Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21 января 2015 г. N 16АП-4648/14

г. Ессентуки

21 января 2015 г.

Дело N А15-1157/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 14 января 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 21 января 2015 года.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Цигельникова И.А.,

судей: Афанасьевой Л.В., Белова Д.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Шрамко А.П.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда по адресу: ул. Вокзальная, 2, г. Ессентуки, Ставропольский край,

апелляционную жалобу Администрации МО "Новолакский район" на решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 15.10.2014 по делу N А15-1157/2014 (судья Тагирова З.Т.) по заявлению Администрации МО "Новолакский район" (с. Новолакское, ОГРН 1020500909660) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Дагестан (г. Махачкала),

третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора: глава КФХ Рамазанова Э.Р. (ОГРН 310053423600019), Ахмедов Р.Г. (с. Новокули), Комитет по управлению муниципальной собственностью администрации МО "Новолакский район",

о признании недействительным пункта 1 решения от 24.12.2013 по делу N 69/2013,

в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле,

УСТАНОВИЛ:

администрация муниципального образования "Новолакский район" Новолакского района (далее - Администрация) обратилась в Арбитражный суд Республики Дагестан с заявлением о признании недействительным пункта 1 решения Управления Федеральной антимонопольной службы России по Республике Дагестан (далее - Управление) от 24.12.2013 N 69/2013 (в уточненной редакции).

Определениями суда от 18.04.2014, 27.05.2014, 25.06.2014 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: Рамазанова Э.Р., Ахмедов Р.Г., Комитет по управлению муниципальной собственностью администрация МО "Новолакский район" (далее - Комитет).

Решением суда от 15.10.2014 в удовлетворении требований Администрации отказано. Судебный акт мотивирован отсутствием оснований для признания оспариваемого пункта 1 решения Управления недействительным.

Не согласившись с принятым решением суда, Администрация обжаловала его в апелляционном порядке.

В апелляционной жалобе Администрация просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт. В обоснование жалобы Администрация ссылается на отсутствие нарушений при предоставлении в аренду земельного участка Рамазановой Э.Р.

Отзывы на апелляционную жалобу не поступили.

Представители сторон в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие представителей сторон.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, изучив материалы дела, считает, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению.

Из материалов дела следует, что постановлением Государственного совета Республики Дагестан от 25.08.2003 N 108 "О передаче земель, отведенных переселяемым хозяйствам Новолакского района, в ведение сельских муниципальных образований Новолакского района" переданы земли, отведенные постановлением 111 Съезда народных депутатов ДССР от 23.07.1991 "Об отводе земель для вновь образуемого Новолакского района" для переселения лакского населения Новолакского района и закрепленные за переселяемыми хозяйствами района, в ведение сельских муниципальных образований Новолакского района согласно приложению.

25.07.2013 МРИ ФНС России N 17 по Республике Дагестан внесена запись о создании крестьянского (фермерского) хозяйства (далее - КФХ), главой которого является Рамазанова Эльнара Рамазановна (свидетельство о госрегистрации от 25.07.2013 серии 05 N 002689867).

21.03.2011 (вх.N 162) в Администрации зарегистрировано заявление Рамазановой Э.Р. без даты о выделении в аренду сроком на 49 лет земельного участка площадью 1,58 га на территории "Новострой" из земель, находящихся в ведении администрации МО "с.Новокули", для ведения КФХ (птицеферма).

Постановлением главы МО "сельсовет Новокулинский" Новолакского района от 17.11.2011 N 72 дано согласие на предоставление на правах аренды земельного участка площадью 1,58 га из земель категории "земли сельскохозяйственного назначения", находящихся в ведении администрации с. Новокули (Новострой) для ведения КФХ.

Постановлением главы Администрации от 01.06.2012 N 98-П утверждена схема расположения земельного участка площадью 1,58 га из земель категории "земли сельскохозяйственного назначения", находящихся в ведении администрации МО "село Новокули" (Новострой), для создания КФХ. Данным постановлением указано осуществить постановку на кадастровый учет, комитету Администрации района - обеспечить опубликование сообщения о передаче в аренду земельного участка.

По заказу Рамазановой Э.Р. составлен межевой план на земельный участок, расположенный по адресу: Республика Дагестан, Кумторкалинский район, МО "с. Новокули", Новострой.

