Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 1 апреля 2015 г. N 03АП-982/15

г. Красноярск

01 апреля 2015 г.

Дело N А33-23184/2014

Резолютивная часть постановления объявлена "27" марта 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен "01" апреля 2015 года.

Третий арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Севастьяновой Е.В.,

судей: Иванцовой О.А., Юдина Д.В.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Астаховой А.И.,

при участии:

от административного органа: Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Красноярскому краю Территориальный отдел в г. Норильске - Ростовцева Е.Г., представителя на основании доверенности от 03.03.2014 N ДВ-9633,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Красноярскому краю Территориальный отдел в г. Норильске,

на решение Арбитражного суда Красноярского края

от "30" января 2015 года по делу N А33-23184/2014, принятое судьей Ивановой Е.А.,

установил:

Муниципальное унитарное предприятие муниципального образования город Норильск "Коммунальные объединенные системы" (ИНН 2457029066, ОГРН 1022401628920, г. Норильск, далее - заявитель, предприятие, МУП "КОС") обратилось в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Красноярскому краю Территориальный отдел в г. Норильске (ИНН 2466127415, ОГРН 1052466033608, г. Норильск, далее - административный орган, Управление Роспотребнадзора) о признании незаконным и отмене предписания от 29.10.2014 N 7226/с.

Решением Арбитражного суда Красноярского края от 30.01.2015 заявленные требования удовлетворены. Признано недействительным предписание Управления Роспотребнадзора от 29.10.2014 N 7226/с.

Не согласившись с данным судебным актом, Управление Роспотребнадзора обратилось в Третий арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит обжалуемое решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленного требования.

В апелляционной жалобе административный орган ссылается на то, что оспариваемое предписание вынесено в пределах его полномочий на основании части 2 статьи 50 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" по результатам проведенного в отношении общества административного расследования, в ходе которого выявлено нарушение санитарного законодательства. Ссылки суда первой инстанции на нарушение Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" не обоснованы. Судом первой инстанции не учтена сложившаяся судебная практика по аналогичным вопросам.

МУП "КОС", надлежащим образом уведомленное о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы в соответствии с требованиями статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (путем направления копии определения от 02.03.2015 о принятии апелляционной жалобы к производству, а также путем размещения 03.03.2015 публичного извещения о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы на официальном сайте Третьего арбитражного апелляционного суда: http://3aas.arbitr.ru/, а также в общедоступной автоматизированной системе "Картотека арбитражных дел" (http://kad.arbitr.ru) в сети "Интернет") явку своего представителя в судебное заседание не обеспечило, отзыв на апелляционную жалобу не представило.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционная жалоба рассматривается в отсутствие представителя заявителя.

В судебном заседании представитель Управления Роспотребнадзора поддержал требования апелляционной жалобы, сослался на изложенные в ней доводы.

Апелляционная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При рассмотрении настоящего дела судом апелляционной инстанции установлены следующие обстоятельства.

На основании определения о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования от 13.10.2014 N 20327 должностным лицом Управления Роспотребнадзора проведено административное расследование в отношении МУП "КОС".

При проведении административного расследования в отношении муниципального унитарного предприятия муниципального образования город Норильск "Коммунальные объединенные системы" (МУП "КОС") территориальным отделом Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Красноярскому краю в г.Норильске выявлены нарушения санитарного законодательства, а также условия, создающие угрозу возникновения и распространения инфекционных заболевании, массовых неинфекционных заболевании (отравлений) людей.

29.10.2014 административный орган выдал МУП "КОС" предписание N 7226/с, которым обязал общество в срок до 09.02.2015 устранить выявленные нарушения пункта 3.5 таблицы 4, пункта 3.4.1 таблицы 2 Санитарных правил СанПиП 2.1.4.1074-01 "Питьевая вода. Гигиенические требования к качеству воды централизованных систем питьевого водоснабжения. Контроль качества. Гигиенические требования к обеспечению безопасности систем горячего водоснабжения", пункта 5 статьи 24 Федерального закона от 07.12.2011 N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении":

- в части приведения в соответствии с нормативными показателями воды горячего водоснабжения, отобранной по адресу: г.Норильск, район Кайеркан, КП-10, на пересечении улиц Строительная и Первомайская, по санитарно-гигиеническим (органолептическим, неорганическим) показателям: мутность, содержание железа с предоставлением протоколов лабораторных испытаний образца (пробы);

- в части приведения в соответствии с нормативными показателями воды горячего водоснабжения, отобранной по адресу: г.Норильск, район Кайеркан, ввод к жилому дому по ул. Первомайская, д. 52, сбросной вентиль, по санитарно-гигиеническим (органолептическим, неорганическим) показателям: мутность, содержание железа с предоставлением протоколов лабораторных испытаний образца (пробы).

Постановлением от 12.11.2014 N 4448 по делу об административном правонарушении общество привлечено к административной ответственности по статье 6.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, назначено административное наказание в виде административного штрафа.

Полагая, что предписание от 29.10.2014 N 7226/с противоречит требованиям нормативных актов и нарушает его права, заявитель обратился в Арбитражный суд Красноярского края с настоящим заявлением.

