Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 26 марта 2015 г. N 05АП-15254/14

г. Владивосток

26 марта 2015 г.

Дело N А51-16988/2014

Резолютивная часть постановления оглашена 24 марта 2015 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 26 марта 2015 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего А.В. Гончаровой

судей С.В. Гуцалюк, О.Ю. Еремеевой

при ведении протокола секретарем судебного заседания И.В. Ауловой

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Администрации Пожарского муниципального района Приморского края

апелляционное производство N 05АП-15254/2014

на решение от 21.10.2014

судьи Д.А. Самофал

по делу N А51-16988/2014 Арбитражного суда Приморского края

по заявлению закрытого акционерного общества "Дальнереченское" (ИНН 2506010173, ОГРН 1072506000533, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 08.07.2007)

к Администрации Пожарского муниципального района Приморского края (ИНН 2526000014, ОГРН 1022501148097, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 30.09.2002)

об оспаривании действий, предписания;

при участии:

стороны не явились;

УСТАНОВИЛ:

Закрытое акционерное общество "Дальнереченское" (далее по тексту - заявитель, общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными действий администрации Пожарского муниципального района Приморского края (далее по тексту - администрация), выразившихся в проведении проверки использования земельного участка и составления акта проверки от 12.03.2014 N 5, и о признании недействительным предписания от 17.04.2014 N 213 об устранении выявленных нарушений условий договора N 181 аренды земельного участка от 15.12.2008.

Решением Арбитражного суда Приморского края от 21.10.2014 заявленные требования удовлетворены в полном объеме.

Не согласившись с вынесенным решением, администрация обратилась с жалобой в Пятый арбитражный апелляционный суд с просьбой отменить решение арбитражного суда первой инстанции полностью и принять по делу новый судебный акт. Считает ошибочными выводы суда первой инстанции о том, что осуществление ею муниципального земельного контроля было проведено с нарушением требований Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля" (далее по тексту - Закон N 294-ФЗ), поскольку в спорной ситуации она осуществила проверку на предмет соблюдения использования арендатором земельного участка по целевому назначению и в соответствии с видом разрешенного использования. Указывает, что уведомление о проведении проверки арендуемого земельного участка было направлено в адрес общества заблаговременно. При этом администрация действовала в рамках гражданского и земельного законодательства, в связи с чем к спорной ситуации нормы Закона N 294-ФЗ применены арбитражным судом ошибочно.

В связи с отпуском судьи Н.Н. Анисимовой на основании определения от 24.03.2015 года произведена замена судьи Н.Н. Анисимовой на судью О.Ю. Еремееву, рассмотрение дела начато сначала на основании статьи 18 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

ЗАО "Дальнереченское", Администрация Пожарского муниципального района Приморского края, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в заседание арбитражного суда апелляционной инстанции не явились. В соответствии со статьей 156 АПК РФ коллегия рассмотрела апелляционную жалобу по делу в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле.

Из материалов дела коллегией установлено следующее.

Земельный участок площадью 6647534 кв.м, расположенный примерно в 9000 м по направлению на юго-восток от ориентира - здания детского сада, находящегося за пределами земельного участка, адрес ориентира: Приморский край, Пожарский район, с. Нагорное, ул. Юбилейная, 12, сформирован из земель сельскохозяйственного назначения и поставлен на кадастровый учет с кадастровым номером 25:15:0105001:240 и разрешенным использованием "для ведения сельскохозяйственного производства".

15.12.2008 между закрытым акционерным обществом "Пожарское" и Управлением муниципальным имуществом администрации Пожарского муниципального района (далее по тексту - управление) заключен договор аренды N 181 в отношении указанного земельного участка для ведения сельскохозяйственного производства. В пункте 1.1 стороны согласовали, что в состав общей площади земельного участка 6647534 кв.м включены: 1852402 кв.м - сенокос, 2316040 кв.м - лес и 2479092 кв.м - болото. Пунктом 2.1 договора срок его действия установлен до 01.12.2057. Договор аренды земельного участка зарегистрирован в установленном порядке.