02.08.2012 филиалом ФГБУ "Федеральная кадастровая палата Росреестра" по Республике Дагестан составлен кадастровый паспорт земельного участка на площади 1580 кв.м, расположенного в Новолакском районе, сел. Новокули, с присвоением кадастрового номера 05:50:000082:22, категория земель - земли сельскохозяйственного назначения, разрешенное использование - для создания КФХ.

29.11.2012 Администрацией в газете "Дагестанская правда" N 368-369 (236) опубликовано извещение о проведении торгов в форме открытого аукциона, закрытого по форме подачи предложений о размере стоимости права на заключение договора аренды земельного участка площадью 15800 кв.м сроком на 49 лет с кадастровым номером 05:50:000082:22, находящегося в ведении администрации МО "сельсовет Новокулинский" и на территории Республики Дагестан, сел. Новокули (Новострой), из категории земель сельскохозяйственного назначения.

От Ахмедова Р.Г. (от 17.01.2013) и от Рамазановой Э.Р. (без указания даты) поступили заявки на участие в аукционе на право заключить договор аренды земельного участка, находящегося в ведении администрации МО "сельсовет Новокулинский".

По результатам рассмотрения заявок аукционной комиссией Администрации на участие в открытом аукционе (закрытая форма подачи предложений) по предоставлению права на заключение договора аренды земельного участка составлен протокол от 22.01.2013.

Из данного протокола следует, что зарегистрированы заявки двух участников размещения заказа Ахмедова Р.Г. и Рамазановой Э.Р. По результатам рассмотрения указанных заявок аукционная комиссия приняла решение о допуске к участию в аукционе претендентов Ахмедова Р.Г., Рамазановой Э.Р., заявки которых соответствует требованиям аукционной документации.

Протоколом от 22.01.2013 N 2 о результатах аукциона комиссия по проведению аукциона признала победителем аукциона Рамазанову Э.Р., с указанием комитету по управлению муниципальной собственностью о заключении договор аренды земельных участков с победителем торгов в срок до 28.01.2013.

Администрация, рассмотрев представленный материал об утверждении схемы расположения земельного участка площадью 1,58 га и согласно проведенному аукциону (протокол N 2 от 22.01.2013) постановлением от 24.09.2013 N 370-П предоставила Рамазановой Э.Р. земельный участок площадью 1,58 га с кадастровым N 05:50:000082:22 в аренду сроком на 49 лет из земель категории "земли сельскохозяйственного назначения", находящихся в ведении администрации с.Новокули (Новострой), для ведения КФХ.

02.10.2013 за N 183-13 Администрация и глава КФХ Рамазанова Э.Р. заключили договор аренды земельного участка площадью 1,58 га с кадастровым номером 05:50:000082:22.

По результатам проведения внеплановой проверки на основании обращения местной общественной организации "Общественный антикоррупционный совет" (от 18.02.2013 N 02) Управлением составлен акт N 89 внеплановой проверки Администрации на предмет соблюдения требования Федерального закона от 26.07.2006 N 135 "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ).

Приказом руководителя Управления от 03.10.2013 N 333 возбуждено дело N 69/2013 в отношении Администрации по признакам нарушения пункта 3 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Определением от 03.10.2013 (исх.N 70-01/5948) рассмотрение дела назначено на 10 часов 30 минут 24.10.2013.

Определениями от 24.10.2013 (исх.N 70-01/6446), от 21.11.2013 (исх.N 70-01/7063) рассмотрение дела откладывалось.

18.12.2013 по результатам рассмотрения дела N 69/2013 Управлением принято решение (в полном объеме решение от 24.12.2013) о признании Администрации нарушившей пункт 3 части 1 статьи 15, пункт 2 части 1 и части 2 статьи 17 Закона N 135-ФЗ, выразившегося в создании Рамазановой Э. Р. преимущественных условий участия в торгах и ограничения доступа участия в торгах неопределенного круга лиц при проведении открытого аукциона, закрытого по форме подачи предложения по продаже права заключения договора аренды земельного участка площадью 1,58 га N 05:50:00082:22.

Не согласившись с решением Управления от 24.12.2013 по делу N 59/2013, Администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований Администрации, исходил из следующего.

Пунктом 1 статьи 81 Земельного кодекса РФ установлено, что гражданам, изъявившим желание вести крестьянское (фермерское) хозяйство, земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения предоставляются в соответствии с данным Кодексом, а также Законом о крестьянском (фермерском) хозяйстве.