Исследовав представленные доказательства, заслушав и оценив доводы лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

Проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права, заслушав и оценив доводы лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции не установил оснований для отмены судебного акта на основании следующего.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон. Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений.

В соответствии с частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания оспариваемого ненормативного правового акта (действий, бездействия) недействительным необходимо наличие одновременно двух условий - несоответствие его закону или иным нормативным правовым актам и нарушение им прав и охраняемых законом интересов субъектов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом, исходя из правил распределения бремени доказывания, установленных статьями 65, 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обязанность доказывания факта нарушения своих прав и законных интересов возлагается на заявителя.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что ответчиком нарушена установленная законом процедура вынесения оспариваемого предписания.

Исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства в соответствии со статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции соглашается с указанным выводом суда первой инстанции на основании следующего.

Как следует из материалов дела, МУП "КОС" оспаривается предписание от 29.10.2014 N 7226/с об устранении выявленных нарушений требований санитарного законодательства, которое вынесено на основании материалов административного расследования, проведенного в отношении предприятия в связи с поступлением в административный орган обращения физического лица - гражданки, проживающей по адресу: г. Норильск, район Кайеркан, ул. Первомайская, д. 52, кв. 130. В предписании указано заявителю устранить выявленные нарушения в установленный срок.

Часть 1 статьи 44 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" предусматривает, что федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор включает в себя:

- организацию и проведение проверок выполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее - юридические лица, индивидуальные предприниматели) и гражданами требований санитарного законодательства, санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, предписаний должностных лиц, осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор;

- выдачу предписаний о проведении санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий.

Согласно части 2 статьи 50 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Федеральный закон от 30.03.1999 N 52-ФЗ) при выявлении нарушения санитарного законодательства, а также при угрозе возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) должностные лица, осуществляющие федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, имеют право давать гражданам и юридическим лицам предписания, обязательные для исполнения ими в установленные сроки.

При этом данная норма не содержит указания на порядок выдачи предписания.

Вместе с тем предписание, как документ, содержащий властные указания, то есть являющийся мерой государственного принуждения, не может быть выдан произвольно, на основании предположений органа. Поскольку за неисполнение предписания предусмотрена административная ответственность, факты, изложенные в предписании, должны быть подтверждены чем-либо, то есть предписание должно выдаваться по результатам юрисдикционной процедуры, в ходе которой выявляется факт нарушения.

Порядок выдачи предписания об устранении выявленных нарушений требований действующего законодательства по результатам проведения проверочных мероприятий установлен Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ).

Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля. Данным законом установлен, в том числе порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

Статьей 17 Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ предусмотрены меры, принимаемые должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля в отношении фактов нарушений, выявленных при проведении проверки.

Пунктом 1 части 1 указанной статьи предусмотрено, что в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.

В соответствии со статьей 4 Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ приказом Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 16.07.2012 N 764 утвержден Административный регламент исполнения Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека государственной функции по проведению проверок деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований санитарного законодательства, законодательства Российской Федерации в области защиты прав потребителей, правил продажи отдельных видов товаров.

Согласно пункту 73 указанного Административного регламента при выявлении нарушения санитарного законодательства, а также при угрозе возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) должностные лица Управления Роспотребнадзора в соответствии с частью 2 статьи 50 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ имеют право давать гражданам и юридическим лицам предписания, обязательные для исполнения ими в установленные сроки:

1) об устранении выявленных нарушений санитарно-эпидемиологических требований;

2) о прекращении реализации не соответствующей санитарно-эпидемиологическим требованиям продукции, в том числе продовольственного сырья и пищевых продуктов;

3) о проведении дополнительных санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий;

4) о проведении лабораторного обследования граждан, контактировавших с больными инфекционными заболеваниями, и медицинского наблюдения за такими гражданами;

5) о выполнении работ по дезинфекции, дезинсекции и дератизации в очагах инфекционных заболеваний, а также на территориях и в помещениях, где имеются и сохраняются условия для возникновения или распространения инфекционных заболеваний.

Согласно части 7 статьи 46 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ к отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ.

Исключение из данного правила установлены в том числе, пунктами 3, 5 части 3 статьи 1 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ, согласно которым положения настоящего Федерального закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются при проведении административного расследования, а также при расследовании причин возникновения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений, поражений) людей.

Из содержания изложенных норм права следует, что предписание об устранении выявленных нарушений санитарно-эпидемиологических требований может быть выдано административным органом по результатам проверки, проведенной в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ. Выводы суда первой инстанции в данной части являются правильными.

Как следует из материалов дела, проверка в порядке Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ не проводилась. В данном случае административным органом проводилось административное расследование в отношении общества в связи с поступлением обращения физического лица, общество привлечено к административной ответственности в порядке, предусмотренном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ). Следовательно, административному органу следовало руководствоваться положениями КоАП РФ, который не предусматривает выдачи предписаний по результатам проведения административного расследования.

Как указывалось выше, в силу пункта 3 части 3 статьи 1 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ положения настоящего закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются при проведении административного расследования. Соответственно, невозможно использовать полномочие, предусмотренное статьей 17 указанного Федерального закона при производстве по делу об административном правонарушении, поскольку это прямо противоречит законодательному запрету на смешение указанных юрисдикционных производств.

