Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 31 марта 2015 г. N 07АП-1637/15

г. Томск

31 марта 2015 г.

Дело N А27-21849/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 31 марта 2015 г.

Полный текст постановления изготовлен 31 марта 2015 г.

Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Бородулиной И.И.

судей Марченко Н.В, Усаниной Н.А.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Большаниной Е.Г. без использования средств аудиозаписи

при участии: без участия,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Муниципального предприятия города Кемерово "Городское управление капитального строительства"

на решение Арбитражного суда Кемеровской области

от 22 января 2015 года по делу N А27-21849/2014 (судья И.В. Конкина)

по заявлению Инспекции государственного строительного надзора Кемеровской области, г. Кемерово (ОГРН 1064205113620, ИНН 4205109976, 650000, г. Кемерово, проспект Советский, 60-Б, 228)

к Муниципальному предприятию города Кемерово "Городское управление капитального строительства", г. Кемерово (ОГРН 1024200721203, ИНН 4206011405, 650000, г. Кемерово, проспект Ленина, 57)

о привлечении к административной ответственности,

УСТАНОВИЛ:

Инспекция государственного строительного надзора Кемеровской области (далее - Инспекция, аявитель) обратилась в Арбитражный суд Кемеровской области с заявлением о привлечении Муниципального предприятия города Кемерово "Городское управление капитального строительства" (далее - МП "ГОРУКС", предприятие) к административной ответственности, предусмотренной частью 6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Решением от 22.01.2015 Арбитражного суда Кемеровской области МП "ГОРУКС" привлечено к административной ответственности по части 6 статьи 19.5 КоАП РФ с назначением административного наказания в виде штрафа в размере 50 000 рублей.

В апелляционной жалобе предприятие просит состоявшийся судебный акт отменить, принять новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В обоснование доводов жалобы указывает на то, что на момент проведения внеплановой выездной проверки в период с 15.09.2014 по 16.09.2014, составления акта проверки от 16.09.2014, выдачи предписания от 16.09.2014 предприятие не обладало статусом застройщика и не имело правомочий на получение разрешения на строительство объекта.

Ссылается на процессуальные нарушения, выразившиеся в нарушении Инспекцией положения части 3 статьи 14 Федерального закона от 26.12.2008 294-ФЗ в части ознакомления МП "ГОРУКС" с приказом о проведении проверки, составлении протокола об административном правонарушении с нарушением срока, предусмотренного статьей 28.5 КоАП РФ.

Как полагает заявитель жалобы, предприятием приняты все возможные меры, направленные на соблюдение обязательных требований градостроительного законодательства при получении разрешения на строительства.

Подробно доводы МП "ГОРУКС" изложены в апелляционной жалобе.

В представленном до начала судебного заседания отзыве Инспекция просит оставить обжалуемое решение арбитражного суда без изменения как законное и обоснованное, апелляционную жалобу МП "ГОРУКС" - без удовлетворения.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные в порядке статьи 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), в судебное заседание не явились.

Суд апелляционной инстанции в порядке части 6 статьи 121, частей 1, 3 статьи 156, части 1 статьи 266 АПК РФ счёл возможным рассмотреть дело в отсутствие участников процесса.

Проверив законность и обоснованность судебного акта Арбитражного суда Кемеровской области в порядке установленном статьями 266, 268 АПК РФ, изучив доводы апелляционной жалобы, отзыва на нее, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены решения суда первой инстанции.

Как следует из материалов дела, по результатам проведенной Инспекцией в период с 15.09.2014 по 16.09.2014 внеплановой проверки соблюдения МП "ГОРУКС" законодательства о градостроительной деятельности при строительстве объекта "автодорога по ул. Волгоградская от пр. Московского до пр. Притомского", расположенного по адресу: г. Кемерово, Центральный район, микрорайон N 15А", составлен акт от 16.09.2014 N01-70-14-01, из содержания которого следует, что застройщиком (МП "ГОРУКС") ведётся строительство объекта в отсутствие разрешения на строительство.

В связи с указанными обстоятельствами предприятию выдано предписание от 16.09.2014 N 01-70-14-01 об устранении в срок до 17.10.2014 выявленных проверкой нарушений законодательства о градостроительной деятельности.

21.10.2014 от предприятия в адрес Инспекции поступило ходатайство о продлении срока исполнения предписания до 15.12.2014 (от 22.10.2014 вх N 01/3692), в удовлетворении которого было отказано (от 22.10.2014 исх. N 01/4-1274).

В период с 30.10.2014 по 31.10.2014 на основании приказа от 22.10.2014 N 576/01-ОС Инспекцией проведена внеплановая выездная проверка выполнения МП "ГОРУКС" указанного предписания, которой выявлено, что названным застройщиком не устранены ранее выявленные нарушения законодательства о градостроительной деятельности, а именно: разрешение на строительство не представлено, строительство объекта осуществляется в отсутствие разрешения.

