Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 26 марта 2015 г. N 05АП-15265/14

г. Владивосток

26 марта 2015 г.

Дело N А51-23217/2014

Резолютивная часть постановления оглашена 24 марта 2015 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 26 марта 2015 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего А.В. Гончаровой

судей С.В. Гуцалюк, О.Ю. Еремеевой

при ведении протокола секретарем судебного заседания И.В. Ауловой

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Администрации Пожарского муниципального района Приморского края

апелляционное производство N 05АП-15265/2014

на решение от 22.10.2014

судьи И.С. Чугаевой

по делу N А51-23217/2014 Арбитражного суда Приморского края

по заявлению закрытого акционерного общества "Дальнереченское" (ИНН 2506010173, ОГРН 1072506000533, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 08.07.2007)

к Администрации Пожарского муниципального района Приморского края (ИНН 2526000014, ОГРН 1022501148097, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 30.09.2002)

третье лицо: Департамент земельных и имущественных отношений Приморского края

о признании незаконными действий;

при участии:

стороны не явились;

УСТАНОВИЛ:

Закрытое акционерное общество "Дальнереченское" (далее по тексту - заявитель, общество, ЗАО "Дальнереченское") обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными действий администрации Пожарского муниципального района Приморского края (далее - ответчик, администрация), выразившихся в проведении проверки использования земельного участка и составления акта проверки от 05.06.2014 N 15.

Определением Арбитражного суда Приморского края от 17.09.2014 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора привлечен Департамент земельных и имущественных отношений Приморского края.

Решением Арбитражного суда Приморского края от 22.10.2014 заявленные требования удовлетворены в полном объеме.

Обжалуя указанное решение в апелляционном порядке, администрация настаивает на том, что при проведении проверки не осуществляла муниципальный земельный контроль, а осуществляла проверку соблюдения арендатором требований к использованию переданного ему земельного участка по целевому назначению и в соответствии с видом разрешенного использования. Пояснила, что общество является арендатором земельного участка с кадастровым номером 25:15:0103001:27 из земель сельскохозяйственного производства, и по условиям договора арендодатель имеет право один раз в шесть месяцев беспрепятственно проходить на земельный участок с целью его осмотра. Полагает, что при проверке соблюдения арендатором условий использования переданного в аренду имущества требования Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее по тексту - "Закон N 294-ФЗ") применению не подлежат. Нарушений договорного порядка уведомления общества о дате и месте проведения проверки администрация не усматривает.

В качестве правового основания для направления в адрес арендатора письма с требованием об устранении нарушений условий договора аренды администрация ссылается на пункт 3.1.4 договора аренды, согласно которому арендодатель имеет право требовать от арендатора устранения нарушений использования земельного участка.

В связи с отпуском судьи Н.Н. Анисимовой на основании определения от 24.03.2015 года произведена замена судьи Н.Н. Анисимовой на судью О.Ю. Еремееву, рассмотрение дела начато сначала на основании статьи 18 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

ЗАО "Дальнереченское", Администрация Пожарского муниципального района Приморского края, Департамент земельных и имущественных отношений Приморского края, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в заседание арбитражного суда апелляционной инстанции не явились. В соответствии со статьей 156 АПК РФ коллегия рассмотрела апелляционную жалобу по делу в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле.

Исследовав материалы дела, коллегия установила следующее.

Земельный участок площадью 3854475 кв.м., расположенный примерно в 4000 м по направлению на север от ориентира - здания сельской администрации, находящегося за пределами земельного участка, адрес ориентира: Приморский край, Пожарский район, с. Игнатьевка, ул. Советская, 7 сформирован из земель сельскохозяйственного назначения и поставлен на кадастровый учет 09.12.2004 с кадастровым номером 25:15:0103001:27 и разрешенным использованием "для ведения сельскохозяйственного производства".

Арендатором указанного земельного участка является общество на основании договора аренды от 15.12.2008 N 168.

Согласно пункту 1.1 договора земельный участок предоставляется арендатору для ведения сельскохозяйственного производства, при этом в состав общей площади земельного участка 3854475 кв.м. включены: 1456330 кв.м. - пастбища, 1968736 кв.м. - древесно-кустарниковая растительность, 429409 кв.м. - болото. Пунктом 2.1 договора срок его действия установлен до 01.12.2057.

Договор аренды земельного участка зарегистрирован в установленном порядке.

Во исполнение пункта 2 протокола совещания у вице-губернатора Приморского края С.П. Сидоренко от 26.12.2013 ПР N 4-ССП "О проблемных вопросах изъятия неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения на территории Приморского края" администрацией Пожарского муниципального района Приморского края издано распоряжение от 23.05.2014 N 53-ра "О создании комиссии по установлению фактической цели использования либо неиспользования по целевому назначению земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения; по установлению факта устранения нарушений условий договоров аренды земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения". В состав комиссии включены представители администрации и УМИ. Пунктом 2.1 распоряжения проведение проверок назначено на 27 мая и 05 июня 2014 года.

