Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 23 января 2015 г. N 10АП-16257/14

г. Москва

23 января 2015 г.

Дело N А41-67899/14

Резолютивная часть постановления объявлена 22 января 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 23 января 2015 года.

Десятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Немчиновой М.А.,

судей Мищенко Е.А., Шевченко Е.Е.,

при ведении протокола судебного заседания: Леоновой И.В.,

при участии в заседании:

от Главного управления государственного административно-технического надзора Московской области - Харина Е.В. представитель по доверенности от 14 января 2014 года N 48/01,

от Государственного бюджетного учреждения Московской области "МОСАВТОДОР" - Гущин В.В. представитель по доверенности от 31 декабря 2014 года N 19,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Государственного бюджетного учреждения Московской области "МОСАВТОДОР" на решение Арбитражного суда Московской области от 05 декабря 2014 года по делу N А41-67899/14, принятое судьей Денисовым А.Э., по заявлению Государственного бюджетного учреждения Московской области "МОСАВТОДОР" к Главному управлению государственного административно-технического надзора Московской области об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности,

УСТАНОВИЛ:

Государственное бюджетное учреждение Московской области "МОСАВТОДОР" (далее - учреждение, ГБУ МО "МОСАВТОДОР") обратилось в Арбитражный суд Московской области с заявлением к Главному управлению государственного административно-технического надзора Московской области (территориальный отдел N 29 территориального управления N 4) (далее - управление, административный орган) о признании незаконным и отмене постановления по делу об административном правонарушении от 20 октября 2014 года N 29/1336/15 о привлечении учреждения к административной ответственности по части 1 статьи 22 Закона Московской области N 161/2004-ОЗ "О государственном административно-техническом надзоре и административной ответственности за правонарушения в сфере благоустройства, содержания объектов и производства работ на территории Московской области" (далее - Закон N 161/2004-ОЗ), с назначением наказания в виде административного штрафа в размере 60 000 рублей.

Решением Арбитражного суда Московской области от 05 декабря 2014 года в удовлетворении заявления ГБУ МО "МОСАВТОДОР" отказано (л.д. 41).

Не согласившись с данным судебным актом, ГБУ МО "МОСАВТОДОР" обратилось в Десятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, ссылаясь на неправильное применение норм процессуального права.

Законность и обоснованность принятого судом первой инстанции решения проверены арбитражным апелляционным судом в порядке статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

В судебном заседании арбитражного апелляционного суда представитель ГБУ МО "МОСАВТОДОР" поддержал доводы апелляционной жалобы в полном объеме, просил решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении требований учреждения.

Представитель административного органа возражал по доводам апелляционной жалобы, просил решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав и оценив в совокупности все имеющиеся в материалах дела письменные доказательства, арбитражный апелляционный суд считает решение суда первой инстанции подлежащим отмене.

Как следует из материалов дела, 16 октября 2014 года управлением проведён осмотр остановочного пункта с. Ильинское-Усово Красногорского района Московской области.

По результатам осмотра территории по вышеуказанному адресу, составлен акт осмотра территории (объекта) от 16 октября 2014 года N 29/1336/4, из которого следует, что учреждением нарушены требования законодательства в сфере обеспечения чистоты, порядка и благоустройства на территории Московской области, а именно: на прилегающей территории к остановке выявлено ненадлежащее содержание территории остановочного пункта, выраженное в несвоевременной уборке от мелкого бытового мусора, навалы мелкого бытового мусора. При осмотре осуществлена фотосъёмка. Фотоснимки приобщены к материалам дела (л.д. 26).

Уведомлением от 17 октября 2014 года N 29/1336/4 управление известило учреждение о времени и месте составления протокола об административном правонарушении, что подтверждается печатью ГБУ МО "МОСАВТОДОР" исх. N ВП-17414 от 17 октября 2014 года (л.д. 28).

