Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 23 марта 2015 г. N 10АП-19358/14

г. Москва

23 марта 2015 г.

Дело N А41-68140/14

Резолютивная часть постановления объявлена 16 марта 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 23 марта 2015 года.

Десятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Виткаловой Е.Н.,

судей Игнахиной М.В., Немчиновой М.А.,

при ведении протокола судебного заседания: Белкиным Н.А.,

при участии в заседании:

от заявителя - представитель не явился, извещен надлежащим образом,

от заинтересованного лица - Сорокин А.А., по доверенности от 10.03.2015 N 54-Д,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Московской области на решение Арбитражного суда Московской области от 21 января 2015 года по делу N А41-68140/14, принятое судьей Гейц И.В., по заявлению закрытого акционерного общества "Торгово-промышленная корпорация "Большой Урал" (ИНН 6659043159, ОГРН 1036603146007) к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Московской области об оспаривании постановления о назначении административного наказания,

УСТАНОВИЛ:

ЗАО "Торгово-промышленная корпорация "Большой Урал" (далее - заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд Московской области с заявлением к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Московской области (далее - заинтересованное лицо, административный орган) о признании незаконным и отмене постановления по делу о назначении административного наказания от 09.10.2014 по делу N 45/180/138-2014.

Решением от 21 января 2015 года Арбитражный суд Московской области заявленные требования общества удовлетворил.

Не согласившись с указанным судебным актом, Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Московской области обратилось в Десятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой решение Арбитражного суда Московской области считает незаконным и необоснованным, вынесенным при неполном выяснении обстоятельств, имеющих значение для дела, выводы суда не соответствуют обстоятельствам дела. Просит решение суда отменить, принять новый судебный акт.

В судебном заседании апелляционного суда в обоснование доводов жалобы представитель Управления ссылался на доказанность в действиях общества состава вменяемого административного правонарушения.

Дело рассмотрено в соответствии со статьями 121-123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие представителей ЗАО "Торгово-промышленная корпорация "Большой Урал", извещенного надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела, в том числе, публично, путем размещения информации на официальном сайте суда www.10aas.arbitr.ru.

Выслушав представителя административного органа, изучив материалы дела, проанализировав доводы апелляционной жалобы, в соответствии со статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Десятый арбитражный апелляционный суд не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Как следует из материалов дела и установлено судом, 10.09.2014 комиссией муниципального земельного контроля администрации Талдомского муниципального района Московской области на основании распоряжения Главы Талдомского муниципального района Московской области от 08.09.2014 N 141 о проведении внеплановой документарной выездной проверки на предмет соблюдения земельного законодательства в отношении ЗАО "Торгово-промышленная корпорация "Большой Урал" проведена проверка земельного участка, находящегося в собственности ЗАО "Торгово-промышленная корпорация "Большой Урал", расположенного по адресу: Московская область, Талдомский район, западнее д. Калинкино, площадью 176 842 кв.м, кадастровый номер 50:01:0060146:25. Данный земельный участок относится к категории земель сельскохозяйственного назначения, разрешенный вид использования - для сельскохозяйственного производства.

При проведении проверки комиссией муниципального земельного контроля был выявлен факт неиспользования земельного участка по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к категории земель и разрешенным видом использования; на участке выпас скота, сенокошение не производится, работы по возделыванию сельскохозяйственных культур и обработке почвы не проводятся.

11.09.2014 по результатам проведенной проверки Комитетом по имуществу и земельным отношениям администрации Талдомского муниципального района составлен акт проверки земельного участка N 23.

12.09.2014 Талдомским отделом управления Росреестра по Московской области на основании результатов проверки в рамках муниципального контроля вынесено определение о возбуждении дела об административном правонарушении, ответственность за которое установлена частью 1.1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

07.10.2014 административным органом произведен осмотр земельного участка, расположенного по адресу: Московская область, Талдомский район, западнее д. Калинкино, площадью 176 842 кв.м, кадастровый номер 50:01:0060146:25. По результатам осмотра, в присутствии представителя общества и понятых составлен протокол осмотра территории от 07.10.2014, из которого следует, что данный земельный участок не огорожен, на участке сенокошение, выпас скота не производится, работы по возделыванию сельскохозяйственных культур и обработке почвы не проводятся, участок находится в запущенном состоянии, зарос сорной растительностью.