Факт продолжения строительства подтверждается выполненными работами (акт проверки от 31.10.2014 N 01-70-14-02): подготовительные работы; земляные работы; устройств ливневой канализации; устройство наружного освещения (с опорами освящения); устройство конструкции дорожной одежды проезжей улицы с двухслойным покрытием асфальтобетонной смеси (нижний и верхний слой покрытия) с устройством примыкания к пр. Притомскому без разметки и установки дорожных знаков; устройство части технических тротуаров (кроме ПК 1+50 до ПК 3+20 по левой стороне); установка бордюров с лотком из монолитного бетона с устройством деформационных швов; устройство пешеходного тротуара в асфальтовом покрытии с установкой бордюров БР 100.20.8; устройство газона между техническим тротуаром и пешеходным тротуаром по правой стороне ул. Волгоградская; устройство одного остановочного павильона.

На момент проверки выполнялись следующие работы: устройство основания из ЩПС С-5 примыкания пр. Московского к ул. Волгоградская по правой стороне ПК 7+50 ПК 7+80; вывоз грунта со строительной площадки.

В сравнении с проверкой 16.09.2014 на 31.10.2014 выполнен следующий объём работ: монтаж опор освещения; устройство конструкции дорожной одежды проезжей улицы с двухслойным покрытием асфальтобетонной смеси (нижний и верхний слой покрытия) с устройством примыкания к пр. Притомскому без разметки и установки дорожных знаков; устройство части технических тротуаров (кроме ПК 1+50 до ПК 3+20 по левой стороне); установка бордюров с лотком из монолитного бетона с устройством деформационных швов; устройство пешеходного тротуара в асфальтовом покрытии с установкой бордюров БР 100.20.8; устройство газона между техническим тротуаром и пешеходным тротуаром по правой стороне ул. Волгоградская; монтаж остановочного павильона.

Кроме того, строительство автодороги подтверждается выполненными работами, отраженными в общем журнале работ в период с 15.09.2014 по 29.10.2014 г.

Не выполнение МП "ГОРУКС" предписания от 16.09.2014 N 01-70-14-01 в установленный срок послужило основанием для составления Инспекцией протокола от 07.11.2014 N 01-70-14-02 об административном правонарушении и обращения в Арбитражный суд Кемеровской области с заявлением о привлечении МП "ГОРУКС" к административной ответственности, предусмотренной частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ.

Принимая судебный акт об удовлетворении требования заявителя, суд первой инстанции исходил из наличия в действиях общества состава административного правонарушения, предусмотренного частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ, отсутствия существенных процессуальных нарушений при производстве по делу об административном правонарушении.

Суд апелляционной инстанции считает правильным вывод суда первой инстанции, при этом исходит из следующего.

В соответствии с частью 6 статьи 205 АПК РФ при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании устанавливает, имелось ли событие административного правонарушения, имелся ли факт его совершения лицом, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, имелись ли основания для составления протокола об административном правонарушении и полномочия административного органа, составившего протокол, предусмотрена ли законом административная ответственность за совершение данного правонарушения и имеются ли основания для привлечения к административной ответственности лица, в отношении которого составлен протокол, а также определяет меры административной ответственности.

Согласно части 1 статьи 71 АПК РФ арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.

Согласно части 1 статьи 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Часть 6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в виде наложения на юридических лиц административного штрафа в размере от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток.

Объектом данного правонарушения выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления государственного контроля (надзора).

Объективная сторона предусматривает невыполнение в установленный срок законного предписания уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Субъектом административного правонарушения в данном случае выступает юридическое лицо, не выполнившее в установленный срок законное предписание.

Согласно пункту 3 Постановления Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 N 54 "О государственном строительном надзоре в Российской Федерации" (в редакции от 10.03.2009 N 204), задачей государственного строительного надзора является предупреждение, выявление и пресечение допущенных застройщиком, заказчиком, а также лицом, осуществляющим строительство на основании договора с застройщиком или заказчиком (далее - подрядчик), нарушений законодательства о градостроительной деятельности, в том числе технических регламентов, и проектной документации.

Согласно пункту 10 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации объектом капитального строительства считается здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено, за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек.

Из пункта 14 Положения об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 N 54, следует, что при выявлении в результате проведенной проверки нарушений должностным лицом органа государственного строительного надзора составляется акт, являющийся основанием для выдачи заказчику, застройщику или подрядчику (в зависимости от того, кто в соответствии с законодательством Российской Федерации несет ответственность за допущенные нарушения) предписания об устранении таких нарушений. В предписании указываются вид нарушения, ссылка на технический регламент (нормы и правила), иной нормативный правовой акт, проектную документацию, требования которых нарушены, а также устанавливается срок устранения нарушений с учетом конструктивных и других особенностей объекта капитального строительства.