Административным органом в отношении ГБУ МО "МОСАВТОДОР" составлен протокол об административном правонарушении от 20 октября 2014 года N 29/1336/15 по части 1 статьи 22 Закона Московской области от 30 ноября 2004 года N 161/2004-ОЗ "О государственном административно-техническом надзоре и административной ответственности за правонарушения в сфере благоустройства, содержания объектов и производства работ на территории Московской области" за нарушение требования пункта 1 статьи 5 Закона Московской области от 29 ноября 2005 года N 249/2005-ОЗ "Об обеспечении чистоты и порядка на территории Московской области" (далее - Закон N 249/2005-ОЗ) (л.д. 32).

В этот же день - 20 октября 2014 года - административным органом вынесено постановление N 29/1336/15, в соответствии с которым ГБУ МО "МОСАВТОДОР" признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 22 Закона N 161/2004-ОЗ, и ему назначено административное наказание в виде административного штрафа в размере 60 000 рублей 00 копеек (л.д. 33).

Не согласившись с постановлением административного органа о привлечении к административной ответственности, ГБУ МО "МОСАВТОДОР" обратилось в Арбитражный суд Московской области с заявлением об оспаривании вышеуказанного постановления.

Отказывая в удовлетворении заявления требования ГБУ МО "МОСАВТОДОР", суд первой инстанции исходил из наличия в действиях общества состава вмененного административного правонарушения, соблюдения административным органом порядка и сроков привлечения общества к административной ответственности.

Вывод суда первой инстанции в части соблюдения административным органом порядка привлечения учреждения к административной ответственности является ошибочным по следующим основаниям.

В силу части 6 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

В соответствии с частью 7 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объёме.

Статьями 1.1, 1.3, 2.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлено, что субъекты Российской Федерации принимают законы об административных правонарушениях, регулирующие ответственность физических и юридических лиц за нарушение регулятивных норм, установленных актами органов этих субъектов Российской Федерации.

Согласно Закону Московской области от 30 ноября 2004 года N 161/2004-ОЗ "О государственном административно-техническом надзоре и административной ответственности за правонарушения в сфере благоустройства, содержания объектов и производства работ на территории Московской области" определяет порядок осуществления государственного административно-технического надзора и устанавливает административную ответственность граждан, должностных и юридических лиц за нарушение норм и правил, установленных нормативными правовыми актами, в сфере благоустройства, состояния и надлежащего содержания объектов и производства работ на территории Московской области.

Статьей 2 Закона МО от 30 ноября 2004 года N 161/2004-ОЗ установлено, что основными целями осуществления государственного административно-технического надзора на территории Московской области являются обеспечение чистоты, порядка и благоустройства на территории Московской области, надлежащего состояния и содержания земельных участков, мест производства земляных, ремонтных, строительных и иных видов работ, строений, нежилых зданий и сооружений, мест захоронения, погребения (кладбищ) и иных объектов, а также предупреждение административных правонарушений в этой сфере.

Закон об административно-техническом надзоре определяет порядок осуществления государственного административно-технического надзора и устанавливает административную ответственность должностных и юридических лиц за нарушение норм и правил, установленных нормативными правовыми актами, в сфере благоустройства, состояния и надлежащего содержания объектов и производства работ на территории Московской области.

Статьёй 4 указанного Закона установлено, что государственному административно-техническому надзору подлежит территория Московской области и все расположенные на ней объекты, в том числе: места проведения строительных, земляных, ремонтных работ, работ по прокладке линейных сооружений и коммуникаций, строения, нежилые здания, сооружения, нежилые помещения и временные объекты и т.д.

Согласно части 1 статьи 22 Закона N 161/2004-ОЗ предусмотрена административная ответственность за ненадлежащее состояние и содержание, несвоевременная и (или) некачественная уборка мест общественного пользования, мест массового посещения и отдыха, нарушение норм и правил озеленения и содержания зеленых насаждений, а равно нарушение установленных нормативными правовыми актами, актами органов местного самоуправления порядка и условий содержания территории.

В силу Закона Московской области от 29 ноября 2005 года N 249/2005-ОЗ "Об обеспечении чистоты и порядка на территории Московской области устанавливает единые нормы и требования в сфере обеспечения чистоты и порядка, определяет требования к надлежащему состоянию и содержанию объектов, расположенных на территории Московской области, мест производства земляных, ремонтных и иных видов работ, порядок уборки и содержания территорий, включая прилегающие к границам зданий и ограждений, а также внутренних производственных территорий, обязательные к исполнению для органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области, юридических и физических лиц, являющихся собственниками, владельцами или пользователями расположенных на территории Московской области земельных участков, зданий, строений и сооружений, в том числе для юридических лиц, обладающих указанными объектами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.