07.10.2014 административным органом в отношении общества составлен протокол об административном правонарушении, ответственность за которое установлена частью 1.1 статьи 8.8 КоАП РФ.

09.10.2014 административным органом в присутствии представителя организации вынесено постановление о назначении административного наказания, которым общество признано виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1.1 статьи 8.8 КоАП РФ, и назначено наказание в виде административного штрафа в размере 200 000 рублей.

Не согласившись с вынесенным административным органом постановлением по делу об административном правонарушении, общество обратилось в Арбитражный суд Московской области с заявлением.

Исследовав материалы дела, апелляционный суд находит обоснованным вывод суда первой инстанции о незаконности постановления управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Московской области от 09.10.2014 N 45/180/138-2014 в силу следующего.

В соответствии с частью 6 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Основным принципом земельного законодательства является учет значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю (статья 1 Земельного кодекса Российской Федерации).

На основании подпункта 8 части 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

В соответствии с частью 2 статьи 7 ЗК РФ земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением.

В силу статьи 42 ЗК РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; сохранять межевые, геодезические и другие специальные знаки, установленные на земельных участках в соответствии с законодательством; осуществлять мероприятия по охране земель, лесов, водных объектов и других природных ресурсов, в том числе меры пожарной безопасности, своевременно приступать к использованию земельных участков в случаях, если сроки освоения земельных участков предусмотрены договорами; своевременно производить платежи за землю; соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов; не допускать загрязнение, захламление, деградацию и ухудшение плодородия почв на землях соответствующих категорий; выполнять иные требования, предусмотренные настоящим Кодексом, федеральными законами.

Земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей (пункт 1 статьи 78 ЗК РФ).

Согласно подпункту 1 пункта 3 статьи 1 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения оборот земель сельскохозяйственного назначения основывается на принципе сохранения целевого использования земельных участков.

В силу пункта 1 статьи 6 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы, арендаторы земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения обязаны использовать указанные земельные участки в соответствии с целевым назначением данной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны причинить вред земле как природному объекту, в том числе приводить к деградации, загрязнению, захламлению земель, отравлению, порче, уничтожению плодородного слоя почвы и иным негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности.

В соответствии с пунктом 4 статьи 6 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения принудительно может быть изъят у его собственника в судебном порядке в случае, если в течение трех и более лет подряд со дня возникновения у такого собственника права собственности на земельный участок он не используется для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности.

В указанный срок не включается срок, в течение которого земельный участок не мог быть использован по назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование, а также срок освоения земельного участка.

Срок освоения земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения не может составлять более чем два года (пункт 5 статьи 6 Федерального закона N 101-ФЗ от 24.07.2002).

Срок неиспользования земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения составляет 3 года.

В соответствии с частью 1.1 статьи 8.8 КоАП РФ неиспользование земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения, оборот которого регулируется Федеральным законом от 24 июля 2002 года N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности в течение срока, установленного указанным Федеральным законом, влечет наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от 2 до 10 процентов кадастровой стоимости земельного участка, являющегося предметом административного правонарушения, но не менее двухсот тысяч рублей.

В соответствии с пунктом 4 статьи 6 Федерального закона от 24.07.2002 N 101-ФЗ срок такого неиспользования составляет три и более года подряд с момента возникновения права собственности на земельный участок.

По смыслу вышеуказанных положений Закона срок неиспользования земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства, по истечении которого наступает административная ответственность, предусмотренная частью 1.1 статьи 8.8 КоАП РФ, составляет три года.

Объектом данного административного правонарушения являются общественные отношения в сфере рационального использования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения.

Объективная сторона выражается в неиспользовании земельного участка в течение срока, установленного указанным Федеральным законом.

Субъектами ответственности по части 1 статьи 8.8 КоАП РФ являются физические и юридические лица, являющиеся собственниками, землепользователями и арендаторами земельных участков, виновные в использовании земель не в соответствии с теми целями, для которых они предоставлены.

