которого располагается объект археологического наследия, а именно, согласование в порядке, установленном 4 ст. 35 Закона, осуществления проектирования и проведения землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных хозяйственных и иных работ на территории объекта культурного наследия, либо на земельном участке, в пределах которого располагается объект археологического наследия; обеспечение режима содержания земель историко-культурного назначения.

В соответствии со ст. 35 вышеуказанного Закона об объектах культурного наследия проектирование и проведение землеустроительных, земляных строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ на территории памятника или ансамбля запрещается, за исключением работ по сохранению данного памятника или ансамбля и (или) их территорий, а также хозяйственной деятельности, не нарушающей целостности памятника или ансамбля и не создающей угрозы их повреждения, разрушения или уничтожения. Проектирование и проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ осуществляются при отсутствии на данной территории объектов культурного наследия, включенных в реестр, выявленных объектов культурного наследия либо при обеспечении заказчиком работ указанных в пункте 3 настоящей статьи требований к сохранности расположенных на данной территории объектов культурного наследия (п. 1 ст. 36 Закона об объектах культурного наследия).

Согласно пункту 3 статьи 36 Закона об объектах культурного наследия, в случае расположения на территории, подлежащей хозяйственному освоению, объектов культурного наследия, включенных в реестр, и выявленных объектов культурного наследия землеустроительные, земляные, строительные, мелиоративные, хозяйственные и иные работы на территориях, непосредственно связанных с земельными участками в границах территории указанных объектов, проводятся при наличии в проектах проведения таких работ разделов об обеспечении сохранности данных объектов культурного наследия или выявленных объектов культурного наследия, получивших положительные заключения государственной экспертизы проектной документации (в ред. Федерального закона от 18.12.2006 N 232-ФЗ).

Доказательств тому, что имеется проект выполнения таких работ, заявителем в материалы дела не представлено.

Иные доводы заявителя, изложенные в апелляционной жалобе, фактически сводятся к иной, чем у суда, оценке доказательств, и они не могут служить основанием для отмены принятого по делу решения, так как не свидетельствуют о несоответствии выводов суда имеющимся в деле доказательствам и о неправильном применении норм законодательства.

При таких обстоятельствах основания к удовлетворению апелляционной жалобы отсутствуют.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 29.10.2014 по делу N А53-16693/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном нормами Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

М.В. Соловьева

Судьи

Н.Н. Смотрова С.С. Филимонова