В силу пункта 1 статьи 5 Закон Московской области N 249/2005-ОЗ хозяйствующие субъекты, осуществляющие свою деятельность на территории Московской области, обязаны регулярно производить уборку территорий хозяйствующих субъектов, осуществлять вывоз мусора с целью его утилизации и обезвреживания в порядке, установленном федеральным законодательством и законодательством Московской области.

Как следует из материалов дела, 16 октября 2014 года управлением проведён осмотр остановочного пункта с. Ильинское-Усово Красногорского района Московской области.

По результатам осмотра территории по вышеуказанному адресу, составлен акт осмотра территории (объекта) от 16 октября 2014 года N 29/1336/4, из которого следует, что учреждением нарушены требования законодательства в сфере обеспечения чистоты, порядка и благоустройства на территории Московской области, а именно: на прилегающей территории к остановке выявлено ненадлежащее содержание территории остановочного пункта. При осмотре осуществлена фотосъёмка. Фотоснимки приобщены к материалам дела (л.д. 26).

Данный факт подтвержден фототаблицей, приложенной к акту осмотра территории (объекта) от 16 октября 2014 года N 29/1336/4 (л.д. 27).

Согласно статье 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к ответственности, толкуются в пользу этого лица.

В соответствии с пунктом 16.1 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" при рассмотрении дел об административных правонарушениях арбитражным судам следует учитывать, что понятие вины юридических лиц раскрывается в части 2 статьи 2.1 КоАП РФ. При этом в отличие от физических лиц в отношении юридических лиц КоАП РФ формы вины (статья 2.2 КоАП РФ) не выделяет.

Следовательно, и в тех случаях, когда в соответствующих статьях Особенной части КоАП РФ возможность привлечения к административной ответственности за административное правонарушение ставится в зависимость от формы вины, в отношении юридических лиц требуется лишь установление того, что у соответствующего лица имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но им не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (часть 2 статьи 2.1 КоАП РФ). Обстоятельства, указанные в части 1 или части 2 статьи 2.2 КоАП РФ, применительно к юридическим лицам установлению не подлежат.

Согласно пункту 2 статьи 2.1 КоАП РФ, юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению, что предприятием сделано не было.

Доказательства того, что учреждением приняты все необходимые и достаточные меры для исполнения возложенных на него обязанностей, суду не предоставлены, что свидетельствует о наличии вины в бездействии учреждения.

Вина ГБУ МО "МОСАВТОДОР" в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 22 Закона МО N 161/2004-03 подтверждается протоколом по делу об административном правонарушении от 20 октября 2014 года N 29/1336/15, актом осмотра от 16 октября 2014 года N 29/1336/4, фотоматериалами и другими доказательствами, собранными по делу.

Вместе с тем, в соответствии с частью 1 статьи 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

Как следует из материалов дела, протокол об административном правонарушении составлен и постановление о привлечении общества к административной ответственности по частью 1 статьи 22 Закона МО N 161/2004-03 вынесено управлением в один день 20 октября 2014 года.

Согласно статье 28.2 КоАП РФ протокол об административном правонарушении составляется с участием лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, или его представителя.

Положения статьи 28.2 КоАП РФ, регламентирующие порядок составления протокола об административном правонарушении, предоставляют ряд гарантий защиты прав лицам, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении. В частности, в протоколе отражаются объяснения лица по поводу вменяемого правонарушения (часть 2); при составлении протокола указанному лицу разъясняются его права и обязанности, предусмотренные Кодексом, о чем в протоколе делается соответствующая запись (часть 3); лицо имеет возможность ознакомления с протоколом об административном правонарушении (часть 4); протокол должен быть подписан лицом, привлекаемым к ответственности, а в случае отказа от подписания протокола в нем делается соответствующая запись (часть 5).

В силу части 1 статьи 25.1 КоАП РФ лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, предоставляется право знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, предъявлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника, а также иными процессуальными правами в соответствии с КоАП РФ.

