Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20 января 2015 г. N 14АП-10764/14

г. Вологда

20 января 2015 г.

Дело N А13-11675/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 13 января 2015 года.

В полном объёме постановление изготовлено 20 января 2015 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Ралько О.Б., судей Виноградовой Т.В. и Докшиной А.Ю. при ведении протокола секретарем судебного заседания Леоновой А.В.,

при участии от администрации Междуреченского муниципального района Иевлева В.Н. по доверенности от 12.01.2015, от Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Вологодской области Тарасова Ю.С. по доверенности от 14.11.2014,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации Междуреченского муниципального района на решение Арбитражного суда Вологодской области от 27 октября 2014 года по делу N А13-11675/2014 (судья Киров С.А.),

установил:

администрация Междуреченского муниципального района (ОГРН 1023501455834; ИНН 3513000682; место нахождения: 161050, Вологодская область, село Шуйское, улица Сухонская Набережная, дом 9; далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением о признании недействительным предписания Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Вологодской области (ОГРН 1043500086112; ИНН 3525143533; место назначения: 160000, город Вологда, улица Мальцева, дом 41; далее - управление) от 29.04.2014 N 175.

Решением Арбитражного суда Вологодской области от 27 октября 2014 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Администрация с судебным решением не согласилась и обратилась с апелляционной жалобой, в которой просит суд апелляционной инстанции его отменить. Мотивируя апелляционную жалобу, ссылается на нарушение судом норм материального права.

Управление в отзыве на апелляционную жалобу и его представитель в судебном заседании с доводами, в ней изложенными, не согласились, решение суда считают законным и обоснованным.

Заслушав пояснения представителей администрации и управления, исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность оспариваемого решения, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Как видно из материалов дела, в период с 28.04.2014 по 29.04.2014 управлением на основании распоряжения от 31.03.2014 N 175 проведена внеплановая выездная проверка исполнения администрацией ранее выданного предписания от 15.10.2013 N 824 об устранении нарушений в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

В ходе проверки управлением выявлено, что нарушения обязательных требований указанные в пункте 1 предписания от 15.10.2013 N 824 не устранены в полном объеме, а именно, отсутствуют технические средства управления, средства связи, оповещения и жизнеобеспечения, поддерживаемые в состоянии постоянной готовности к использованию, обеспечивающем:

- устойчивое функционирование средств связи;

- внутреннюю связь на пункте управления, в том числе громкоговорящую связь;

- прямые телефонные каналы связи между ЕДДС и вышестоящими областными органами управления, а также с ДДС района;

- коммутация принятого сообщения (избирательно и циркулярно) до соответствующих ДДС района;

- радиосвязь со стационарными и подвижными абонентами.

Тем самым, заявителем нарушены нормы Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", постановления Правительства Российской Федерации от 30.12.2003 N 794 "О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций", ГОСТ Р 22.7.01.-99 "Безопасность в чрезвычайных ситуациях. Единая дежурно-диспетчерская служба", утвержденным постановлением Госстандарта России от 09.11.1999 N 400-ст.

По результатам проверки составлен акт от 29.04.2014 N 175 и в адрес администрации вынесено предписание от 29.04.2014 N 175 (далее - предписание).

Указанным предписанием администрации предложено в срок до 28.11.2014 устранить приведенные выше нарушения.

Не согласившись с указанным предписанием, администрация обратилась в Арбитражный суд Вологодской области с соответствующим заявлением.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, правомерно руководствовался следующим.

Федеральный закон от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Закон N 68-ФЗ) определяет общие для Российской Федерации организационно-правовые нормы в области защиты граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации, всего земельного, водного, воздушного пространства в пределах Российской Федерации или его части, объектов производственного и социального назначения, а также окружающей среды от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Действие названного Закона распространяется на отношения, возникающие в процессе деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы и населения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

На основании подпунктов "а", "з", "м", "н" пункта 2 статьи 11 Закона N 68-ФЗ органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют подготовку и содержание в готовности необходимых сил и средств для защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обучение населения способам защиты и действиям в этих ситуациях; создают постоянно действующие органы управления, специально уполномоченные на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций; создают и поддерживают в постоянной готовности муниципальные системы оповещения и информирования населения о чрезвычайных ситуациях; осуществляют сбор информации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и обмен такой информацией, обеспечивают, в том числе с использованием комплексной системы экстренного оповещения населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций, своевременное оповещение населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций.

