Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10 марта 2015 г. N 16АП-293/15

г. Ессентуки

10 марта 2015 г.

Дело N А63-9533/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 02 марта 2015 г.

Постановление в полном объеме изготовлено 10 марта 2015 г.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

Председательствующего Афанасьевой Л.В.,

Судей: Параскевовой С.А., Цигельникова И.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Эдиевой М.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Северо-Кавказскому Федеральному округу на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 02.12.2014 по делу N А63-9533/2014,

по заявлению по заявлению Федерального государственного унитарного предприятия "Почта России" в лице Управления Федеральной Почтовой Связи Ставропольского края - филиала Федерального государственного унитарного предприятия "Почта России", г. Ставрополь, ОГРН 1037724007276,

к Федеральной службе по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Северо-Кавказскому Федеральному округу, г. Ставрополь, ОГРН 1042600283175,

о признании недействительным предписания от 15.08.2014 N П-108074-26-05/1-0034 Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Северо-Кавказскому Федеральному округу, (судья Русанова В.Г.),

при участии в судебном заседании:

от Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Северо-Кавказскому Федеральному округу - Переверзев В.Д. по доверенности от 22.01.2015 N 2-Д;

от Федерального государственного унитарного предприятия "Почта России" в лице Управления Федеральной Почтовой Связи Ставропольского края - филиала Федерального государственного унитарного предприятия "Почта России" - Гейдарова Т.С. по доверенности от 25.02.2015.

УСТАНОВИЛ:

Федеральное государственное унитарное предприятие "Почта России" в лице Управления Федеральной Почтовой Связи Ставропольского края - филиала Федерального государственного унитарного предприятия "Почта России", г. Ставрополь (далее - предприятие, ФГУП "Почта России", ФГУП) обратилось в Арбитражный суд Ставропольского края с заявлением к Федеральной службе по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Северо-Кавказскому Федеральному округу, г. Ставрополь (далее - Управление Роскомнадзора) о признании недействительным предписания от 15.08.2014 N П-108074-26-05/1-0034.

Решением Арбитражного суда Ставропольского края от 02.12.2014 требования удовлетворены. Предписание от 15.08.2014 N П-108074-26-05/1-0034 Управления Роскомнадзора признано недействительным. Суд пришел к выводу, о том что обжалуемое предписание не соответствует законодательно установленным принципам исполнимости и создает препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности предприятия, возлагая на предприятие обязанности в неконкретном и не ограниченном объеме, неисполнение которых может повлечь привлечение к административной ответственной государственного предприятия с применением административных штрафных санкций в значительном размере. Административный орган не установил состав правонарушения.

Управление Роскомнадзора подало апелляционную жалобу, в которой просит решение суда отменить, как принятое с нарушением норм права. По результатам внеплановой проверки управлением установлены нарушения законодательства и выдано предписание об их устранении с указанием срока исполнения, что соответствует требованиям ст. 17 Федерального закона N 294-фз, предписание исполнено. Суд неправильно указал в решении, что проводилась плановая проверка, а предписание принято Роскомнадзором, а не Управлением Роскомнадзора.

Представитель доводы поддержал.

ФГУП "Почта России" просит решение суда оставить без изменения как законное и обоснованное.

Представитель Гейдарова Т.С. доводы поддержала.

Выслушав представителей лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела, оценив доводы жалобы и проверив законность судебного акта в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд пришел к выводу, что решение суда подлежит отмене.

Из материалов дела усматривается.

В управление Роскомнадзора обратился гражданин Б. с обращением, в котором указал, что 26.07.2014 начальник ОПС-2 Пятигорского почтамта, как и прежде, отказалась принять его письменное полномочие от 25.07.2014 другому лицу, поскольку, по мнению ОПС2 данное уполномочие должно быть нотариально заверено.

К заявлению приложен текст письменного уполномочия, которым гражданин Б. уполномочил гражданку Б. на получение адресованной ему корреспонденции в отделении почтовой связи сроком на 1 год (том 1 л.д 64, 65).

05.08.2014 Управлением Роскомнадзора издан приказN 139-нд N 139-нд о проведении внеплановой документарной проверки ФГУП "Почта России" с целью рассмотрения обращения гражданина о некачественном предоставлении услуг почтовой связи (том 1 л.д. 91-93).

Уведомление получено органом связи, входящий номер УФСП Ставропольского края - филиала ФГУП "Почта России" от 05.08.2014 N 5437, о чем указано в акте проверки (том 1 л.д. 76).