Как следует из пункта 1 статьи 34 Земельного кодекса РФ, при рассмотрении заявок о предоставлении земельных участков и принятии по ним решений не допускается установление приоритетов и особых условий для отдельных категорий граждан, если иное не установлено законом.

Порядок предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для создания фермерского хозяйства и осуществления его деятельности регламентирован статьей 12 Федерального закона от 11.06.2003 N 74-ФЗ "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" (далее Закон N 74-ФЗ). Эта норма является специальной и устанавливает процедуру предоставления земельного участка, отличную от общего порядка предоставления земельных участков.

Названный Закон определяет не только основы создания и деятельности крестьянских хозяйств, но и регулирует вопросы предоставления и приобретения земельных участков для создания фермерского хозяйства и осуществления его деятельности в целях обеспечения государством надлежащих гарантий для формирования и нормального функционирования крестьянских хозяйств.

Вместе с тем Закон N 74-ФЗ, устанавливая порядок предоставления земель сельскохозяйственного назначения такому субъекту, не определяет процедуру предоставления земельного участка в случае наличия конкурирующей заявки второго такого же субъекта или иной сельскохозяйственной организации.

Из системного толкования приведенных норм права следует, что в отсутствие в Законе N 74-ФЗ соответствующих положений, регулирующих спорную ситуацию, и учитывая, что указанным лицам для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства необходимы земли сельскохозяйственного назначения, применению подлежат правила, установленные пунктом 2 статьи 10 Федерального закона от 24.07.2002 N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (далее - Закон N 101-ФЗ), прямо содержащий норму о предоставлении земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в аренду в случае, если подано два и более заявлений на торгах (конкурсах, аукционах). Применение этой нормы в рассматриваемой случае вытекает также из статьи 2 Закона N 101-ФЗ, которой предусмотрено, что участниками отношений, регулируемых Законом об обороте земель сельскохозяйственного назначения, являются граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, не исключая тем самым, его действие на крестьянские (фермерские) хозяйства.

Согласно п. 4 ст. 38 Земельного кодекса РФ порядок организации и проведения торгов (конкурсов, аукционов) по продаже земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков определяется Правительством Российской Федерации в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и названным Кодексом.

При этом указанной нормой Земельного кодекса РФ определено, что предметом торгов (конкурсов, аукционов) может быть сформированный в соответствии с пп. 1 п. 4 ст. 30 настоящего Кодекса земельный участок с установленными границами; в качестве продавца земельного участка выступает исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные ст. 29 настоящего Кодекса.

Общие положения о торгах, организации и порядке их проведения предусмотрены ст. ст. 447, 448 ГК РФ, а о торгах по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков - Правилами организации и проведения торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 11.11.2002 N 808 (далее - Правила).

Согласно ст. 448 ГК РФ извещение о проведении торгов должно содержать сведения о времени, месте и форме торгов, их предмете и порядке проведения, а также сведения о начальной цене.

Пунктом 1 ст. 449 ГК РФ предусмотрено, что торги, проведенные с нарушением правил, установленных законом, могут быть признаны судом недействительными по иску заинтересованного лица.

Из заявления Администрации и приложенных к нему материалов и из представленных в Управление на запрос последнего документов не следует, что Администрацией при предоставлении постановлением от 24.09.2013 N 370-П Рамазановой Э.Р. земельного участка в аренду соблюден предусмотренный статьей 34 Земельного кодекса РФ порядок.

Отсутствуют доказательства того, что после регистрации в Администрации заявления Рамазановой Э.Р. предварительно и заблаговременно в средствах массовой информации опубликовано сообщение о наличии предлагаемого в аренду земельного участка площадью 1,58 га из земель сельскохозяйственного назначения.

В заявлении Рамазановой Э.Р., зарегистрированной в Администрации 21.03.2011 N 162, не указано, на каких условиях она просит предоставить ей земельный участок - за плату или бесплатно, не указано обоснование размера предоставляемого земельного участка (число членов фермерского хозяйства).

Администрацией не подтверждено, в соответствии с какими нормами земельного законодательства предоставлен Рамазановой Э.Р. постановлением от 24.09.2013 N 370-П земельный участок площадью 1,58 га из земель сельскохозяйственного назначения в аренду и законность предоставления того земельного участка.