Статья 4 вышеуказанного Закона устанавливает правовую основу создания и деятельности Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Названной статьей предусмотрено, что принципы построения, состав сил и средств, порядок выполнения задач и взаимодействия основных элементов, а также иные вопросы функционирования единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций определяются законодательством Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2003 N 794 утверждено Положение о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее - Постановление N 794).

Из положений пунктов 3, 5, 6 Положения N 794 следует, что единая система, состоящая из функциональных и территориальных подсистем, действует на федеральном, межрегиональном, региональном, муниципальном и объектовом уровнях. Территориальные подсистемы единой системы создаются в субъектах Российской Федерации для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в пределах их территорий и состоят из звеньев, соответствующих административно-территориальному делению этих территорий.

На основании пункта 11 этого Положения органами повседневного управления единой системы на муниципальном уровне являются единые дежурно-диспетчерские службы муниципальных образований.

Постановлением правительства Вологодской области от 31.01.2011 N 65 утверждено Положение о Вологодской территориальной подсистеме единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее - Положение N 65).

Данным постановлением определено, что территориальная подсистема единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций строится по территориальному принципу и состоит из муниципальных звеньев.

Муниципальные звенья создаются в муниципальных образованиях области на уровне муниципальных районов и городских округов для участия в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на их территориях (пункт 1.3 Положения N 65).

Органами повседневного управления территориальной подсистемы на муниципальном уровне являются единые дежурно-диспетчерские службы муниципальных образований (пункт 2.5 Положения N 65).

Из пункта 4 Указа Президента Российской Федерации от 28.12.2010 N 1632 "О совершенствовании системы обеспечения вызова экстренных оперативных служб на территории Российской Федерации" следует, что создание единых дежурно-диспетчерских служб муниципальных образований входит в полномочия органов местного самоуправления, работу по созданию единых дежурно-диспетчерских служб муниципальных образований рекомендовано завершить до 31.12.2012.

Положения, состав сил и средств муниципальных звеньев согласовываются с Главным управлением МЧС России по Вологодской области, утверждаются главой соответствующего муниципального образования (пункт 1.3 Положения N 65).

Постановлением администрации Междуреченского муниципального района от 14.11.2012 N 439 утверждено Положение о единой диспетчерской службе (ЕДДС) Междуреченского муниципального района (далее - Положение N 439) и организационно-штатная структура ЕДДС района (приложение 2).

ЕДДС Междуреченского района является органом повседневного оперативно-диспетчерского управления районного звена Вологодской областной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее - РСЧС), обеспечения пожарной безопасности.

ЕДДС Междуреченского района является вышестоящим органом повседневного управления для всех взаимодействующих ДДС в районе по вопросам сбора, обработки и обмена информацией о ЧС и совместных действий при угрозе или возникновении ЧС (пункт 1.2 Положения N 439).

Таким образом, требование предписания от 29.04.2014 года N 175 об оснащении администрацией на муниципальном уровне единой дежурно-диспетчерской службы (ЕДДС) Междуреченского муниципального района в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации техническими средствами управления, средствами связи, оповещения и жизнеобеспечения, и поддержание их в состоянии постоянной готовности к использованию, соответствует вышеприведенным правовым нормам.

Постановлением Госстандарта России от 09.11.1999 N 400-ст принят и введен в действие ГОСТ Р 22.7.01.-99 "Безопасность в чрезвычайных ситуациях. Единая дежурно-диспетчерская служба" (далее - ГОСТ Р 22.7.01.-99).

В соответствии с пунктом 3.9 ГОСТ Р 22.7.01.-99 ЕДДС города должна включать в себя дежурно-диспетчерский персонал, пункт управления, технические средства управления, связи и оповещения. В крупных городах для обеспечения функционирования ЕДДС должна создаваться автоматизированная система в составе узла связи, центра оповещения и комплекса средств автоматизации.

Как следует из раздела 1 ГОСТ Р 22.7.01.-99 названный стандарт устанавливает состав решаемых задач, структуру и порядок функционирования единой дежурно-диспетчерской службы одновременно как города, так и района, которые объединены в тексте данного нормативного документа единым понятием ЕДДС.