15.08.2014 по результатам проверки составлен акт от 15.08.2014 N А-108074-26-05/1-0032, которым выявлены нарушения статьи 4 Закона о почтовой связи, пункта 5 лицензионных условий осуществления деятельности по лицензии от 11.04.2013 N 108074, пункта 47 Правил оказания услуг почтовой связи, подпункта 3.3.1.3 пункта 3.3 статьи 3 Рабочей инструкции "Предоставление услуг по доверенности" от 09.07.2014, регулирующих порядок предъявления письменного уполномочия в ОПС и порядок удостоверения личности доверителя (том 1 л.д. 76-79).

Предприятию выдано предписание от 15.08.2014 N П-108074-26-05/1-0034, в котором указано на необходимость в срок до 15.09.2014 устранить нарушения статьи 4 Закона о почтовой связи, пункта 5 лицензионных условий осуществления деятельности по лицензии N 108074 от 11.04.2013, пункта 47в Правил оказания услуг почтовой связи, подпункта 3.3.1.3, пункта 3.3, статьи 3 Рабочей инструкции.

Не согласившись с вынесенным предписанием, предприятие обратилось в арбитражный суд с требованием о признании его недействительным.

В соответствии с пунктом 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со статьей Федерального закона от 07.07.2003 N 126-ФЗ "О связи" сеть почтовой связи представляет собой совокупность объектов почтовой связи и почтовых маршрутов операторов почтовой связи, обеспечивающих прием, обработку, перевозку (передачу), доставку (вручение) почтовых отправлений, а также осуществление почтовых переводов денежных средств.

Отношения в области почтовой связи регулируются международными договорами Российской Федерации, настоящим Федеральным законом и федеральным законом о почтовой связи, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В соответствии со статьей 3 Федерального закона от 17.07.1999 N 176-ФЗ "О почтовой связи" почтовая связь в Российской Федерации является неотъемлемым элементом социальной инфраструктуры общества, содействует укреплению социально-политического единства Российской Федерации, способствует реализации конституционных прав и свобод граждан, позволяет создать необходимые условия для осуществления государственной политики в области формирования единого экономического пространства, способствует свободному перемещению товаров, услуг и финансовых средств, свободе экономической деятельности.

Почтовая связь в Российской Федерации осуществляется государственными унитарными предприятиями и государственными учреждениями почтовой связи, иными операторами почтовой связи и предназначается для оказания услуг почтовой связи гражданам, органам государственной власти Российской Федерации, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления и юридическим лицам.

В соответствии со статьей 5 Федерального закона от 17.07.1999 N 176-ФЗ "О почтовой связи" деятельность в области почтовой связи в Российской Федерации осуществляется на основе принципов: соблюдения законности; доступности для всех граждан и юридических лиц услуг почтовой связи как одного из средств получения информации и обмена ею; соблюдения прав пользователей услуг почтовой связи; свободы транзита почтовых отправлений на всей территории Российской Федерации; равенства прав граждан и юридических лиц на участие в деятельности в области почтовой связи общего пользования и на использование результатов этой деятельности; обеспечения права каждого на тайну связи; обеспечения устойчивости сети почтовой связи и управляемости ею; единства правил, стандартов, требований и норм в области почтовой связи.

В соответствии со статьей 19 Федерального закона от 17.07.1999 N 176-ФЗ "О почтовой связи" права пользователей услуг почтовой связи защищаются настоящим Федеральным законом, Федеральным законом "О связи", Законом Российской Федерации "О защите прав потребителей", гражданским законодательством Российской Федерации, правилами оказания услуг почтовой связи, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Граждане и организации имеют равные права на пользование услугами почтовой связи общего пользования на территории Российской Федерации.

Пользователи услуг почтовой связи имеют право на свободный доступ к информации о своих правах, об оказываемых услугах, о правилах оказания услуг почтовой связи, тарифах на них, сроках пересылки почтовых отправлений, запрещенных к пересылке предметах и веществах, номере и сроке действия лицензии на оказание услуг почтовой связи, об ответственности операторов почтовой связи перед пользователями услуг почтовой связи.

Пользователи услуг почтовой связи имеют право на получение почтовых отправлений и почтовых переводов денежных средств по своему почтовому адресу, до востребования или с использованием ячеек абонементного почтового шкафа. Адресат вправе отказаться от поступившего в его адрес почтового отправления или почтового перевода денежных средств.

В соответствии со статьей 4 Федерального закона от 17.07.1999 N 176-ФЗ "О почтовой связи" отношения в области почтовой связи в Российской Федерации регулируются Федеральным законом "О связи", настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в пределах их полномочий.

