Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 2 апреля 2015 г. N 05АП-1802/15

г. Владивосток

02 апреля 2015 г.

Дело N А59-6082/2014

Резолютивная часть постановления оглашена 31 марта 2015 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 02 апреля 2015 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Е.Н. Номоконовой,

судей О.Ю. Еремеевой, С.В. Гуцалюк,

при ведении протокола секретарем судебного заседания И.В. Ауловой,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Сахалинской области,

апелляционное производство N 05АП-1802/2015

на решение от 16.02.2015

судьи К.Ф. Мухаметшина

по делу N А59-6082/2014 Арбитражного суда Сахалинской области

по заявлению Территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Сахалинской области (ИНН 6501154330, ОГРН 1046500650767, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 15.12.2004)

к Федеральному бюджетному учреждению здравоохранения "Центр гигиены и эпидемиологии в Сахалинской области" (ИНН 6501156031, ОГРН 1056500617370, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 01.03.2005)

о привлечении к административной ответственности, предусмотренной частью 2 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях,

при участии: извещённые надлежащим образом стороны в суд не явились;

УСТАНОВИЛ:

Территориальный орган Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Сахалинской области (далее - Росздравнадзор, административный орган) обратился в Арбитражный суд Сахалинской области с заявлением о привлечении федерального бюджетного учреждения здравоохранения "Центр гигиены и эпидемиологии в Сахалинской области" (далее - Учреждение) к административной ответственности, предусмотренной частью 2 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Решением арбитражного суда от 16.02.2015 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с вынесенным решением, административный орган обратился с рассматриваемой апелляционной жалобой, в обоснование которой сослался на то, что дезинфекционные, дезинсекционные, дератизационные работы и услуги являются санитарно-эпидемиологическими мероприятиями и включаются в понятие "Медицинская деятельность" и подлежат лицензированию. Утверждает, что представленными доказательствами - договорами об оказании услуги по дератизации и дезинсекции подтверждается факт осуществления медицинской деятельности без лицензии.

От Учреждения в суд апелляционной инстанции поступил отзыв на апелляционную жалобу. Возражая против её удовлетворения, Учреждение указало на ошибочность доводов административного органа о том, что деятельность по профилактике и проведению санитарно-противоэпидемических мероприятий равнозначна медицинской деятельности. Полагает, что дезинфектология может рассматриваться как медицинская услуга только при условии её оказания в рамках медицинской помощи. Считает обжалуемое решение законным и обоснованным.

От административного органа в суд апелляционной инстанции поступило ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие представителя Росздравнадзора.

Стороны, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения жалобы, в заседание арбитражного суда апелляционной инстанции не явились, в связи с чем суд апелляционной инстанции на основании статей 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) и с учётом ходатайства административного органа рассмотрел апелляционную жалобу по делу в отсутствие представителей указанных лиц.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса РФ.

Из материалов дела коллегией установлено следующее.

01.03.2013 Федеральной службой по надзору в сфере здравоохранения Учреждению выдана лицензия N ФС-65-01-000415 на осуществление медицинской деятельности в соответствии с приложениями с N1 по N17 применительно к обособленным подразделениям с указанием соответствующих видов работ (услуг), в том числе - доврачебная медицинская помощь (по лабораторному делу, паразитологии); амбулаторно-поликлиническая медицинская помощь (при осуществлении специализированной медицинской помощи по паразитологии); стационарная медицинская помощь (при осуществлении специализированной медицинской помощи по бактериологии, вирусологии, паразитологии).

На основании приказа от 13.11.2014 N 236-п/14 должностными лицами Управления проведена внеплановая документальная проверка Учреждения на предмет соблюдения юридическим лицом в процессе осуществления медицинской деятельности обязательных требований, установленных правовыми актами.

В ходе контрольных мероприятий, результаты которых оформлены актом проверки N 128/14 от 12.12.2014, установлено, что Учреждением не соблюдаются обязательные требования, а именно в нарушение Закона N 99-ФЗ и Положения о лицензировании медицинской деятельности оно осуществляло деятельность по проведению дезинфикционных работ, в том числе по представлению услуг по дезинфекции, составляющую медицинскую деятельность, без наличия специального разрешения (лицензии).

На основании акта проверки Управлением в отношении Учреждения составлен протокол от 18.12.2014 N 26 об административном правонарушении, предусмотренном частью 2 статьи 14.1 КоАП РФ, - осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна).

На основании статьи 23.1 КоАП РФ материалы административного производства переданы на рассмотрение в арбитражный суд, который отказал в удовлетворении требования о привлечении Учреждения к административной ответственности.

Исследовав материалы дела, проверив в порядке, предусмотренном статьями 268, 270 АПК РФ правильность применения судом норм материального и процессуального права, проанализировав доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе и отзыве на неё, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены решения суда первой инстанции в связи со следующим.

В соответствии с частью 6 статьи 205 АПК РФ при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании устанавливает, имелось ли событие административного правонарушения и имелся ли факт его совершения лицом, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, имелись ли основания для составления протокола об административном правонарушении и полномочия административного органа, составившего протокол, предусмотрена ли законом административная ответственность за совершение данного правонарушения и имеются ли основания для привлечения к административной ответственности лица, в отношении которого составлен протокол, а также определяет меры административной ответственности.

Частью 2 статьи 14.1 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна), в виде наложения административного штрафа на юридических лиц от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей с конфискацией изготовленной продукции, орудий производства и сырья или без таковой.

В соответствии с подпунктом 46 пункта 1 статьи 12 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Закон N 99-ФЗ) медицинская деятельность подлежит лицензированию.

