Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 25 марта 2015 г. N 10АП-17205/14

г. Москва

25 марта 2015 г.

Дело N А41-30747/14

Резолютивная часть постановления объявлена 23 марта 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 25 марта 2015 года.

Десятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Катькиной Н.Н.,

судей Бархатова В.Ю., Коновалова С.А.,

при ведении протокола судебного заседания: Чугуевой Н.Н.,

при участии в заседании:

от общества с ограниченной ответственностью "Форвард-ОптимумКонтракт": Кузьмин А.В. по доверенности N 7 от 04.12.14,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Форвард-ОптимумКонтракт" на решение Арбитражного суда Московской области от 03 декабря 2014 года по делу N А41-30747/14, принятое судьей Кулматовым Т.Ш. по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Форвард-ОптимумКонтракт" к администрации Мытищинского муниципального района Московской области, с участием третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, общество с ограниченной ответственностью "Альянс", о признании незаконным бездействия, обязании принять ненормативный правовой акт,

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью (ООО) "Форвард-ОптимумКонтракт" обратилось в Арбитражный суд Московской области с заявлением к администрации Мытищинского муниципального района Московской области о:

- признании бездействия по изменению разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 50:12:0101404:18 общей площадью 671 кв.м., расположенного по адресу: Московская область, город Мытищи, ул. Силикатная, вл. 36А, "для размещения административных и складских помещений" на вид разрешенного использования данного земельного участка на - "благоустройство прилегающей территории", незаконным;

- обязании изменить вид разрешенного использования земельного участка кадастровым номером 50:12:0101404:18 общей площадью 671 кв.м., расположенного по адресу: Московская область, город Мытищи, ул. Силикатная, вл. 36А, "для размещения административных и складских помещений" на вид разрешенного использования данного земельного участка на - "благоустройство прилегающей территории" (л.д. 4-8).

Заявление подано в порядке статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Определением Арбитражного суда Московской области от 09 июня 2014 года к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, было привлечено общество с ограниченной ответственностью (ООО) "Альянс" (л.д. 1).

До вынесения судебного акта, которым заканчивается рассмотрение дела по существу спора, ООО "Форвард-ОптимумКонтракт" в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации уточнило заявленные требования, просило:

- признать бездействие администрации Мытищинского муниципального района Московской области по изменению разрешенного использования земельного участка кадастровым номером 50:12:0101404:18 общей площадью 671 кв.м., расположенного по адресу: Московская область, город Мытищи, ул. Силикатная, вл. 36А, "для размещения административных и складских помещений" на вид разрешенного использования данного земельного участка на - "благоустройство прилегающей территории", противоречащим законодательству РФ;

- обязать администрацию Мытищинского муниципального района Московской области принять правовой акт об изменении вида разрешенного использования земельного участка кадастровым номером 50:12:0101404:18 общей площадью 671 кв.м., расположенного по адресу: Московская область, город Мытищи, ул. Силикатная, вл. 36А, "для размещения административных и складских помещений" на вид разрешенного использования данного земельного участка на - "благоустройство прилегающей территории" с момента обращения генеральным директором ООО "Форвард-ОптимумКонтракт" в орган местного самоуправления, то есть с 01.03.11 (л.д. 90-93).

Решением Арбитражного суда Московской области от 03 декабря 2014 года в удовлетворении заявленных требований было отказано (л.д. 139а-139б).

Не согласившись с вынесенным судебным актом, ООО "Форвард-ОптимумКонтракт" обратилось в Десятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, указывая на неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела (л.д. 146).

В судебном заседании апелляционного суда представитель ООО "Форвард-ОптимумКонтракт" поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе, просил решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт.

Дело рассмотрено в соответствии со статьями 121-123, 153, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие представителей администрации Мытищинского муниципального района Московской области и ООО "Альянс", надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания.

Законность и обоснованность решения суда проверены апелляционным судом в соответствии со статьями 266-268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Исследовав материалы дела и доводы апелляционной жалобы, заслушав представителя заявителя, присутствующего в судебном заседании, апелляционный суд не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, постановлением Главы Мытищинского района Московской области N 5522 от 30.12.05 ООО "Альянс" были предоставлены земельные участки, расположенные на землях поселений по адресу: Московская область, г. Мытищи, ул. Силикатная, владение 36А, для размещения административных и складских помещений:

- площадью 1 923 кв.м. в собственность за плату;

- площадью 671 кв.м. в аренду на неопределенный срок (л.д. 22).

Во исполнение указанного постановления 25.08.08 между администрацией Мытищинского муниципального района Московской области (Арендодатель) и ООО "Альянс" (Арендатор) был заключен договор аренды земли, по условиям которого Арендодатель предоставил арендатору в аренду на неопределенный срок земельный участок с кадастровым номером 50:12:0101404:18 общей площадью 671 кв.м., расположенный на землях населенных пунктов по адресу: Московская область, Мытищинский район, городское поселение Мытищи, г. Мытищи, ул. Силикатная, владение 36А, для размещения административных и складских помещений (л.д. 19).