Действия Администрации по неопубликованию предварительно информации о земельных участках, которые предоставляются гражданам и юридическим лицам на определенном праве и условиях (за плату или бесплатно), содержат признаки нарушения пункта 3 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, поскольку ограничивают права неограниченного круга лиц на приобретение названного земельного участка в аренду.

Опубликованное администрацией в газете "Дагестанская правда" от 29.09.2012N 368-369(236) извещение о проведении торгов по предоставлению права на заключение договора аренды земельного участка площадью 15800 кв.м с кадастровым номером 05:50:000082:22 из категории "Земли сельскохозяйственного назначения", находящегося в ведении администрации МО "сельсовет Новокулинский", содержит следующую информацию: о форме торгов, предмете торгов, организаторе торгов, почтовый адрес, адрес электронной почты, контактное лицо, срок, место и порядок подачи заявок (предложений), дата начало приема заявок, дата окончания приема заявок, время приема заявок, начальный (минимальный) размер стоимости права на заключение договора аренды без НДС, место, дата и время определения участников (рассмотрения заявок) аукциона, место, дата и время подведения итогов аукциона, порядок определения победителя, срок заключения договора купли-продажи права на заключение договора аренды земельного участка, дата, время и порядок осмотра земельного участка.

Согласно пункту 8 раздела 1 Правил извещение о проведении торгов должно содержать, в том числе, следующие сведения, которые отсутствуют в извещении администрации: наименование органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявших решение о проведении торгов, реквизиты указанного решения; форму заявки об участии в торгах, порядок приема, адрес места приема, даты и время начала и окончания приема заявок и прилагаемых к ним документов, предложений, а также перечень документов, представляемых претендентами для участия в торгах; дата, время и порядок осмотра земельного участка на местности; проект договора аренды земельного участка.

Однако в извещении администрации, опубликованном 29.11.2012 в газете "Дагестанская правда", отсутствовала информация, которая существенно могла повлиять на количество участников торгов и на формирование ценового предложения на торгах.

Суд первой инстанции в решении ошибочно указал на нарушение Администрацией подпункта "ж" пункта 8 Правил N 808 при опубликовании извещения в названной газете, вместо указания на подпункт "е" пункта 8 Правил.

Нарушение подпункта "е" пункта 8 Правил в части отсутствия в извещении о проведении торгов сведений о размере задатка и реквизитов счета для его перечисления нарушают права и интересы как самого муниципального образования, так и неопределенного круга лиц, предполагающих участвовать в торгах.

Нарушение интересов муниципального образования проявляется в том, что задаток - обеспечение, муниципальное образование не приобретает в результате ненадлежащего извещения о проведении торгов. Администрация и иной орган муниципального образования не вправе действовать в нарушение прав и законных интересов муниципального образования.

Нарушение прав и интересов неопределенного круга лиц заключается в том, что при отсутствии условия о задатке (его размере) преимущества получают лица, реально не способные или не желающие его предоставлять перед теми лицами, которые обладают такой возможностью и рассчитывающие на конкуренцию в условиях исполнения организатором торгов подпункта "е" пункта 8 Правил.

Отсутствие в извещении прямо предусмотренных нормативным правовым актом по проведению торгов сведений является существенным нарушением, поскольку такое сообщение не способствует получению наибольшего числа заявок, проведению торгов с участием всех заинтересованных в аренде земли лиц, лишает потенциальных покупателей возможности принять участие и сформировать свое предложение на торгах, что в вою очередь влияет на формирование цены реализации права, препятствует достижению максимальной эффективности сдачи земли в аренду.

На основании пункта 10 Правил N 808 для участия в торгах претендент представляет организатору торгов в установленный в извещении о проведении торгов срок заявку по форме, утверждаемой организатором торгов, иные документы в соответствии с перечнем, опубликованным в извещении о проведении торгов. Заявка с прилагаемыми к ней документами регистрируются организатором торгов в журнале приема заявок с присвоением каждой заявке номера и с указанием даты и времени подачи документов. На каждом экземпляре документов организатором торгов делается отметка о принятии заявки с указанием номера, даты и времени подачи документов.

Для участия в торгах претендент вносит задаток на указанный в извещении о проведении торгов счет (счета) организатора торгов (пункт 13 Правил N 808).