Частью 2 статьи 25.1 КоАП РФ предусмотрено, что дело об административном правонарушении по общему правилу рассматривается с участием лица, в отношении которого ведется производство по данному делу.

Таким образом, если орган, возбудивший дело об административном правонарушении без предварительного уведомления, в течение одного дня вынес и протокол, и постановление о назначении административного наказания, то это может означать, что указанное лицо было лишено возможности ознакомиться с материалами проверки, квалифицированно возражать и давать объяснения по существу вменяемого правонарушения.

Как следует из материалов дела, уведомлением от 17 октября 2014 года N 29/1336/4 учреждение было извещено о времени и месте составления протокола об административном правонарушении, что подтверждается печатью ГБУ МО "МОСАВТОДОР" исх. N ВП-17414 от 17 октября 2014 года (л.д. 28).

На составление протокола 20 октября 2014 года явилась представитель общества Харитонова Н.А., действующая по доверенности от 28 января 2014 года N 136 (л.д. 30).

Протокол об административном правонарушении составлен 20 октября 2014 года и в этот же день вынесено постановление о назначении административного наказания.

Вместе с тем, из материалов дела не усматривается, что законному представителю общества, сообщали о том, что в отношении общества в этот день будет вынесено постановление об административном правонарушении.

Имеющееся в материалах дело уведомлением от 17 октября 2014 года N 29/1336/4 о явке 20 октября 2014 года в 15 час. 00 мин. для дачи объяснений и составления протокола по делу об административном правонарушении (л.д. 72).

При этом, учреждению не было заранее известно о том, что все перечисленные выше процессуальные действия будут совершены в течение одного дня.

Таким образом, законный представитель общества, присутствовавший при составлении протокола и рассмотрении административного дела, был лишен реальной возможности реализовать предоставленные административным законодательством Российской Федерации гарантии защиты, не имел реальной возможности представлять доказательства, документы в обоснование своих доводов, представлять продуманные аргументированные объяснения, воспользоваться квалифицированной юридической помощью, так как не был заблаговременно извещен о рассмотрении дела в день составления протокола.

В данном случае, несмотря на разъяснение прав, предоставленных лицу, привлекаемому к административной ответственности, в связи с фактическим составлением протокола и вынесением оспариваемого постановления, возможность воспользоваться предоставленными процессуальными правами у общества отсутствовала.

Согласно пункту 10 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02 июня 2004 года N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" нарушение при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований является основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа при условии, если нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело. Существенность нарушения определяется его последствиями и возможностью их устранения при рассмотрении дела.

Указанное нарушение министерством процедуры привлечения к административной ответственности является существенным, поскольку повлекло нарушение прав лица на правильное, полное и всестороннее рассмотрение дела об административном правонарушении.

Установленный законом порядок применения административного взыскания является обязательным для органов и должностных лиц, рассматривающих дело об административном правонарушении и применяющих взыскание. Несоблюдение этого порядка свидетельствует о том, что взыскание применено незаконно, независимо от того, совершило или нет лицо, привлекаемое к ответственности, административное правонарушение (Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 03 февраля 2004 года N 12133/03).

КоАП РФ прямо определено, что при осуществлении административного производства должны быть соблюдены требования законодательства, направленные на защиту и обеспечивающие гарантию прав и интересов лица, привлекаемого к административной ответственности.

В силу части 2 статьи 211 АПК РФ в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.

На основании изложенного, заявленные требования ГБУ МО "МОСАВТОДОР" подлежат удовлетворению, а решение суда первой инстанции - отмене.

Руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 2 статьи 269, пунктом 4 части 1 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Московской области от 05 декабря 2014 года по делу N А41-67899/14 отменить.

Признать незаконным и отмене постановление территориального отдела N 29 территориального управления N 4 Госадмтехнадзора Московской области N 29/1336/15 от 20 октября 2014 года о привлечении Государственного бюджетного учреждения Московской области "МОСАВТОДОР" к административной ответственности по части 1 статьи 22 Закона Московской области N 161/2004-ОЗ от 30 ноября 2004 года

Председательствующий

М.А. Немчинова

Судьи

Е.А. Мищенко Е.Е. Шевченко