Порядок оказания услуг почтовой связи регулируется правилами оказания услуг почтовой связи, утверждаемыми уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. Особенности порядка оказания услуг почтовой связи в части доставки (вручения) судебных извещений устанавливаются правилами оказания услуг почтовой связи в соответствии с нормами процессуального законодательства Российской Федерации.

Услуги почтовой связи входят в Перечень наименований услуг связи, вносимых в лицензии на осуществление деятельности в области оказания услуг связи (утвержден Постановлением Правительства РФ от 18.02.2005 N 87)

В соответствии со статьей 47 Правил оказания услуг почтовой связи (утверждены Постановлением Правительства РФ от 15.04.2005 N 221 и действовали в рассматриваемый период) операторы почтовой связи обязаны в том числе обеспечивать качество услуг почтовой связи в соответствии с нормативными актами, регламентирующими деятельность в области почтовой связи, и условиями договора; бесплатно удостоверять доверенности граждан на получение их представителями адресованных им почтовых отправлений и почтовых переводов;

Согласно подпункту 3.3.1.3 пункта 3.3 статьи 3 Рабочей инструкции почтовые отправления могут быть получены в адресном ОПС по письменному уполномочию (доверенности), предъявляемому лично доверителем в ОПС, осуществляющем вручение почтового отправления.

До начала предоставления услуг по письменному уполномочию начальник (заместитель начальника) ОПС в обязательном порядке проверяет документ, удостоверяющий личность доверителя и корректность заполнения формы письменного уполномочия (согласно подпунктам а) - з) п. 3.3.1 Л.). Делает отметку на письменном уполномочии "В личности удостоверился", указывает должность, ФИО и подпись, проставляет оттиск календарного штемпеля ОПС.

Примечание: по предъявлении письменного уполномочия в ОПС, в котором оно было оформлено, уполномоченный представитель может получать все без исключения почтовые отправления (кроме пенсий и денежных переводов).

Рекомендуемая форма письменного уполномочия, предъявляемая непосредственно в ОПС, приведена в Приложении N 1 данной Рабочей инструкции.

Из текста письменного уполномочия, представленного гражданином в ОПС, следует, что оно оформлено в соответствии с установленными требованиями (том 1 л.д. 64). Отметки должностного лица на письменном уполномочии "В личности удостоверился", с указанием должности, ФИО и подписи, оттиска календарного штемпеля ОПС на нем не имеется.

Из акта внеплановой проверки, назначенной по заявлению гражданина, следует, что должностное лицо ОПС нарушило требования законодательства о порядке удостоверения личности гражданина, представившего письменное уполномочие на получение его письменной корреспонденции другим лицом.

Суд первой инстанции, ссылаясь на объяснения начальника ОПС-2 Глуходедовой Р.С. указал, что из материалов проверки суду не представляется возможным установить обратился ли гражданин в почтовое отделение с удостоверением своих полномочий третьему лицу или представил уполномочия третьих лиц для получения их почтовой корреспонденции, чьи извещения (ксерокопии) приобщены к заявлению гражданина. Указанные противоречия Роскомнадзором в ходе рассмотрения дела не устранены, в нарушение статей 65 и 200 АПК РФ Федеральной службой не представлено суду надлежащих доказательств вмененных предприятию нарушений и наличие отраженных в акте проверки оснований для выдачи оспариваемого предписания.

При этом судом не учтено следующее.

В соответствии со статьей 71 Арбитражного-процессуального кодекса Российской Федерации: Арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности. Доказательство признается арбитражным судом достоверным, если в результате его проверки и исследования выясняется, что содержащиеся в нем сведения соответствуют действительности. Каждое доказательство подлежит оценке арбитражным судом наряду с другими доказательствами. Никакие доказательства не имеют для арбитражного суда заранее установленной силы.

Как следует из материалов дела, объяснительная начальника ОПС-2 Глуходедовой Р.С. от 27.07.2014 дана не на имя проверяющих, а на имя начальника Пятигорского почтамта по жалобе гражданина Б. (том 1 л.д. 90). При этом текст жалобы не приводится.

Указание в объяснении на то, что гр. Б просил заверить иные доверенности, выданные от других граждан на его имя, не подтверждено документально, копий этих доверенностей не представлено и это обращение гражданина не являлось предметом внеплановой проверки.

Сведения о том, что гражданин не обращался с письменным уполномочием (том 1 л.д. 65), являющимся предметом проверки, в объяснении начальника ОПС-2 отсутствуют.