Претендент не допускается к участию в торгах в том числе по следующим основаниям:

б) представлены не все документы в соответствии с перечнем, указанным в информационном сообщении (за исключением предложений о цене или размере арендной платы), или оформление указанных документов не соответствует законодательству РФ;

г) не подтверждено поступление в установленный срок задатка на счет (счета), указанный в извещении о проведении торгов (пункт 15 Правил).

При проведении конкурса или аукциона, закрытого по форме подачи предложений о цене или размере арендной платы, предложение представляется (пункт 19 Правил N 808):

а) претендентом в день подачи заявки или в любой день до дня окончания срока приема заявок в месте и час, установленные в извещении о проведении торгов для подачи заявок;

б) участником торгов непосредственно в день проведения торгов, но до начала рассмотрения предложений.

В материалы антимонопольного дела N 69/2013 Администрацией представлены копии заявки и аукционное (ценовое) предложение Рамазановой Э.Р. без соответствующей отметки о принятии заявки аукционной комиссией с указанием номера, даты подачи документов, без описи и документа, подтверждающего внесение задатка для участия в торгах, на основании чего усматривается необоснованный допуск к участию в торгах Рамазановой Э.Р.

Документов, подтверждающих обоснованность допуска Рамазановой Э.Р. к участию в торгах в соответствии с вышеперечисленными пунктами Правил N 808, Администрация в материалы административного и судебного дела не представила.

На основании пункта 6 статьи 34 Земельного кодекса РФ договор аренды земельного участка заключается в недельный срок со дня принятия указанного в пункте 5 настоящей статьи решения.

Согласно протоколу от 22.01.2013 N 2 комиссия по поведению аукциона признала Рамазанову Э.Р. победителем аукциона 22.01.2013, однако договор аренды земельного участка заключен 02.10.2013 N 183-13.

Земельный участок площадью 1,58 га предоставлен Рамазановой Э.Р. на основании постановления Администрации от 24.09.2013 N 370-П по материалам об утверждении схемы расположения земельного участка площадью 1,58 га и одновременно по результатам проведенного аукциона, как следует из содержания названного постановления Администрации.

В письме от 18.12.2013 N 1005/01-38 Администрация сообщает Управлению о том, что Рамазановой Э.Р. земельный участок предоставлен по результатам торгов и что она была единственным участником, однако в протоколе аукционной комиссии N 1 рассмотрения заявок от 22.01.2013 зарегистрированы 2 заявки и признаны участниками аукциона Ахмедов Р.Г. и Рамазанова Э.Р., допущенные к участию в аукционе.

Таким образом, Администрация предоставила Рамазановой Э.Р. в аренду земельный участок площадью 1,58 га из категории земель сельскохозяйственного назначения без соблюдения требования статьи 12 Закона N 74-ФЗ, статьи 34 Земельного кодекса РФ, Правил N 808.

С учетом изложенного суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что Администрация в нарушение требований пункта 3 части 1 статьи 15, пункта 2 части 1 и части 2 статьи 17 Закона N 135-ФЗ, предоставила Рамазановой Э.Р. в аренду земельный участок.

Администрация опубликовала в газете извещение о торгах в отсутствие сведений, предусмотренных пунктом 8 Правил, тем самым действиями администрации ограничен доступ участия в аукционе неопределенному кругу лиц при проведении открытого аукциона, закрытого по форме подачи предложений, по продаже права заключения договора аренды земельного участка площадью 1,58 га номером 05:50:00082:22, созданы преимущественные условия Рамазановой Э.Р. для участия в аукционе.

При указанных обстоятельствах дела Управление правомерно признало в действиях Администрации нарушения пункта 3 части 1 статьи 15, пункта 2 части 1 и части 2 статьи 17 Закона N 135-ФЗ.

Администрация не доказала, каким образом соответствующий закону пункт 1 решения Управления от 24.12.2013 по делу N 69/2013 нарушил ее права и законные интересы.

Таким образом, суд первой инстанции правомерно и обоснованно пришел к выводу о том, что факт нарушения Администрацией положений закона о защите конкуренции доказан Управлением в полном объеме с соблюдением норм действующего законодательства, с учетом всех фактических обстоятельств дела.

Вопрос о распределении судебных расходов, понесенных при подаче апелляционной жалобы Администрацией, не был предметом рассмотрения, поскольку Администрация в соответствии со статьей 333.17 Налогового кодекса Российской Федерации освобождена от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 15.10.2014 по делу N А15-1157/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

И.А. Цигельников

Судьи

Л.В. Афанасьева Д.А. Белов