Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 3 февраля 2015 г. N 18АП-15530/14

г. Челябинск

03 февраля 2015 г.

Дело N А34-4076/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 29 января 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 03 февраля 2015 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Столяренко Г.М.,

судей Забутыриной Л.В., Серковой З.Н.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Максимовым Е.В., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства финансов Российской Федерации на решение Арбитражного суда Курганской области от 10.11.2014 по делу N А34-4076/2014 (судья Останин Я.А.).

В судебном заседании принял участие представитель администрации города Кургана - Яковлева Е.С. (доверенность от 22.10.2014).

Администрация города Кургана (истец) обратилась в Арбитражный суд Курганской области с иском к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее - Минфин России, ответчик) о взыскании убытков в размере 725 000 руб. (с учетом уточнения к иску).

Определениями суда от 02.07.2014, от 18.09.2014 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Финансовое управление Курганской области, Шмакова Ольга Васильевна (далее - Шмакова О.В.), Управление Федерального казначейства по Курганской области (далее - УФК по Курганской области).

Решением суда от 10.11.2014 исковые требования удовлетворены: с Российской Федерации в лице Минфина России за счет казны Российской Федерации в пользу муниципального образования города Кургана в лице администрации города Кургана взыскано 725 000 руб.

В апелляционной жалобе Минфин России (ответчик) просило решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении исковых требований. По мнению подателя апелляционной жалобы, суд неправильно истолковал ст. 15, 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации. Минфин России считает недоказанным наличие совокупности элементов, необходимых для возложения на него гражданско-правовой ответственности, в частности, противоправности действий (бездействия) ответчика и нарушения такими действиями прав истца. Поскольку ответчиком нарушение прав истца не допущено, предъявленная к взысканию сумма не может считаться убытками. Ответчик применительно к данному доводу указал, что обязанность по предоставлению Шмаковой О.В. жилого помещения возложена на администрацию города Кургана вступившим в законную силу решением суда; исполнение решения, в свою очередь, не может послужить основанием возникновения убытков, поскольку является исполнением обязательства лицом, определенным судом в качестве надлежащего ответчика. Минфин России полагает, что при вынесении решения суд первой инстанции не учел требования ст. 2 Гражданского кодекса Российской Федерации, определяющей отношения, регулируемые гражданским законодательством. К межбюджетным отношениям, по мнению ответчика, не может быть применен порядок возмещения убытков, установленный Гражданским кодексом Российской Федерации, нормативное обоснование решения суда представляется ошибочным. Согласно доводам подателя апелляционной жалобы Шмакова О.В. состоит на учете в качестве нуждающейся в жилом помещении в администрации города Кургана с 23.06.2010, обеспечение жилыми помещениями инвалидов, вставших на учет после 01.01.2015, осуществляется за счет средств субъектов Российской Федерации; отнесение этих расходов к расходным обязательствам Российской Федерации противоречит ст. 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Ссылка суда на постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" (далее - постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23) необоснованна, указанные разъяснения не подлежат применению при рассмотрении настоящего спора.

Администрация города Кургана в отзыве на апелляционную жалобу просила отказать в ее удовлетворении. Истец считает, что в данном случае, когда порядок финансирования расходов, направленных на реализацию мер социальной поддержки, предусмотренных ст. 57 Жилищного кодекса Российской Федерации, то есть на обеспечение жилыми помещениями инвалидов, вставших на учет после 01.01.2005, не урегулирован, расходы по исполнению обязанностей государства по обеспечению инвалидов жилой площадью не подлежат осуществлению за счет средств бюджета муниципального образования, относятся к расходным обязательствам Российской Федерации.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного разбирательства уведомлены надлежащим образом, в том числе публично путем размещения информации в сети Интернет. Ответчик и третьи лица представителей в судебное заседание не направили. От Минфина России поступило ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие его представителя.

В соответствии со ст. 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие неявившихся лиц.

В судебном заседании представитель администрации города Кургана заявил возражения против удовлетворения апелляционной жалобы, поддержал доводы отзыва на нее.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, вступившим в законную силу решением Курганского городского суда Курганской области от 11.12.2012 по делу N 2-10292/12 на администрацию города Кургана возложена обязанность предоставить Шмаковой О.В. вне очереди по договору социального найма отдельное благоустроенное жилое помещение, отвечающее санитарно-техническим требованиям, общей площадью не менее 15 кв.м., расположенное в черте города Кургана (т. 1, л.д. 12-15).