Между тем, позиция начальника ОПС-2 относительно заверения органом связи доверенностей ясно выражена в данной объяснительной, где указано, что Почта России не входит в перечень организаций, имеющих право заверять доверенности. Более подробно позиция начальника ОПС-2 изложена в объяснении, данном суду (том 1 л.д. 106), в котором указано, что с дополнением ГК РФ статьей 185.1, вступившей в силу с 01.09.2013 в соответствии с Федеральным Законом от 07.05.2013 N 100-фз у организаций связи отсутствуют полномочия по удостоверению доверенностей на получение представителем гражданина ценной корреспонденции, в том числе денежной, и посылочной, а также получение пенсий и пособий.

Данная позиция органа связи противоречит статье 185 ГК РФ.

В соответствии со статьей 185 Гражданского кодекса Российской Федерации доверенностью признается письменное уполномочие, выдаваемое одним лицом другому лицу или другим лицам для представительства перед третьими лицами. Письменное уполномочие на получение представителем гражданина на получение адресованной ему корреспонденции в организации связи может быть представлено представляемым непосредственно организации связи.

При этом органом связи не учтено, что письменное уполномочие составлено на получение корреспонденции (том 1 л.д. 65).

Согласно статье 2 Федерального закона от 17.07.1999 N 176-ФЗ "О почтовой связи" письменная корреспонденция - простые и регистрируемые письма, почтовые карточки, секограммы, бандероли и мелкие пакеты.

В Правилах оказания услуг почтовой связи слово "корреспонденция" применяется в значении "письменная корреспонденция". Упомянутые денежные переводы, посылки, пенсии и пособия к письменной корреспонденции не относятся.

Судом не учтено, что объяснение должностного лица противоречит примечанию к пункту 3.3.1.3 Рабочей Инструкции, согласно которому при предъявлении письменного уполномочия в ОПС, в котором оно было оформлено, уполномоченный представитель может получать все без исключения почтовые отправления (кроме пенсий и переводов).

Поскольку письменное уполномочие было оформлено только на получение корреспонденции (том 1 л.д. 65), то оснований для отказа в удостоверении личности доверителя и проставлении соответствующей отметки, а тем более требования нотариального удостоверения, у должностного лица ОПС не имелось.

Управление Роскомнадзора правильно установило факт нарушения требований законодательства о порядке удостоверения письменного уполномочия гражданина.

Довод органа связи о том, что гражданин пользуется иным услугами связи (абонентский ящик), поэтому нет оснований для оформления письменного уполномочия, отклоняется, так как свои права гражданин осуществляет самостоятельно и это не освобождает орган связи от исполнения возложенной на него обязанности оказывать качественные услуги почтовой связи.

Согласно п. 1 ч. 1 ст. 17 Федерального закона N 294-ФЗ в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом обязательных требований должностные лица органа государственного контроля (надзора) проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.

Предписание Управления Роскомнадзора по Северо-Кавказскому федеральному округу от 15.08.2014 N П-108074-26-05/1-0034 содержит требования об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения, таким образом, положения п. 1 ч. 1 ст. 17 Федерального закона N 294-ФЗ Управлением соблюдены.

Сделав вывод о неисполнимости предписания, суд не учел наличия в материалах дела письменного уполномочия, в отношении которого должностные лица ОПС не совершили требуемых действий, что влечет необходимость восстановления нарушенных прав гражданина; кроме того, из материалов проверки следует необходимость изучения работниками почтовой связи законодательства о порядке выдачи почтовых отправлений по доверенности (письменному уполномочию), проведения иных мероприятий с целью недопущения нарушений законодательства в отношении иных граждан, обращающихся с письменными уполномочиями, проведение организационных мероприятий и т.д.) Эти обстоятельства подтверждают необходимость исполнения предписания с целью устранения нарушений.

Довод апелляционной жалобы о правомерности и исполнимости предписания подтвердился.

Довод апелляционной жалобы о том, что суд неправильно указал в решении, что проводилась плановая проверка, а предписание принято Роскомнадзором, а не Управлением Роскомнадзора подтвердился, но эти нарушения носят технический характер.

Суд первой инстанции неправильно применил нормы права, выводы суда не соответствуют обстоятельствам и материалам дела, что является основанием для отмены судебного акта.

Руководствуясь статьями 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ставропольского края от 02.12.2014 по делу N А63-9533/2014 отменить, апелляционную жалобу удовлетворить.

В удовлетворении требований Федерального государственного унитарного предприятия "Почта России" в лице Управления Федеральной Почтовой Связи Ставропольского края - филиала Федерального государственного унитарного предприятия "Почта России" - отказать.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через суд первой инстанции.

Председательствующий

Л.В. Афанасьева

Судьи

С.А. Параскевовой И.А. Цигельникова