Статьей 29.13 КоАП РФ предусмотрено право административного органа, рассматривающего дело об административном правонарушении, при установлении причин административного правонарушения и условий, способствовавших его совершению, на внесение в соответствующие организации и соответствующим должностным лицам представления о принятии мер по устранению указанных причин и условий. Организации и должностные лица обязаны рассмотреть представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, в течение месяца со дня его получения и сообщить о принятых мерах судье, в орган, должностному лицу, вынесшему представление.

В пункте 20.1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (далее - ВАС РФ) от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" разъяснено, что судам необходимо выделять в числе представлений, обязательных для рассмотрения лицами, которым они адресованы: 1) представления административных органов (должностных лиц), осуществляющих государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства; 2) представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (статья 29.13 КоАП).

Предусмотренные статьей 29.13 КоАП РФ представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (ответственность за невыполнение которых установлена статьей 19.5 КоАП), в случае, если они вынесены на основании обстоятельств, отраженных в постановлении по делу об административном правонарушении, могут быть обжалованы вместе с таким постановлением по правилам, определенным параграфом 2 главы 25 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Таким образом, частью 1 статьи 29.13 КоАП РФ установлено, что при рассмотрении дела об административном правонарушении выносится представление для принятия мер по устранению причин и условий, способствовавших (то есть предшествовавших) совершению административного правонарушения. Порядок, основания и сроки вынесения предписаний об устранении уже совершенных и выявленных нарушений законодательства КоАП РФ не устанавливает. В настоящем случае орган не воспользовался указанным полномочием, выданный им документ является предписанием.

Вместе с тем, предписание является мерой пресечения имеющего правонарушения - выносится при выявлении нарушения санитарного законодательства, а также при угрозе возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений); в то время как представление - мера предупреждения новых правонарушений, совершение которых обусловлено теми же причинами и условиями, что и выявленного.

Таким образом, предписание направлено на устранение конкретного нарушения, в то время как представление - на устранение причин и условий, способствующих совершению неопределенного числа похожих правонарушений. Выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений, является одной из задач производства по делам об административных правонарушениях.

Следовательно, нормами КоАП РФ и Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ установлены отличные друг от друга процедуры действий должностных лиц, осуществляющих, в том числе федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, в случае выявления нарушений санитарного законодательства.

Вышеизложенные положения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ и КоАП РФ являются обязательными для выполнения административными органами при осуществлении предоставленных им законом полномочий и являются гарантией защиты прав и законных интересов лиц, в отношении которых выносится соответствующий ненормативный правовой акт.

При этом вышеуказанные выводы суда не свидетельствуют об ограничении полномочий органов, осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор в Российской Федерации, которые в силу вышеприведенных норм права обязаны осуществлять предоставленные полномочия с соблюдением установленной процедуры.

Как следует из материалов дела и не оспаривается сторонами, Управлением Роспотребнадзора по результатам проведенного в отношении общества административного расследования выдано оспариваемое предписание об устранении выявленных в ходе расследования нарушений санитарных правил. КоАП РФ не предусматривает вынесение предписаний об устранении уже совершенных и выявленных нарушений законодательства. Представление о принятии мер по устранению причин административного правонарушения и условий, способствовавших его совершению, в порядке статьи 29.13 КоАП РФ административным органом не выносилось.

На основании изложенных норм права и установленных по делу обстоятельств, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о нарушении ответчиком установленной законом процедуры вынесения оспариваемого предписания от 24.03.2014 N 265 об устранении нарушений требований санитарного законодательства, в связи с чем, суд первой инстанции правомерно признал его недействительным.

По мнению суда апелляционной инстанции, само по себе наличие в Федеральном законе от 30.03.1999 N 52-ФЗ полномочия на выдачу предписаний, не освобождает должностных лиц административного органа от соблюдения установленных законом процедур выдачи (принятия) соответствующих актов.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, изучены судом, и признаны необоснованными, поскольку основаны на неверном применении (толковании) Управлением Роспотребнадзора вышеуказанных норм права.

Ссылка Управления Роспотребнадзора на судебную практику не может иметь юридического значения, поскольку относится к делам с иными фактическими обстоятельствами.

Поскольку доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не содержат фактов, которые имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного акта, либо опровергали выводы суда первой инстанции, то признаются апелляционным судом несостоятельными, в связи с чем, не могут служить основанием для отмены оспариваемого решения суда первой инстанции.

При изложенных обстоятельствах, судом апелляционной инстанции не установлено оснований для отмены решения суда первой инстанции и для удовлетворения апелляционной жалобы.

Согласно статье 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, решение Арбитражного суда Красноярского края от 30 января 2015 года по делу N А33-23184/2014 подлежит оставлению без изменения, апелляционная жалоба - без удовлетворения.

В силу подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Управление Роспотребнадзора освобождено от уплаты государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Третий арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Красноярского края от "30" января 2015 года по делу N А33-23184/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через арбитражный суд, принявший решение.

Председательствующий

Е.В. Севастьянова

Судьи

О.А. Иванцова Д.В. Юдин