В соответствии с частью 6 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации лицо, осуществляющее строительство, обязано обеспечивать доступ на территорию, на которой осуществляются строительство, реконструкция, капитальный ремонт объекта капитального строительства, представителей органов государственного строительного надзора, предоставлять им необходимую документацию, проводить строительный контроль, обеспечивать ведение исполнительной документации, извещать представителей органов государственного строительного надзора о сроках завершения работ, которые подлежат проверке, обеспечивать устранение выявленных недостатков и не приступать к продолжению работ до составления актов об устранении выявленных недостатков, обеспечивать контроль за качеством применяемых строительных материалов.

Из положений пункта 1 части 2, частей 4 и 6 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что по результатам проведенной органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными на осуществление государственного строительного надзора проверки соответствия выполнения работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям технических регламентов, проектной документации составляется акт, являющийся основанием для выдачи лицу, осуществляющему строительство, предписания об устранении выявленных нарушений.

Довод предприятия, что оно не является застройщиком и не имеет правомочий на получение разрешения на строительство объекта, был предметом исследования суда первой инстанции и ему дана надлежащая правовая оценка.

В соответствии с Постановлением Пленума ВАС РФ от 17.02.2011 N 11 "О некоторых вопросах применения Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" субъектами ответственности за административное правонарушение в области строительства предусмотренное частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ, является застройщик, так как в силу статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации на нем лежит обязанность по получению разрешения на строительство.

В соответствии с пунктом 16 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации застройщик - физическое или юридическое лицо, обеспечивающее на принадлежащем ему земельном участке строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, а также выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации для их строительства, реконструкции, капитального ремонта.

Строительство объекта капитального строительства в соответствии с частью 2 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации должно осуществляться непосредственно при наличии и на основании разрешения на строительство.

Согласно части 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство объекта капитального строительства.

Обязанность получить разрешение на строительство согласно части 7 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации возложена на застройщика.

Факт строительства объекта "автодорога по ул. Волгоградская от пр. Московского, до пр. Притомского", расположенного по адресу: г. Кемерово, Центральный район, микрорайон N 15 А", МП "ГОРУКС", как застройщиком объекта капитального строительства, подтверждается материалами дела, а именно: общим журналом работ N 29/14, в соответствии с которым работы ведутся с 17.07.2014; извещением о начале строительства объекта капитального строительства (от 26.08.2014 вх N 01/2898); выполненными строительными работами, установленными во время проведения внеплановой проверки и зафиксированные в акте проверки N 01-70-14-01 при строительстве объекта капитального строительства от 16.09.2014; ходатайством от 17.10.2014 N 01-12/2673 о продлении срока исполнения предписания от 16.09.2014 N01-70-14-01.

По результатам проверки предприятию выдано предписание от 16.09.201 N 01-70-14-01, сроком исполнения до 17.10.2014.

21.10.2014 МП "ГОРУКС" в адрес Инспекции направлено ходатайство о продлении срока исполнения предписания. Каких либо заявлений, жалоб, в которых бы МП "ГОРУКС" оспаривалась законность выданного предписания либо заявления о его отмене, в адрес Инспекции не поступало. Данный факт свидетельствует о признании МП "ГОРУКС" законности и обоснованности выданного ему предписания. Более того, МП "ГОРУКС" само уведомило Инспекцию о намерении произвести оформление земельного участка (ходатайство от 30.09.2014N 01-12/2673 и ходатайство от 21.10.2014 N 01-12/2709).

С извещением о начале строительства объекта капитального строительства (от 26.08.2014 вх N 01/2898) предприятием так же был предоставлен договор безвозмездного пользования земельными участками от 19.09.2014 N БСП-01-09/14.

Таким образом, доводы МП "ГОРУКС" о том, что оно не является субъектом правоотношений, не подтверждаются фактическими обстоятельствами и материалами дела.

Следовательно, действия предприятия по не выполнению законных требований предписания образуют состав административного правонарушения, предусмотренного частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ.

Согласно статье 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Обязанность доказывания вины возложена на административный орган.

Пунктом 16 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 предусмотрено, что выяснение виновности лица в совершении административного правонарушения осуществляется на основании данных, зафиксированных в протоколе об административном правонарушении, объяснений лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в том числе об отсутствии возможности для соблюдения соответствующих правил и норм, о принятии всех зависящих от него мер по их соблюдению, а также на основании иных доказательств, предусмотренных частью 2 статьи 26.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Доказательств, свидетельствующих о том, что предприятие предприняло все зависящие от него меры по соблюдению требований Инспекции в материалы дела не представлено.