На основании соглашения от 17.07.2012 о передаче прав и обязанностей по договору аренды земельного участка от 15.12.2008 N 181 ЗАО "Пожарское" передало свои права и обязанности по настоящему договору новому арендатору - заявителю. Настоящее соглашение также зарегистрировано в установленном законом порядке.

Во исполнение плана проведения проверок земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения на 1 квартал 2014 года, утвержденного вице-губернатором Приморского края, администрацией издано распоряжение от 04.03.2014 N 23-ра "О создании комиссии по установлению фактической цели использования либо не использования по целевому назначению земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения".

Письмом от 05.03.2014 N 0834/01-39-2 в адрес общества было направлено уведомление, которым обществу было сообщено, что 12 и 13 марта 2014 года состоится выезд комиссии по проверке земельных участков общей площадью 101523207 кв.м, арендуемых по договорам аренды земельных участков от 15.12.2008 N 169, 170, 174-176, 179-185, 189, в целях определения фактического использования либо не использования по целевому назначению земельных участков.

12.03.2014 при обследовании земельного участка с кадастровым номером 25:15:0105001:240 в отсутствие представителя общества комиссией было установлено, что к его освоению и использованию в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием общество не приступило. Земельный участок не окашивается, полностью зарос сорной травой, древесно-кустарниковой растительностью, что приводит к существенному снижению плодородия, нарушению плодородного слоя почвы, деградации и необратимому ухудшению качественного состояния земельного участка. Мероприятия, способствующие приведению земельного участка в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, со дня заключения договора и по момент проверки обществом не проводились и не проводятся.

Результаты обследования были оформлены актом от 12.03.2014 N 5.

По данному факту в адрес общества было направлено письмо от 17.04.2014 N 213, согласно которому от арендатора потребовали в срок до 25.05.2014 устранить нарушения пункта 3.4.3 договора аренды N181 от 15.12.2008 и приступить к освоению арендуемого земельного участка в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием. При этом заявителю было разъяснено, что в случае неустранения выявленных нарушений в установленный срок будет рассмотрен вопрос об обращении в арбитражный суд с иском о досрочном расторжении договора аренды.

Не согласившись с действиями администрации, связанными с проведением проверки и составлением указанного акта, расценив письмо от 17.04.2014 N 213 как предписание об устранении выявленных нарушений, общество обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришёл к выводу о том, что при проведении оспариваемых действий и вынесения оспариваемого письма администрация осуществляла публичные полномочия, в связи с чем должна была соблюдать требований Закона N 294-ФЗ.

Оценив доводы жалобы и представленные в материалы дела документы, проверив в порядке, предусмотренном статьями 268, 270 АПК РФ, правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, судебная коллегия считает решение суда первой инстанции подлежащим отмене ввиду следующего.

Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, должностных лиц, осуществляется в порядке главы 24 АПК РФ.

По правилам части 1 статьи 198 АПК РФ для признания недействительными ненормативных правовых актов и незаконными действий органов, осуществляющих публичные полномочия, необходимо наличие совокупности условий, а именно: оспариваемые ненормативные правовые акты, действия должны не соответствовать закону или иному нормативному правовому акту, нарушать права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагать на него какие-либо обязанности, создавать иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Участниками данных отношений выступают с одной стороны органы, осуществляющие публичные полномочия, с другой стороны - граждане, организации и иные лица, права и законные интересы которых затрагиваются ненормативными правовыми актами, решениями и действиями указанных органов.

Указанное означает, что оспариваемые решения и действия должны быть юридически властным волеизъявлением полномочного органа, обращенным к конкретному лицу, направленным на возникновение, изменение или прекращение определенных правовых последствий, а также нарушать права заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Между тем возникшие между обществом и администрацией правоотношения не связаны с реализацией властных полномочий, носят гражданско-правовой характер и касаются использования конкретного имущества - земельного участка площадью 6647534 кв.м с кадастровым номером 25:15:0105001:240, переданного обществу в аренду для ведения сельскохозяйственного производства на основании договора от 15.12.2008 N 181 с учетом соглашения от 17.07.2012.