Данным судебным актом установлено, что Шмакова О.В. является инвалидом второй группы, страдает тяжелой формой хронического заболевания (туберкулез), которое входит в Перечень тяжелых форм хронических заболеваний, при которых невозможно совместное проживание граждан в одной квартире, утвержденный Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.06.2006 N 378, фактически зарегистрирована и проживает вместе с дочерью и несовершеннолетним внуком в комнате на общей кухне площадью 9,8 кв.м., в собственности жилых помещений не имеет. Постановлением администрации города Кургана от 23.06.2010 Шмакова О.В. поставлена на учет в качестве нуждающейся в жилом помещении.

Во исполнение вышеназванного судебного решения администрацией города Кургана принято постановление N 3303 от 06.05.2014 о предоставлении жилого помещения Шмаковой О.В. (т. 1, л.д. 20).

07.05.2014 муниципальным казенным учреждением города Кургана "Жилищная политика", действующим от имени муниципального образования города Кургана (наймодатель), и Шмаковой О.В. (наниматель) заключен договор социального найма жилого помещения N 13182, в соответствии с которым наймодатель передает нанимателю в бессрочное владение и пользование изолированное жилое помещение, находящее в муниципальной собственности, - однокомнатную квартиру общей площадью 25,3 кв.м., расположенную по адресу: г. Курган, ул. К. Маркса, д. 35, для проживания в нем (т. 1, л.д. 22-23).

Согласно отчету об оценке N 4500/23.04.14/364/Ю-5/404 от 25.04.2014, выполненному оценщиком Курганского филиала ФГУП "Ростехинвентаризация - федеральное БТИ", рыночная стоимость указанной квартиры по состоянию на 23.04.2014 составляла 725 000 руб. (т. 1, л.д. 60-93).

Ссылаясь на то, что вследствие исполнения судебного решения - предоставления инвалиду Шмаковой О.В. вне очереди квартиры, муниципальное образование понесло убытки в сумме 725 000 руб., составляющей стоимость квартиры, которые ему за счет средств федерального бюджета не компенсированы, администрация города Кургана обратилась в арбитражный суд с настоящим иском.

Удовлетворяя исковые требования путем взыскания заявленной суммы убытков с Российской Федерации в лице Минфина России за счет средств казны Российской Федерации, суд первой инстанции обоснованно исходил из доказанности факта наличия убытков, обоснованности их расчета, а также из того, что указанные убытки подлежат компенсации за счет средств федерального бюджета, поскольку право инвалидов на получение бесплатного жилья предусмотрено федеральным законодательством.

Суд апелляционной инстанции оснований для отмены судебного акта не усматривает.

В соответствии с п. 1 ст. 15 Гражданского кодекса Российской Федерации лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере.

При этом под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода) (п. 2 ст. 15 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Согласно положениям ст. 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации убытки (вред), причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, подлежат возмещению Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием за счет средств соответствующей казны.

В случаях, когда в соответствии с законом причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с п. 3 ст. 125 Гражданского кодекса Российской Федерации эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина (ст. 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации).

В соответствии со ст. 17 Федерального закона от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (далее - Закон о социальной защите инвалидов) инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, принимаются на учет и обеспечиваются жилыми помещениями в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, вставшие на учет до 01.01.2005, обеспечиваются жильем за счет средств федерального бюджета в соответствии с положениями ст. 28.2 настоящего Федерального закона.

Инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, вставшие на учет после 01.01.2005, обеспечиваются жилым помещением в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации.

В соответствии с п. 1 ст. 49 Жилищного кодекса Российской Федерации по договору социального найма предоставляется жилое помещение государственного или муниципального жилищного фонда.

Малоимущим гражданам, признанным по установленным настоящим Кодексом основаниям нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, жилые помещения муниципального жилищного фонда по договорам социального найма предоставляются в установленном настоящим Кодексом порядке (п. 2 указанной статьи).

Жилые помещения жилищного фонда Российской Федерации или жилищного фонда субъекта Российской Федерации по договорам социального найма предоставляются иным определенным федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации категориям граждан, признанных по установленным настоящим Кодексом и (или) федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации основаниям нуждающимися в жилых помещениях. Данные жилые помещения предоставляются в установленном настоящим Кодексом порядке, если иной порядок не предусмотрен указанным федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации (п. 3 указанной статьи).

Категориям граждан, указанным в пункте 3 настоящей статьи, могут предоставляться по договорам социального найма жилые помещения муниципального жилищного фонда органами местного самоуправления в случае наделения данных органов в установленном законодательством порядке государственными полномочиями на обеспечение указанных категорий граждан жилыми помещениями. Жилые помещения муниципального жилищного фонда по договорам социального найма предоставляются указанным категориям граждан в установленном настоящим Кодексом порядке, если иной порядок не предусмотрен федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации (п. 4 указанной статьи).