Вступая в соответствующие правоотношения, предприятие должно было знать о существовании установленных обязанностей и обеспечить их выполнение, то есть соблюсти ту степень заботливости и осмотрительности, которая необходима для строгого соблюдения действующих норм и правил, что должно было выразиться в исполнении требований предписания Инспекции.

О необходимости совершить действия по устранению выявленных нарушений предприятие было поставлено в известность заблаговременно, что предполагало возможность использования любых средств для исполнения предписания.

Доводы апеллянта о нарушении Инспекцией порядка проведения проверки несостоятельны.

Ссылка предприятия на то, что Инспекцией нарушены нормы Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" в части ознакомления МП "ГОРУКС" с приказом о проведении проверки, правомерно отклонены судом первой инстанции.

Поскольку как следует из материалов дела, о проведении проверок МП "ГОРУКС" извещалось заблаговременно: уведомление от 08.09.2014 N 01-70-14-01, вместе с копией приказа о проведении проверки направлено в адрес общества по e-mail: gorukskemerovo@maiI.ru, вх.N 01-11/1929 от 08.09.2014, приняла Хрипунова.

Согласно пункту 9 раздела II порядка проведения проверок, перед началом проверки должностное лицо органа государственного строительного надзора уведомляет застройщика или заказчика о проведении проверки посредством телефонной, факсимильной или электронной связи. Таким образом, МП "ГОРУКС" было ознакомлено с приказом о проверке, целями и задачами ее проведения.

Доводы заявителя жалобы о нарушении сроков составления протокола об административном правонарушении подлежат отклонению судом апелляционной инстанции в силу следующего.

Статьей 28.5 КоАП РФ предусмотрено, что протокол об административном правонарушении составляется немедленно после выявления совершения административного правонарушения.

В случае, если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо данных о физическом лице или сведений о юридическом лице, в отношении которых возбуждается дело об административном правонарушении, протокол об административном правонарушении составляется в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения.

Таким образом, протокол об административном правонарушении составляется немедленно после выявления совершения административного правонарушения.

Вместе с тем, по смыслу статьи 28.5 КоАП РФ, нарушение срока составления протокола об административном правонарушении не является безусловным основанием для отмены постановления о назначении административного наказания, если при этом не нарушены права и законные интересы лица, привлекаемого к административной ответственности. Сроки, предусмотренные названной статьей, являются процедурными, а не пресекательными, поскольку материально-правовые последствия пропуска этих сроков Кодексом не определены.

Само по себе нарушение срока составления протокола об административных правонарушениях, предусмотренного статьей 28.5 КоАП РФ, не является основанием, исключающим производство по делу об административном правонарушении, если этим протоколом подтверждается факт правонарушения, и он составлен в пределах срока давности, установленного статьей 4.5 названного Кодекса.

Нарушение срока составления протокола об административном правонарушении не относится к существенным нарушениям, поскольку такой срок не является пресекательным.

Указанная позиция изложена в абзаце 3 пункта 4 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", где указано, что несущественными являются такие недостатки протокола, которые могут быть восполнены при рассмотрении дела по существу, а также нарушение установленных статьей 28.8 Кодекса сроков направления протокола для рассмотрения судье.

Названные процессуальные нарушения не являются существенными, поскольку не препятствовали дальнейшему рассмотрению дела арбитражным судом, а значит сами по себе не могли служить основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении предприятия к административной ответственности.

Установленный статьей 4.5 КоАП РФ срок давности привлечения к административной ответственности не пропущен.

Таким образом, процедура привлечения к административной ответственности, регламентированная нормами КоАП РФ соблюдена, существенных нарушений не установлено.

Административное наказание назначено предприятию в пределах санкции вменяемой статьи и соответствует характеру и тяжести совершенного правонарушения.

Суд апелляционной инстанции считает, что предприятием в данном случае не представлено в материалы дела надлежащих и бесспорных доказательств в обоснование своей позиции, доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного акта, либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными и не могут служить основанием для отмены решения суда первой инстанции.

При таких обстоятельствах принятое судом первой инстанции решение является законным и обоснованным; судом полно и всесторонне исследованы имеющиеся в материалах дела доказательства, нарушений норм материального и процессуального права не допущено, оснований для отмены решения суда первой инстанции, установленных статьей 270 АПК РФ, а равно принятия доводов апелляционной жалобы, у суда апелляционной инстанции не имеется.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ::

Решение Арбитражного суда Кемеровской области от 22.01.2015 по делу N А27-21849/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу Муниципального предприятия города Кемерово "Городское управление капитального строительства" - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа только по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

И.И. Бородулина

Судьи

Н.В. Марченко Н.А. Усанина