Согласно абзацу 2 пункта 10 статьи 3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности.

Земельный участок с кадастровым номером 25:15:0105001:240 является неразграниченным, в отношении которого администрация в силу вышеприведенной нормы права осуществляет полномочия собственника.

В силу пункта 2 статьи 22 Земельного кодекса Российской Федерации (далее по тексту - ЗК РФ, Кодекс) земельные участки, за исключением указанных в пункте 4 статьи 27 настоящего Кодекса, могут быть предоставлены их собственниками в аренду в соответствии с гражданским законодательством и настоящим Кодексом.

В соответствии со статьей 606 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее по тексту - ГК РФ) по договору аренды (имущественного найма) арендодатель (наймодатель) обязуется предоставить арендатору (нанимателю) имущество за плату во временное владение и пользование или во временное пользование.

Статьей 615 ГК РФ предусмотрено, что арендатор обязан пользоваться арендованным имуществом в соответствии с условиями договора аренды, а если такие условия в договоре не определены, в соответствии с назначением имущества.

Из положений статьи 619 ГК РФ следует, что использование имущества с существенным нарушением условий договора или назначения имущества либо с неоднократными нарушениями, а равно существенное ухудшение имущества является основанием для расторжения договора аренды по требованию арендодателя в судебном порядке.

В соответствии со статьей 42 ЗК РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.

Из материалов дела усматривается, что общество является арендатором земельного участка категория земель: земли сельскохозяйственного назначения, разрешенное использование: для производства сельскохозяйственной продукции.

Соответственно отношения, связанные с владением и пользованием указанным земельным участком, регулируется Федеральным законом от 24.07.2002 N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (далее по тексту - Закон N 101-ФЗ).

Пунктом 1 статьи 6 названного Закона предусмотрено, что собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы, арендаторы земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения обязаны использовать указанные земельные участки в соответствии с целевым назначением данной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны причинить вред земле как природному объекту, в том числе приводить к деградации, загрязнению, захламлению земель, отравлению, порче, уничтожению плодородного слоя почвы и иным негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности.

Срок освоения земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения не может составлять более чем два года (пункт 5 статьи 6 Закона N 101-ФЗ).

По смыслу пункта 4 статьи 6 этого же Закона, если в течение трех и более лет подряд со дня возникновения права на земельный участок он не используется для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности, такой земельный участок может быть изъят у его собственника или иного владельца в судебном порядке.

Таким образом, собственник имущества (арендодатель) вправе в любое время проверить соблюдение арендатором порядка пользования арендованным имуществом в соответствии с условиями договора аренды и назначением такого имущества и при выявлении каких-либо нарушений принять предусмотренные законодательством меры.

Анализ имеющегося в материалах дела договора аренды от 15.12.2008 N 181 показывает, что в пункте 3.1 названного договора стороны предусмотрели право арендодателя требовать от арендатора своевременного предоставления установленных законодательством сведений о состоянии и использовании арендуемого земельного участка, контролировать соблюдение арендатором законодательства об охране земель и проверять соответствие использования земельного участка целям, установленным в предмете договора. В рамках осуществления такого контроля арендодатель имеет право один раз в шесть месяцев с момента заключения договора беспрепятственно приходить на участок с целью его осмотра на предмет соблюдения использования арендатором участка по целевому назначению и в соответствии с видом разрешенного использования.

При этом пунктом 3.4 указанного договора арендатору вменено в обязанность нести бремя содержания участка, использовать его в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием, а также способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту, один раз в шесть месяцев с момента заключения договора обеспечить арендодателю доступ на участок для проведения проверки и его осмотра и т.д.