Признаки неиспользования земельных участков с учетом особенностей ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности в субъектах Российской Федерации устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Перечень признаков неиспользования земельных участков для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 23.04.2012 N 369, согласно которому неиспользование земельного участка определяется на основании одного из следующих признаков: на пашне не производятся работы по возделыванию сельскохозяйственных культур и обработке почвы; на сенокосах не производится сенокошение; на культурных сенокосах содержание сорных трав в структуре травостоя превышает 30 процентов площади земельного участка; на пастбищах не производится выпас скота; на многолетних насаждениях не производятся работы по уходу и уборке урожая многолетних насаждений и не осуществляется раскорчевка списанных многолетних насаждений; залесенность и (или) закустаренность составляет на пашне свыше 15 процентов площади земельного участка; залесенность и (или) закустаренность на иных видах сельскохозяйственных угодий составляет свыше 30 процентов; закочкаренность и (или) заболачивание составляет свыше 20 процентов площади земельного участка.

В соответствии со статьей 26.2 КоАП РФ доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными настоящим Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.

Как следует из материалов дела, на момент проверки выявлено нарушение земельного законодательства, а именно: земельный участок с кадастровым номером 50:01:0060146:25 не огорожен, на участке сенокошение, выпас скота не производится, работы по возделыванию сельскохозяйственных культур и обработке почвы не проводятся, участок находится в запущенном состоянии, зарос сорной растительностью.

Управление, ссылаясь на постановление Правительства Российской Федерации от 23.04.2012 N 369, указывает, что земельный участок не используется обществом для сельскохозяйственного производства.

Суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу о недоказанности административным органом факта неиспользования земельного участка в течение предшествующих проверке трех лет.

Из материалов дела следует, что рассматриваемый земельный участок был передан в собственность ЗАО "Торгово-промышленная корпорация "Большой Урал" 15.03.2011, в 2013 году был передан в аренду ООО "Коробейник" по договору аренды от 04.03.2013.

Составленные акт проверки муниципального контроля и протокол осмотра территории могут лишь подтвердить факт того, что по состоянию на 11.09.2014 и 07.10.2014 земельный участок не использовался.

Как усматривается из материалов дела, проведение выездной проверки на местности и составление ее фиксирующих актов являлись разовыми мероприятиями по контролю, какие-либо акты, фиксирующие неиспользование земельного участка ранее, не составлялись.

В ходе проверки 11.09.2014 и 07.10.2014 не привлекались эксперты, которые могли бы по состоянию почвы, возрасту и виду деревьев и (или) растительности установить длительное неиспользование сельскохозяйственного участка по назначению, а также специалисты, которые на местности могут определить границы земельного участка.

Правонарушение установлено в ходе визуального осмотра участка местности, специальные технические средства для определения признаков неиспользования земельного участка согласно установленных критериев не применялись.

Таким образом, доказательств, подтверждающих, что рассматриваемый земельный участок с момента его передачи не используется обществом не представлено.

Вместе с тем, в акте проверки от 10.09.2014, составленном администрацией Талдомского муниципального района Московской области, в качестве квалифицирующих признаков, позволяющих определить неиспользование рассматриваемого участка указано отсутствие обработки почвы, сенокошения и выпаса скота, земельный участок зарос мелколесьем на 18%.

Как указывалось ранее, признаком неиспользования земельного участка является залесенность и (или) закустаренность на пашне свыше 15 процентов площади земельного участка; на иных видах сельскохозяйственных угодий составляет свыше 30 процентов.

Между тем, как верно отмечено судом первой инстанции, рассматриваемый земельный участок землями пашни не является. Доказательств обратного заинтересованным лицом не представлено.

Протокол осмотра от 07.10.2014 и протокол об административном правонарушении от 07.10.2014 также не содержат квалифицирующих признаков, подтверждающих неиспользование земельного участка, степень зарастания участка сорной травой административным органом не определена. Доказательств осмотра всей территории земельного участка, площадь которого составляет 176 842 кв. м, административным органом не представлено.

При этом, признаками неиспользования земельного участка являются: отсутствие на сенокосах сенокошение; на культурных сенокосах содержание сорных трав в структуре травостоя свыше 30 процентов площади земельного участка.

В сельскохозяйственном производстве травостой используется для заготовки сена, сенажа, силоса, травяной муки, а также стравливания скоту, при этом ведущими культурами являются быть многолетние, особенно злаковые травы, как основной источник для получения грубых кормов, сена, сенажа, силоса, травяной муки.