Письмом от 15.05.2014 N 1900/01-39-2 (с учетом письма от 20.05.2014 N 1961/01-39-2) уведомление о проведении проверки направлено в адрес общества.

05.06.2014 при обследовании земельного участка комиссией установлено, что к его освоению и использованию в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием общество не приступило. Земельный участок не окашивается, полностью зарос сорной травой, древесно-кустарниковой растительностью, что приводит к существенному снижению плодородия, нарушению плодородного слоя почвы, деградации и необратимому ухудшению качественного состояния земельного участка. Мероприятия, способствующие приведению земельного участка в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, со дня заключения договора и по момент проверки обществом не проводились и не проводятся.

Результаты обследования оформлены актом от 05.06.2014 N 15. Представитель общества в обследовании земельного участка участия не принимал.

Не согласившись с действиями администрации, связанными с проведением проверки использования земельного участка, общество обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из грубого нарушения администрацией порядка проведения внеплановой выездной проверки, установленного Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ).

Оценив доводы сторон и представленные в материалы дела документы, проверив в порядке, предусмотренном статьями 268, 270 АПК РФ, правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, судебная коллегия считает решение суда первой инстанции подлежащим отмене ввиду следующего.

Как следует из материалов дела, Арбитражный суд Приморского края рассмотрел требования общества в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Согласно пункту 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица наделены правом обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

По смыслу данной нормы к компетенции арбитражного суда отнесен контроль за действиями государственных органов и лиц, наделенных властными полномочиями.

Между тем возникшие между обществом и администрацией правоотношения не связаны с реализацией властных полномочий, носят гражданско-правовой характер и касаются использования конкретного имущества - земельного участка площадью 3854475 кв.м. с кадастровым номером 25:15:0103001:27, переданного обществу в аренду для ведения сельскохозяйственного производства на основании договора от 15.12.2008 N 168.

Согласно абзацу 2 пункта 10 статьи Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности.

Земельный участок с кадастровым номером 25:15:0103001:27 является неразграниченным, в отношении которого администрация в силу вышеприведенной нормы права осуществляет полномочия собственника.

В силу пункта 2 статьи 22 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки, за исключением указанных в пункте 4 статьи 27 настоящего Кодекса, могут быть предоставлены их собственниками в аренду в соответствии с гражданским законодательством и настоящим Кодексом.

В соответствии со статьей 606 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее по тексту - "ГК РФ") по договору аренды (имущественного найма) арендодатель (наймодатель) обязуется предоставить арендатору (нанимателю) имущество за плату во временное владение и пользование или во временное пользование.

Статьей 615 ГК РФ предусмотрено, что арендатор обязан пользоваться арендованным имуществом в соответствии с условиями договора аренды, а если такие условия в договоре не определены, в соответствии с назначением имущества.

Согласно пункту 1 статьи 6 Федерального закона от 24.07.2002 N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы, арендаторы земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения обязаны использовать указанные земельные участки в соответствии с целевым назначением данной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны причинить вред земле как природному объекту, в том числе приводить к деградации, загрязнению, захламлению земель, отравлению, порче, уничтожению плодородного слоя почвы и иным негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности.

Аналогичное правило закреплено в статье 42 Земельного кодекса Российской Федерации и возлагает на собственников земельных участков и лиц, не являющихся собственниками земельных участков, обязанность использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; не допускать загрязнение, захламление, деградацию и ухудшение плодородия почв на землях соответствующих категорий, а также выполнять иные требования, предусмотренные настоящим Кодексом, федеральными законами. Кроме того, указанной статьей предусмотрена обязанность пользователей земельных участков своевременно приступить к использованию земельных участков в случаях, если сроки освоения земельных участков предусмотрены договорами.

В отношении земель сельскохозяйственного назначения пунктом 5 статьи 6 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" предусмотрено, что срок освоения земельного участка не может составлять более чем два года.

По смыслу пункта 4 указанной статьи, если в течение трех и более лет подряд со дня возникновения права на земельный участок он не используется для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности, такой земельный участок может быть изъят у его собственника или иного владельца в судебном порядке.

Кроме того, использование имущества с существенным нарушением условий договора или назначения имущества либо с неоднократными нарушениями, а равно существенное ухудшение имущества по правилам статьи 619 ГК РФ является основанием для расторжения договора аренды по требованию арендодателя в судебном порядке.

Таким образом, собственник имущества (арендодатель) вправе в любое время проверить соблюдение арендатором порядка пользования арендованным имуществом в соответствии с условиями договора аренды и назначением такого имущества и при выявлении каких-либо нарушений принять предусмотренные законодательством меры.

Коллегией установлено, что арендатором земельного участка с кадастровым номером 25:15:0103001:27 является именно общество. Указанный факт подтвержден обществом в письме от 06.05.2014 (л.д.14).