Из изложенного следует, что у арендодателя земельного участка имеется право провести осмотр (обследование) земельного участка на предмет исполнения арендатором обязанности своевременно приступить к использованию земельного участка и использовать его по целевому назначению. При этом порядок контроля за деятельностью общества как арендатора спорного земельного участка предусмотрен непосредственно договором.

Материалами дела подтверждается, что обследование земельного участка с кадастровым номером 25:15:0105001:240 проведено 12.03.2014 комиссией в составе представителей администрации (собственника имущества) и управления (органа, уполномоченного администрацией на заключение договоров аренды и выступающего в качестве арендодателя) и связано с проверкой исполнения обществом обязательств по договору от 15.12.2008 N 181.

Акт от 12.03.2014 N 5, составленный по результатам обследования спорного земельного участка, содержит выводы по вопросу об исполнении обществом как арендатором земельного участка обязательств по освоению и использованию земельного участка в соответствии с условиями договора аренды, целевым назначением и разрешенным использованием арендованного земельного участка. Указанные в акте выводы непосредственно связаны с предметом договора аренды и не выходят за пределы полномочий арендодателя земельного участка, установленных пунктом 3.1 договора.

Письмо от 17.04.2014 N 213 об устранении выявленных нарушений условий договора аренды, направленное обществу, соответствует пункту 3.1.4 договора аренды, согласно которому арендодатель имеет право требовать от арендатора устранения нарушений использования земельного участка. Указанное письмо не возлагает на арендатора обязанностей, выходящих за рамки арендных отношений.

На основании изложенного коллегия приходит к выводу о том, что действия администрации, выразившиеся в проведении проверки исполнения договора аренды и в направлении письма об устранении нарушений в пользовании арендованным имуществом, не могут быть оспорены в порядке главы 24 АПК РФ, так как отношения арендатора и арендодателя определяются нормами гражданского законодательства. Соответственно спорные правоотношения имеют гражданско-правовой характер и вытекают из действующего договора аренды, в связи с чем защита прав заявителя, которые он считает нарушенными, должна осуществляться в порядке гражданского судопроизводства.

Доводы общества о том, что обследование земельного участка проводилось не в рамках гражданско-правовых отношений, а в порядке осуществления муниципального земельного контроля и к возникшим между ним и администрацией правоотношениям следует применять положения Закона N 294-ФЗ, являются ошибочными и основаны на неверном применении норм материального права.

В соответствии с пунктом 1 части 3 статьи 1 Закона N 294-ФЗ требования указанного Закона не применяются к мероприятиям по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, и юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и на указанных лиц не возлагаются обязанности по предоставлению информации и исполнению требований органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля.

Как установлено судебной коллегией, обследование спорного земельного участка проводилось администрацией в отношении арендованного имущества в соответствии с условиями договора аренды в составе комиссии и открыто, доступ на земельный участок заявителя комиссии был обеспечен. Обследование проводилось без взаимодействия с проверяемым лицом, при этом какие-либо обязанности по предоставлению информации и исполнению требований органов местного самоуправления на общество не возлагались.

Побудительный мотив к проведению проверки, которым руководствовался арендодатель, в том числе результаты совещания у вице-губернатора Приморского края, не влияет на квалификацию спорных отношений в качестве гражданско-правовых и не свидетельствует о том, что администрация выступила в спорных отношениях не в качестве собственника имущества, а в качестве органа, осуществляющего муниципальный земельный контроль.

Утверждая обратное, общество указывает на направление в его адрес письма от 17.04.2014 N 213 об устранении выявленных нарушений, расценивая его как предписание, выданное в порядке статьи 17 Закона N 294-ФЗ.

Отклоняя данный довод, коллегия исходит из того, что по правилам части 1 статьи 17 Закона N 294-ФЗ предписание об устранении выявленных нарушений выдается в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами.

По смыслу названного Закона предписание - это обязательный для исполнения документ установленной формы, составленный и направленный (врученный) от имени уполномоченного по контролю органа юридическому лицу и содержащий требования по устранению выявленных нарушений.