На основании договора N 1 от 17.11.08 перенайма (уступки прав требования и перевода долга) права и обязанности Арендатора по договору аренды от 25.08.08 были переданы ООО "Форвард-ОптимумКонтракт" (л.д. 20).

01.03.11 ООО "Форвард-ОптимумКонтракт" обратилось к Главе Мытищинского муниципального района Московской области с заявлением N 1 об изменении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 50:12:0101404:18 на "благоустройство прилегающей территории" (л.д. 29).

21.07.11 ООО "Форвард-ОптимумКонтракт" повторно обратилось к Главе Мытищинского муниципального района Московской области с заявлением исх. N 23 об изменении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 50:12:0101404:18 на "благоустройство и озеленение" (л.д. 28).

Не получив ответов на указанные заявления, ООО "Форвард-ОптимумКонтракт" обратилось в арбитражный суд с настоящими требованиями.

Отказывая в удовлетворении рассматриваемого заявления, суд первой инстанции указал, что обществом был пропущен установленный законом срок на обжалование бездействия органа местного самоуправления.

Апелляционный суд считает выводы суда первой инстанции законными и обоснованными, доводы апелляционной жалобы подлежащими отклонению.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно разъяснениям, данным в пункте 1 совместного Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 6/8 от 01.07.96 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", если суд установит, что оспариваемый акт не соответствует закону или иным правовым актам и ограничивает гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, то в соответствии со статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации он может признать такой акт недействительным.

Пунктом 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 6/8 от 01.07.96 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" разъяснено, что основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

Статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными. В случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными статьей 12 настоящего Кодекса.

Анализ указанных норм права позволяет сделать вывод о том, что признание ненормативного правового акта недействительным, а также незаконными решений и действий (бездействия) органов возможно при одновременном наличии двух обстоятельств: оспариваемые решение и действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушают права и законные интересы заявителя.

Согласно разъяснениям, данным в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 2 от 10.02.09 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих", к бездействию относится неисполнение органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим обязанности, возложенной на них нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих лиц (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами). К бездействию, в частности, относится не рассмотрение обращения заявителя уполномоченным лицом.

Обращаясь в арбитражный суд с настоящим заявлением, ООО "Форвард-ОптимумКонтракт" указало, что администрацией Мытищинского муниципального района Московской области было допущено незаконное бездействие, выразившееся в не рассмотрении заявления общества об изменении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 50:12:0101404:18.

В силу подпункта 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Согласно пункту 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации, земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.

Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.

В силу статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов:

1) основные виды разрешенного использования;

2) условно разрешенные виды использования;

3) вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.

Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов.

Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования.

Таким образом, по общему, правилу вид разрешенного использования земельных участков определяется градостроительным регламентом.

Вместе с тем, в силу подпункта 3 пункта 1 статьи 4 Федерального закона N 191-ФЗ от 29.12.04 "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" решение об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования принимается главой местной администрации, за исключением случаев изменения одного вида разрешенного использования земельных участков на другой вид разрешенного использования земельных участков, предусматривающий жилищное строительство, а также случаев, предусмотренных пунктом 5 настоящей части и статьей 4.1 названного Федерального закона, с учетом результатов публичных слушаний.

В соответствии с пунктом 6 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации предоставление разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка осуществляется в порядке, предусмотренном статьей 39 настоящего Кодекса.

Согласно статье 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации юридическое лицо, заинтересованное в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка направляет заявление о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования в комиссию.

В силу части 2 статьи 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации вопрос о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования подлежит обсуждению на публичных слушаниях. Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений данной статьи.

Согласно пункту 3 статьи 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства публичные слушания по вопросу предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования проводятся с участием граждан, проживающих в пределах территориальной зоны, в границах которой расположен земельный участок или объект капитального строительства, применительно к которым запрашивается разрешение.

В случае, если условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства может оказать негативное воздействие на окружающую среду, публичные слушания проводятся с участием правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства, подверженных риску такого негативного воздействия.

Пунктом 4 названной статьи закреплено, что комиссия направляет сообщения о проведении публичных слушаний по вопросу предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования правообладателям земельных участков, имеющих общие границы с земельным участком, применительно к которому запрашивается данное разрешение, правообладателям объектов капитального строительства, расположенных на земельных участках, имеющих общие границы с земельным участком, применительно к которому запрашивается данное разрешение, и правообладателям помещений, являющихся частью объекта капитального строительства, применительно к которому запрашивается данное разрешение. Указанные сообщения направляются не позднее чем через десять дней со дня поступления заявления заинтересованного лица о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования.