В пункте 3.1 договора от 15.12.2008 N 168 стороны предусмотрели право арендодателя требовать от арендатора своевременного предоставления установленных законодательством сведений о состоянии и использовании арендуемого земельного участка, контролировать соблюдение арендатором законодательства об охране земель и проверять соответствие использования земельного участка целям, установленным в предмете договора. В рамках осуществления такого контроля арендодатель имеет право один раз в шесть месяцев с момента заключения договора беспрепятственно приходить на участок с целью его осмотра на предмет соблюдения использования арендатором участка по целевому назначению и в соответствии с видом разрешенного использования.

Соответственно, пунктом 3.4 указанного договора арендатору вменено в обязанность нести бремя содержания участка, использовать его в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием, а также способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту, один раз в шесть месяцев с момента заключения договора обеспечить арендодателю доступ на участок для проведения проверки и его осмотра и т.д.

Из изложенного следует, что у арендодателя земельного участка имеется право провести осмотр (обследование) земельного участка на предмет исполнения арендатором обязанности своевременно приступить к использованию земельного участка и использовать его по целевому назначению. При этом порядок контроля за деятельностью общества как арендатора спорного земельного участка предусмотрен непосредственно договором.

Материалами дела подтверждается, что осмотр земельного участка с кадастровым номером 25:15:0103001:27, проведен 05.06.2014 комиссионно представителями администрации (собственника имущества) и Управления муниципальным имуществом (органа, уполномоченного администрацией на заключение договоров аренды и выступающего в качестве арендодателя), и связано с проверкой исполнения обществом обязательств по договору от 15.12.2008 N 168.

Акт от 05.06.2014 N 15, составленный по результатам проверки, содержит выводы по вопросу об исполнении обществом как арендатором земельного участка обязательств по освоению и использованию земельного участка в соответствии с условиями договора аренды, целевым назначением и разрешенным использованием арендованного земельного участка. Указанные в акте выводы непосредственно связаны с предметом договора аренды и не выходят за пределы полномочий арендодателя земельного участка, установленных пунктом 3.1 договора.

На основании изложенного, коллегия делает вывод о том, что действия администрации, выразившиеся в проведении проверки исполнения договора аренды и составлении акта проверки от 05.06.2014 N 15, не могут быть оспорены в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Указанная глава процессуального кодекса предусматривает рассмотрение дел об оспаривании ненормативных актов, решений и действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц в сфере публичных правоотношений.

В рассматриваемом случае защита прав заявителя, которые он считает нарушенными, должна осуществляться в порядке гражданского судопроизводства.

Доводы общества о том, что обследование земельного участка проводилось не в рамках гражданско-правовых отношений, а в порядке осуществления муниципального земельного контроля и к возникшим между ним и администрацией правоотношениям следует применять положения Закона N 294-ФЗ, являются ошибочными и основаны на неверном применении норм материального права.

В соответствии с пунктом 1 части 3 статьи 1 Закона N 294-ФЗ требования указанного Закона не применяются к мероприятиям по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, и юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и на указанных лиц не возлагаются обязанности по предоставлению информации и исполнению требований органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля.

Материалами дела подтверждается, что осмотр земельного участка заявителя проводился администрацией и Управлением муниципального имущества администрации в отношении арендованного имущества в соответствии с условиями договора аренды комиссионно и открыто, доступ на земельный участок заявителя комиссии был обеспечен. Обследование проводилось без взаимодействия с проверяемым лицом, при этом какие-либо обязанности по предоставлению информации и исполнению требований органов местного самоуправления на общество не возлагались.

Побудительный мотив к проведению проверки, которым руководствовался арендодатель, в том числе результаты совещания у вице-губернатора Приморского края, не влияет на квалификацию спорных отношений в качестве гражданско-правовых и не свидетельствует о том, что администрация выступила в спорных отношениях не в качестве собственника имущества, а в качестве органа, осуществляющего муниципальный земельный контроль.

Следовательно, основания для применения к отношениям, связанным с обследованием 05.06.2014 спорного земельного участка, положений Закона N 294-ФЗ о проведении плановой выездной проверки у суда первой инстанции отсутствовали. В рассматриваемом случае подлежал применению порядок, согласованный в пунктах 3.1 и 3.4 договора от 15.12.2008 N 168.

Поскольку администрация в спорных отношениях не обладает властными полномочиями, действия по проведению проверки исполнения условий договора аренды имущества носят гражданско-правовой, а не властно-распорядительный характер, настоящий спор по условиям исполнения заключенного договора аренды не подлежит рассмотрению по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Учитывая вышеизложенное, принимая во внимание, что у суда первой инстанции не имелось оснований для удовлетворения требований общества, решение по делу подлежит отмене на основании пункта 3 части 1 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации ввиду несоответствия выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела.

В связи с отказом в удовлетворении заявленных требований судебные расходы по уплате государственной пошлины возлагаются на общество.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Приморского края от 22.10.2014 по делу N А51-23217/2014 отменить.

В удовлетворении заявленных требований отказать.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Приморского края в течение двух месяцев.

Председательствующий

А.В. Гончарова

Судьи

С.В. Гуцалюк О.Ю. Еремеева