Согласно п. 1 ст. 57 Жилищного кодекса Российской Федерации жилые помещения предоставляются гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, в порядке очередности исходя из времени принятия таких граждан на учет, за исключением установленных ч. 2 настоящей статьи случаев.

Вне очереди жилые помещения по договорам социального найма предоставляются гражданам, страдающим тяжелыми формами хронических заболеваний, при которых совместное проживание с ним в одной квартире невозможно (п. 3 ч. 2 ст. 57 Жилищного кодекса Российской Федерации). Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 16.06.2006 N 378 "Об утверждении перечня тяжелых форм хронических заболеваний, при которых невозможно совместное проживание граждан в одной квартире" к таким заболеваниям относятся активные формы туберкулеза с выделением микобактерий туберкулеза.

В силу п. 3 ст. 57 Жилищного кодекса Российской Федерации гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, жилые помещения по договорам социального найма предоставляются на основании решений органа местного самоуправления.

Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству (п. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с п. 5 ст. 14 Федерального закона от 18.06.2001 N 77-ФЗ "О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации" (далее - Закон о предупреждении распространения туберкулеза) больным заразными формами туберкулеза, проживающим в квартирах, в которых исходя из занимаемой жилой площади и состава семьи нельзя выделить отдельную комнату больному заразной формой туберкулеза, квартирах коммунального заселения, общежитиях, а также семьям, имеющим ребенка, больного заразной формой туберкулеза, предоставляются вне очереди отдельные жилые помещения с учетом их права на дополнительную жилую площадь в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации.

Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 24.12.2013 N 30-П п. 5 ст. 14 Закона о предупреждении распространения туберкулеза признан не соответствующим Конституции Российской Федерации в той мере, в какой в силу своей нормативной неопределенности он не позволяет точно, ясно и недвусмысленно установить принадлежность конкретному уровню публичной власти полномочия по внеочередному предоставлению отдельных жилых помещений гражданам, больным заразными формами туберкулеза, и обязанности по выделению необходимых для его осуществления материальных и финансовых средств и тем самым - обеспечить защиту права указанных граждан на данную меру социальной поддержки, притом что по смыслу, придаваемому названному законоположению правоприменительной практикой, не предполагается осуществление этого полномочия органами государственной власти Российской Федерации в качестве расходного обязательства Российской Федерации. Федеральному законодателю предписано исходя из требований Конституции Российской Федерации и правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, выраженных в том числе в настоящем Постановлении, - определить порядок осуществления полномочия по внеочередному предоставлению отдельных жилых помещений гражданам, больным заразными формами туберкулеза, и выделения необходимых для этого материальных и финансовых средств.

Из разъяснений, изложенных в п. 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23, следует, что при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения ст. 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 01.01.2005), ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ), разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий.

Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

В силу ст. 28.2 Закона о социальной защите инвалидов Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия по предоставлению мер социальной поддержки инвалидов, в том числе обеспечение жилыми помещениями нуждающихся, вставших на учет до 01.01.2005.

Возложение Российской Федерацией обязанности по финансированию льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти, что должно сопровождаться одновременной передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам в форме субвенций. При недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации или бюджете муниципального образования.

Отсутствие порядка финансирования полномочий, направленных на реализацию мер социальной поддержки, предусмотренных ст. 57 Жилищного кодекса Российской Федерации, то есть на обеспечение жилыми помещениями инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет после 01.01.2005, не может служить основанием к отказу в выполнении государством взятых на себя публично-правовых обязательств.

В соответствии с Жилищным кодексом Российской Федерации, Законом о социальной защите инвалидов обеспечение инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями является вопросом федерального значения.

Поскольку соответствующая мера социальной поддержки предусмотрена федеральным законодательством, то финансирование расходов муниципального образования, понесенных в связи с ее реализацией, относится к расходным обязательствам Российской Федерации, должно осуществляться из федерального бюджета.

Решением Курганского городского суда Курганской области от 11.12.2012 по делу N 2-10292/12 установлено, что Шмакова О.В., являясь инвалидом второй группы, страдающей тяжелой формой хронического заболевания (туберкулез), которое входит в Перечень тяжелых форм хронических заболеваний, при которых невозможно совместное проживание граждан в одной квартире, с 23.06.2010 состоящей на учете в качестве нуждающейся в жилом помещении, в соответствии с положениями п. 3 ч. 2 ст. 57 Жилищного кодекса Российской Федерации, п. 5 ст. 14 Закона о предупреждении распространения туберкулеза имеет право на обеспечение жилым помещением по договору социального найма во внеочередном порядке.