Видовой и сортовой состав многолетних трав подбирается с учетом районирования, типа почв, хозяйственного использования или товарного производства семян, при этом длительность использования травостоя многолетних злаковых трав рекомендуется до 10 лет.

Как правильно отмечено судом первой инстанции, ведение сельского хозяйства характеризуется сезонностью производства, исключительной зависимостью от погодных условий и длительным циклом оборота капитала, выполнение работ происходит в строгой последовательности, что исключает возможность пользователя участка осуществлять сельскохозяйственные работы без учета сезонных особенностей.

К периоду полевых сельскохозяйственных работ по смыслу статьи 46 Земельного кодекса РФ относится весь период времени, необходимый для полного завершения цикла сельскохозяйственных работ (с 01 марта по 01 ноября).

Административным органом не представлено доказательств неиспользования земельного участка в период осуществления цикла сельскохозяйственных работ.

Кроме того, из материалов дела следует, что 04.03.2013 ЗАО "Торгово-промышленная корпорация "Большой Урал" (арендодатель) и ООО "Коробейник" (арендатор) заключили договор аренды, в соответствии с которым арендодатель передает, а арендатор принимает в аренду земельные участки, в том числе земельный участок площадью 176 842 кв.м, кадастровый номер 50:01:0060146:25 (п. 1.1 договора).

Согласно п. 2.2 договора, участки предоставлены только для использования в сельскохозяйственных целях.

Срок действия договора установлен с 04.03.2013 по 04.03.2018.

Доказательства расторжения указанного договора аренды в материалах дела отсутствуют.

Таким образом, учитывая, что договор аренды земельного участка не прекратил свое действие, пользователем рассматриваемого участка является ООО "Коробейник" на основании договора аренды, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что ЗАО "Торгово-промышленная корпорация "Большой Урал" не является субъектом вменяемого административного правонарушения.

На основании изложенного Управлением не представлены доказательства наличия события и состава вменяемого административного правонарушения в действиях заявителя.

Также согласно пункту 20 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к компетенции местного значения относится: утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство (за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами), разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории поселения, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений, резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление муниципального земельного контроля за использованием земель поселения, осуществление в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, осмотров зданий, сооружений и выдача рекомендаций об устранении выявленных в ходе таких осмотров нарушений.

В соответствии со статьей 11 Земельного кодекса РФ к полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся резервирование земель, изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель.

Согласно пункту 21 статьи 10 Устава муниципального образования сельское поселение Ермолинское, входящего в состав территории Талдомского муниципального района Московской области, и в состав которого включено д. Калинкино, к вопросам местного значения отнесено: утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство (за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами), разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории поселения, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселения, резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление муниципального земельного контроля за использованием земель поселения, осуществление в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, осмотров зданий, сооружений и выдача рекомендаций об устранении выявленных в ходе таких осмотров нарушений.

Согласно статье 17.1 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления организуют и осуществляют муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения, а в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления, также муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации

К отношениям, связанным с осуществлением муниципального контроля, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Таким образом, администрация Талдомского муниципального района Московской области, как орган местного самоуправления муниципального района, не наделена полномочиями по осуществлению муниципального контроля за соблюдением земельного законодательства, при этом внеплановая проверка в отношении общества проведена администрацией в отсутствии согласования ее проведения с органами прокуратуры в нарушение требований части 5 статьи 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

При таких обстоятельствах у Управления отсутствовали основания для привлечении заявителя к административной ответственности по части 1 статьи 8.8 КоАП РФ.

В соответствии с частью 2 статьи 211 АПК РФ, в случае, если при рассмотрении заявлении об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.

На основании изложенного апелляционный суд поддерживает суд первой инстанции в выводе о незаконности оспариваемого постановления Управления Росреестра по Московской области от 09.10.2014 по делу N 45/180/138-2014, в связи с чем не находит оснований для удовлетворения жалобы Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Московской области, считает ее ошибочной, основанной на неправильном толковании норм законодательства.

Также апелляционный суд не находит безусловных оснований для отмены обжалуемого решения, не усматривает процессуальных нарушений при принятии оспариваемого судебного акта, перечисленных в части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Московской области от 21.01.2015 по делу N А41-68140/14 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Председательствующий

Е.Н. Виткалова

Судьи

М.В. Игнахина М.А. Немчинова