Участники публичных слушаний по вопросу о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования вправе представить в комиссию свои предложения и замечания, касающиеся указанного вопроса, для включения их в протокол публичных слушаний (п. 5 ст. 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Заключение о результатах публичных слушаний по вопросу предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещается на официальном сайте муниципального образования (при наличии официального сайта муниципального образования) в сети "Интернет" (п. 6 ст. 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Срок проведения публичных слушаний с момента оповещения жителей муниципального образования о времени и месте их проведения до дня опубликования заключения о результатах публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и не может быть более одного месяца (п. 7 указанной статьи).

Согласно части 8 статьи 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации на основании заключения о результатах публичных слушаний по вопросу о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования комиссия осуществляет подготовку рекомендаций о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения с указанием причин принятого решения и направляет их главе местной администрации.

На основании указанных в части 8 настоящей статьи рекомендаций глава местной администрации в течение трех дней со дня поступления таких рекомендаций принимает решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения (п. 9 ст. 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Таким образом, процесс изменения вида разрешенного использования земельного участка носит длительный характер и не имеет четко определенного времени завершения.

Между тем, в силу пункта 1 статьи 12 Федерального закона N 59-ФЗ от 02.05.06 "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения.

Учитывая изложенное, администрация Мытищинского муниципального района Московской области в срок не позднее 01.04.11 должна была дать ответ ООО "Форвард-ОптимумКонтракт" на заявление N 1 от 01.03.11 и не позднее 22.08.11 на заявление N 23 от 21.07.11.

Однако, как следует из материалов дела, в названный срок администрация Мытищинского муниципального района Московской области возложенные на нее обязанности не исполнила, допустив тем самым незаконное бездействие.

Как правильно указал суд первой инстанции, в любом случае, о нарушении своих прав и законных интересов ООО "Форвард-ОптимумКонтракт" должно было узнать еще в 2011 году.

В силу части 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.

Пропуск данного срока является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворенных заявленных требований.

Согласно правовой позиции Конституционного суда Российской Федерации, изложенной в Определении N 367-О от 18.11.04, установление в законе сроков для обращения в суд с заявлениями о признании ненормативных правовых актов недействительными, а решений, действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, незаконными обусловлено необходимостью обеспечить стабильность и определенность административных и иных публичных правоотношений и не может рассматриваться как нарушающее право на судебную защиту.

Несоблюдение установленного срока в силу соответствующих норм Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не является основанием для отказа в принятии заявлений по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, вопрос о причинах пропуска срока решается судом после возбуждения дела, то есть в судебном заседании. Заинтересованные лица вправе ходатайствовать о восстановлении пропущенного срока, если пропуск срока был обусловлен уважительными причинами, такого рода ходатайства подлежат удовлетворению судом.

Частями 1, 2 статьи 117 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации процессуальный срок подлежит восстановлению по ходатайству лица, участвующего в деле, если иное не предусмотрено Кодексом. Арбитражный суд восстанавливает пропущенный процессуальный срок, если признает причины пропуска уважительными и если не истекли предусмотренные статьями 259, 276, 292 и 312 настоящего Кодекса предельные допустимые сроки для восстановления.

При этом нормы Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не содержат перечня уважительных причин, при наличии которых суд может восстановить срок, установленный частью 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Поэтому право установления наличия этих причин и их оценки принадлежит суду.

Арбитражный суд, установив пропуск срока на подачу заявления об оспаривании ненормативного акта, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, отказывает в удовлетворении заявленных требований по данному основанию, не рассматривая вопроса о соответствии ненормативного акта закону или иному нормативному правовому акту.

Как указывалось выше, срок совершения действий по изменению вида разрешенного использования земельного участка, арендуемого ООО "Форвард-ОптимумКонтракт" истек еще в 2011 году, то есть общество должно было знать о допущенном администрацией Истринского муниципального района Московской области бездействии не позднее 2012 года.

Между тем рассматриваемое заявление было подано в арбитражный суд 28.05.14, то есть по истечении установленного срока и не содержало ходатайство о восстановлении пропущенного процессуального срока на обжалование бездействия органа местного самоуправления ООО "Форвард-ОптимумКонтракт", в связи с чем суд первой инстанции правомерно отказал в удовлетворении требований по этим основаниям.

Данный вывод соответствует позиции Арбитражного суда Московского округа, изложенной в постановлении от 13 октября 2014 года по делу А40-189505/13.

Ссылки заявителя апелляционной жалобы на отсутствие заявления со стороны ответчика о пропуске срока исковой давности признаются апелляционным судом несостоятельными, поскольку основаны на неверном толковании норм процессуального права. К административно-правовым спорам, к которым относится настоящее дело, положения о сроке исковой давности для гражданских споров не применяются.

Иных доводов, опровергающих выводы суда первой инстанции апелляционная жалоба не содержит.

Учитывая изложенное, апелляционный суд не находит оснований для отмены решения суда первой инстанции, в связи с чем апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Московской области от 03 декабря 2014 года по делу N А41-30747/14 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Председательствующий

Н.Н. Катькина

Судьи

В.Ю. Бархатов С.А. Коновалов