Следовательно, упоминая в тексте пункта 3.11.1 ГОСТ 22.7.01-99 требования о каналах связи между ЕДДС и вышестоящими городскими органами управления, а также с ДДС города, о коммутации принятого сообщения (избирательно и циркулярно) до соответствующих ДДС города, законодатель не исключил действие данного пункта в отношении ЕДДС района.

Согласно ГОСТ Р 22.7.01.-99 положения данного стандарта обязательны для исполнения органами местного самоуправления.

Согласно пункту 3.11 ГОСТ Р 22.7.01.-99 узел связи ЕДДС должен решать следующие задачи:

- прием и передача документов управления, обмен всеми видами информации с вышестоящими, взаимодействующими и подчиненными органами управления в установленные контрольные сроки и с требуемым качеством;

- незамедлительное доведение сигналов оповещения;

- образование каналов и линий связи, их настройка и измерение, а также осуществление запланированных транзитных соединений каналов;

- поддержание устойчивой связи с подвижными объектами при их передвижении на любом виде транспорта, оборудованного средствами связи.

На основании пункта 3.11.1 ГОСТ Р 22.7.01.-99 узел связи ЕДДС должен обеспечивать, в частности:

- устойчивое функционирование средств связи;

- поддержание действующих связей в заданных режимах работы и обеспечение своевременного установления запланированных и вновь организуемых связей;

- техническую готовность средств и сооружений связи для привязки подвижных средств связи;

- внутреннюю связь на пункте управления, в том числе громкоговорящую связь;

- прямые телефонные каналы связи между ЕДДС и вышестоящими городскими органами управления, а также с ДДС города;

- коммутацию принятого сообщения (избирательно и циркулярно) до соответствующих ДДС города;

- радиосвязь со стационарными и подвижными абонентами.

С учетом изложенного, управление оспариваемым предписанием правомерно вменило администрации обязанность по оснащению единой ЕДДС Междуреченского муниципального района техническими средствами управления, средствами связи, оповещения и жизнеобеспечения в таком объеме, который позволяет обеспечить выполнение ряда задач предусмотренных пунктом 3.11.1 ГОСТ Р 22.7.01.-99, а именно, устойчивое функционирование средств связи; внутреннюю связь на пункте управления, в том числе громкоговорящую связь; прямые телефонные каналы связи между ЕДДС и вышестоящими районными органами управления, а также с ДДС района; коммутацию принятого сообщения (избирательно и циркулярно) до соответствующих ДДС района; радиосвязь со стационарными и подвижными абонентами, что подателем жалобы не оспаривается.

Кроме того, решением Арбитражного суда Вологодской области от 06.04.2014 по делу N А13-283/2014, оставленным без изменения постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.08.2014, отказано в удовлетворении требований администрации о признании недействительным предписания управления от 15.10.2013 N 824.

С учетом положений части 2 статьи 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), а также того, что по настоящему делу участвуют те же стороны, предметом рассмотрения являются факты нарушений, аналогичные нарушениям, указанным в предписании от 15.10.2013 N 824, суд первой инстанции правомерно посчитал доказанным факт нарушения администрацией требований Закона N 68-ФЗ, Постановления N 794, ГОСТ Р 22.7.01.-99.

Ссылка подателя жалобы на неисполнимость предписания подлежит отклонению, поскольку никаких достоверных и допустимых доказательств неисполнимости предписания не представлено ни в суд первой инстанции, ни в апелляционную инстанцию.

Доводы об отсутствии в предписании конкретных действий со стороны администрации, которые необходимо совершить для его выполнения, также не свидетельствуют о незаконности предписания. Как обоснованно указано судом первой инстанции, определение конкретных мер и действий по исполнению требований предписания относится к исключительной компетенции администрации, которая вправе сама определять тот или иной механизм его исполнения, вследствие чего отсутствие указания конкретных действий по исполнению предписания не ограничивает каким-либо образом права и законные интересы заявителя и не накладывает на него незаконные ограничения и обязанности, что подтверждает соответствие предписания требованиям закона.

Ссылка подателя жалобы на постановление мирового судьи по судебному участку Вологодской области N 51 от 20.06.2014 по делу N 5-214/2014 и на решение судьи Междуреченского районного суда Вологодской области от 30.07.2017, не принимается апелляционной инстанцией в силу следующего.

В соответствии с частью 3 статьи 69 АПК РФ вступившее в законную силу решение суда общей юрисдикции по ранее рассмотренному гражданскому делу обязательно для арбитражного суда, рассматривающего дело, по вопросам об обстоятельствах, установленных решением суда общей юрисдикции и имеющих отношение к лицам, участвующим в деле.