Муниципальное образование город Курган во исполнение названного судебного акта предоставило Шмаковой О.В. жилое помещение - однокомнатную квартиру, расположенную по адресу: г. Курган, ул. К. Маркса, д. 35.

В соответствии с постановлением администрации города Кургана N 857-п от 10.10.2014 об утверждении договора бесплатной передачи жилого помещения в собственность Шмаковой О.В., договором N 96688, квартира выбыла из собственности муниципального образования: приватизирована владельцем (т. 1, л.д. 160-162).

Согласно отчету об оценке N 4500/23.04.14/364/Ю-5/404 от 25.04.2014, представленному истцом, рыночная стоимость квартиры по состоянию на 23.04.2014 составляла 725 000 руб. Доказательства иной стоимости квартиры в деле отсутствуют.

Учитывая вышеизложенное, суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что муниципальное образование в связи с реализацией меры социальной поддержки, предусмотренной федеральным законодательством, понесло убытки в размере стоимости квартиры, обязанность по компенсации которых правомерно возложена судом первой инстанции на Российскую Федерацию.

Довод Минфина России о том, что обеспечение жилыми помещениями инвалидов, вставших на учет после 01.01.2005, осуществляется за счет средств субъектов Российской Федерации, несостоятелен.

Внеочередное предоставление гражданам, больным заразными формами туберкулеза, отдельных жилых помещений не входит в установленный п. 2 ст. 26.3 Закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ перечень полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемых ими самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Как следует из Жилищного кодекса Российской Федерации (ч. 2 ст. 49) и Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 14 - 17), внеочередное предоставление отдельных жилых помещений гражданам, больным заразными формами туберкулеза, не отнесено и к вопросам местного значения.

Между тем, по смыслу статей 40, 41, 71 (пункт "в"), 72 (пункты "б", "ж", "к" части 1) и 76 (части 2 и 5) Конституции Российской Федерации, предполагается, что если в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов установленное федеральным законом конкретное полномочие не отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляемым ими самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), и не передано им для осуществления, по общему правилу, за счет субвенций из федерального бюджета, то такое полномочие принадлежит органам государственной власти Российской Федерации.

Таким образом, судом первой инстанции сделан обоснованный вывод о том, что меры по обеспечению жильем инвалидов, страдающим тяжелыми формами хронических заболеваний, при которых совместное проживание с ним в одной квартире невозможно, вставших на учет после 01.01.2005, отнесены к расходным обязательствам Российской Федерации.

Довод подателя апелляционной жалобы о том, что совокупность элементов, необходимых для взыскания с него убытков не доказана, подлежит отклонению.

Российская Федерация, установив законодательно меру социальной поддержки в виде предоставления инвалидам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, жилых помещений, одновременно приняла на себя обязанность полного возмещения расходов, связанных с реализацией данной меры социальной поддержки.

Факт противоправности действий (бездействия) Российской Федерации, выразившихся в отказе исполнить обязанность по компенсации истцу затрат, связанных с передачей жилья инвалиду, установлен материалами дела. Доказательств, свидетельствующих о том, что из федерального бюджета истцу были выделены средства в объеме, достаточном для надлежащей реализации указанных мер социальной поддержки, не представлено.

Довод ответчика о том, что обязанность по предоставлению Шмаковой О.В. жилого помещения возложена на администрацию города Кургана вступившим в законную силу решением суда, не имеет правового значения, поскольку данное обстоятельство не освобождает Российскую Федерацию от исполнения принятых на себя в соответствии с законом расходных обязательств.

Довод Минфина России о неправомерности взыскания убытков на основании норм Гражданского кодекса Российской Федерации несостоятелен. Законодательством не исключена возможность взыскания муниципальным образованием убытков, причиненных ему Российской Федерацией в связи с невыделением муниципальному образованию средств на реализацию установленных федеральным законодательством мер социальной поддержки.

Нарушения норм материального права в части применения к спорным правоотношениям постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 судом не допущено.

В связи с вышеизложенным доводы апелляционной жалобы подлежат отклонению как основанные на неправильном толковании норм материального права. Судом первой инстанции дана верная оценка обстоятельствам дела и представленным доказательствам. Правовых оснований для удовлетворения апелляционной жалобы Минфина России не имеется, судебный акт отмене не подлежит, является законным и обоснованным.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании ч. 4 ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено

На основании изложенного, руководствуясь ст. 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Курганской области от 10.11.2014 по делу N А34-4076/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства финансов Российской Федерации - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Г.М. Столяренко

Судьи

Л.В. Забутырина З.Н. Серкова