Между тем в спорной ситуации в ходе проверки 12.03.2014 были выявлены факты нарушения обществом своих обязательств по заключенному договору, а не в связи с неисполнением обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами. То есть письмо от 17.04.2014 N 213 не отвечает признакам предписания, предусмотренным статьей 17 Закона N 294-ФЗ.

В свою очередь право арендодателя требовать от арендатора устранения нарушений, связанных с использованием земельного участка не по целевому назначению и использованием, не отвечающим виду его разрешенного использования, а также прекращения применения способов использования, приводящих к его порче, предусмотрено пунктом 3.1.4 договора от 15.12.2008 N 181.

На основании указанного положения в адрес общества направлено письмо от 17.04.2014 N 213, в котором указано на необходимость приступить к освоению арендуемого земельного участка в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием, что соответствует предмету договора аренды. Иные обязанности, не предусмотренные предметом договора аренды, на общество указанным письмом не возлагались.

Следовательно, основания для применения к отношениям, связанным с обследованием 12.03.2014 спорного земельного участка, положений Закона N 294-ФЗ о проведении плановой (внеплановой) выездной проверки у суда первой инстанции отсутствовали. В рассматриваемом случае подлежал применению порядок, согласованный в пунктах 3.1 и 3.4 договора от 15.12.2008 N 181.

Оценивая доводы общества в части несоблюдения порядка уведомления его о проведении проверки, коллегия принимает во внимание, что пунктом 3.1.3 договора от 15.12.2008 N 181 предусмотрено предварительное уведомление арендатора за два дня до проведения осмотра земельного участка на предмет соблюдения использования земельного участка по целевому назначению и в соответствии с видом разрешенного использования.

Как видно из материалов дела, направленное в адрес общества уведомление от 05.03.2014 N 0834/01-39-2 о проведении проверки было получено заявителем только 13.03.2014, что подтверждается уведомлением о вручении. В связи с поздним получением уведомления возможности участвовать в осмотре спорного земельного участка общество не имело.

Вместе с тем, учитывая, что проведенное обследование земельного участка непосредственно связано с исполнением обществом своих гражданско-правовых обязательств по договору аренды, коллегия считает, что обстоятельства, по которым общество не участвовало в указанном мероприятии, не подлежат оценке в рамках настоящего спора. Доводы о нарушении условий договора в части пунктов 3.1 и 3.4 договора от 15.12.2008 N 181 могут быть приведены заявителем в обоснование доводов и возражений в спорах гражданско-правового характера.

Поскольку администрация в спорных отношениях не обладает властными полномочиями, действия по проведению проверки исполнения условий договора аренды имущества носят гражданско-правовой, а не властно-распорядительный характер, направленное заявителю письмо от 17.04.2014 N 213 не является ненормативным правовым актом органа местного самоуправления, настоящий спор по условиям заключенного договора аренды не подлежит рассмотрению по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Учитывая изложенное, суд апелляционной инстанции считает, что требования заявителя являются необоснованными и не подлежат удовлетворению в полном объёме.

При таких обстоятельствах судебная коллегия считает необходимым решение суда первой инстанции об удовлетворении заявленных требований на основании пункта 2 статьи 269 АПК РФ отменить как принятое с нарушением норм материального права и содержащее выводы, не соответствующие обстоятельствам дела, приняв по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований общества.

Соответственно апелляционная жалоба администрация подлежит удовлетворению.

На основании статьи 110 АПК РФ судебные расходы по госпошлине, уплаченной обществом при обращении в суд с заявлением, подлежат отнесению на заявителя.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Приморского края от 21.10.2014 по делу N А51-16988/2014 отменить.

В удовлетворении заявленных требований отказать.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Приморского края в течение двух месяцев.

Председательствующий

А.В. Гончарова

Судьи

С.В. Гуцалюк О.Ю. Еремеева