Данная норма освобождает от доказывания фактических обстоятельств дела, но не исключает их различной правовой оценки, которая зависит от характера конкретного спора.

По смыслу приведенной процессуальной нормы преюдициальный характер носят обстоятельства дела, а не выводы суда относительно установленных обстоятельств или норм материального права, что имеет место в данном случае.

В постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации 03.04.2007 N 13988/06 по делу N А63-6407/2006-С7 также отмечено, что правовая оценка судом общей юрисдикции действий общества и примененного им положения закона, на которой основан вывод об отсутствии состава административного правонарушения, не может рассматриваться в качестве обстоятельства, имеющего преюдициальное значение для арбитражного суда, рассматривающего другое дело.

Таким образом, апелляционная инстанция поддерживает вывод суда первой инстанции о том, что оспариваемое предписание не противоречит вышеприведенным нормам действующего законодательства.

Суд первой инстанции также отказал в удовлетворении предъявленных требований в связи с пропуском администрацией срока на обжалование предписания от 29.04.2014 N 175 и отсутствием уважительных причин для его восстановления.

Так, заявление о признании недействительным оспариваемого предписания поступило только 20.08.2014, то есть с пропуском срока, предусмотренного частью 4 статьи 198 АПК РФ.

В соответствии с частью 1 статьи 115 АПК РФ лица, участвующие в деле, утрачивают право на совершение процессуальных действий с истечением процессуальных сроков, установленных Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации или иным федеральным законом либо арбитражным судом.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 18.11.2004 N 367-О, само по себе установление в законе сроков для обращения в суд с заявлениями о признании ненормативных правовых актов недействительными, а решений, действий (бездействия) - незаконными обусловлено необходимостью обеспечить стабильность и определенность административных и иных публичных правоотношений и не может рассматриваться как нарушающее право на судебную защиту, поскольку несоблюдение установленного срока, в силу соответствующих норм Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не является основанием для отказа в принятии заявлений по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, - вопрос о причинах пропуска срока решается судом после возбуждения дела, то есть в судебном заседании. Заинтересованные лица вправе ходатайствовать о восстановлении пропущенного срока, и если пропуск срока был обусловлен уважительными причинами, такого рода ходатайства подлежат удовлетворению судом.

В соответствии с частью 1 статьи 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как основание своих требований и возражений.

В рассматриваемом случае при обращении в суд с заявлением в качестве причины пропуска срока администрация в заявлении указала на оспаривание предписания управления от 15.10.2013 N 824. Аналогичные доводы приведены в апелляционной жалобе.

Рассмотрев данное ходатайство, суд первой инстанции отказал администрации в восстановлении пропущенного срока подачи заявления в суд, правомерно руководствуясь следующим.

Как обоснованно принято во внимание судом первой инстанции, оспаривание одного предписания не создавало каких-либо препятствий для обращения в суд с заявлением об оспаривании другого, вследствие чего данное обстоятельство не может быть оценено судом в качестве уважительной причины пропуска срока для оспаривания предписания от 29.04.2014 N 175.

Доводов и доказательств, свидетельствующих о наличии иных причин пропуска указанного срока и об их уважительности, заявителем не заявлено и не представлено.

В связи с этим суд первой инстанции, установив заявленные администрацией причины пропуска срока неуважительными, правомерно отказал в восстановлении срока подачи заявления в суд.

Поскольку отсутствие уважительных причин для восстановления срока, установленного законом при обжаловании оспариваемого предписания, влечет отказ в удовлетворении ходатайства о восстановления срока и является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении предъявленных требований, суд первой инстанции правомерно отказал администрации в признание предписания администрации недействительным.

С учетом изложенного апелляционной инстанцией отклоняются доводы подателя жалобы о нарушении порядка проведения проверки.

При вышеизложенных обстоятельствах, суд первой инстанции правомерно отказал администрации в удовлетворении заявленных ею требований.

Таким образом, оснований для отмены принятого по данному делу решения суда и удовлетворения апелляционной жалобы администрации не имеется.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Вологодской области от 27 октября 2014 года по делу N А13-11675/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации Междуреченского муниципального района - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

О.Б. Ралько

Судьи

Т.В. Виноградова А.Ю. Докшина