Положение о лицензировании медицинской деятельности (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра "Сколково"), утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.04.2012 N 291 (далее - Положение о лицензировании), определяет порядок лицензирования медицинской деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации медицинскими и иными организациями, а также индивидуальными предпринимателями, за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра "Сколково".

В силу пункта 3 Положения о лицензировании, медицинскую деятельность составляют работы (услуги) по перечню согласно приложению, которые выполняются при оказании первичной медико-санитарной, специализированной (в том числе высокотехнологичной), скорой (в том числе скорой специализированной), паллиативной медицинской помощи, оказании медицинской помощи при санаторно-курортном лечении, при проведении медицинских экспертиз, медицинских осмотров, медицинских освидетельствований и санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий в рамках оказания медицинской помощи, при трансплантации (пересадке) органов и (или) тканей, обращении донорской крови и (или) ее компонентов в медицинских целях. Требования к организации и выполнению указанных работ (услуг) в целях лицензирования устанавливаются Министерством здравоохранения Российской Федерации.

Приложением к указанному Положению является Перечень работ (услуг), составляющих медицинскую деятельность, в который включен самостоятельный вид работы (услуги) - дезинфектология.

Согласно пункту 3.1 Санитарно-эпидемиологических правил СП 3.5.1378-03 3.5. Дезинфектология. Санитарно-эпидемиологические требования к организации и осуществлению дезинфекционной деятельности, утверждённых Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 09.06.2003 N 131, дезинфекционная деятельность включает хранение, транспортировку, фасовку, упаковку, приготовление рабочих растворов, приманок и других форм применения, импрегнацию одежды, камерное обеззараживание вещей, санитарную обработку людей, обработку объектов (помещений, транспорта, оборудования), открытых территорий в целях обеспечения дезинфекции, дезинсекции и дератизации, а также дезинфекцию и стерилизацию изделий медицинского назначения и другие мероприятия. В силу пункта 3.3 Правил дезинфекционные мероприятия на объектах проводят в присутствии представителя администрации объекта (заказчика).

Как следует из письма Министерства здравоохранения Российской Федерации от 13.05.2014 N 24-1-2046856, Общероссийским классификатором видов экономической деятельности ОК 029-2001 (ОКВЭД) (КДЕС Ред. 1), введённым в действие Постановлением Госстандарта России от 6 ноября 2001 г. N 454-ст (далее - ОКВЭД), вид деятельности 74.70.3 "Деятельность по проведению дезинфекционных, дезинсекционных и дератизационных работ", в том числе предоставление услуг по дезинфекции, дезинсекции и дератизации зданий и транспортных средств, предусматривается как часть подкласса 74.70 "Чистка и уборка производственных и жилых помещений, оборудования и транспортных средств" класса 74 "Предоставление прочих видов услуг" раздела К "Операции с недвижимым имуществом, аренда и предоставление услуг"", что, в соответствии с Федеральным законом от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Федеральный закон N 99-ФЗ), не является лицензируемым видом деятельности; однако, в соответствии с общепринятой терминологией, понятие "дезинфекция" включает в себя удаление или уничтожение возбудителей инфекционных (паразитарных) болезней в (на) объектах окружающей среды и рассматривается как один из способов предотвращения возникновения и распространения инфекционных заболеваний; деятельность по проведению дезинфекционных работ должна рассматриваться в понятиях Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Федеральный закон N 52-ФЗ) как санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия, а в понятиях Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 323-ФЗ) как профилактика инфекционных заболеваний; деятельность по проведению дезинфекционных работ, в том числе, предоставление услуг по дезинфекции, может рассматриваться как деятельность в области охраны здоровья граждан и медицинская деятельность в понятиях Федерального закона N 323-ФЗ или подкласс 85.1 "Деятельность в области здравоохранения" в терминологии ОКВЭД и, в соответствии с Федеральным законом от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", является лицензируемой.

Письмом от 24.05.2013 N 16и-521/13 "О лицензировании дезинфектологии" Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения в связи с поступлением многочисленных обращений граждан и организаций, лицензирующих органов по вопросу лицензирования работы (услуги) по дезинфектологии, а также получением разъяснения по этому вопросу из Министерства здравоохранения Российской Федерации (от 18.04.2013 N 14-2/3027427-5709) сообщила, что понятие дезинфектологии, указанное в Перечне работ (услуг), составляющих медицинскую деятельность (приложение к Положению о лицензировании медицинской деятельности (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра "Сколково"), утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.04.2012 N 291), применяется к организациям, проводящим санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия в рамках оказания медицинской помощи. Таким образом, в случае, если организация выполняет указанную деятельность, то получение лицензии на осуществление медицинской деятельности по работе (услуге) "дезинфектология" является обязательным.

Таким образом, лицензированию подлежит не любая деятельность по дезинфекции, дезинсекции и дератизации, а только соответствующие услуги, оказываемые в рамках медицинских услуг.

В силу пункта 1 статьи 26.1 КоАП РФ в числе прочих выяснению подлежит наличие события административного правонарушения, с которым закон связывает возникновение правоотношений.

Обязанность доказывания законности оснований привлечения юридического лица к административной ответственности в силу требований части 5 статьи 205 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, возложена на административный орган.

Между тем, административный орган не представил суду доказательств фактического оказания учреждением услуг в сфере медицинской деятельности, в связи с чем апелляционный суд приходит к выводу о недоказанности административным органом в действиях Учреждения объективной стороны состава административного правонарушения, предусмотренного частью 3 статьи 14.1 КоАП РФ.

Согласно пункту 2 статьи 9 АПК РФ лица, участвующие в деле, несут риск наступления последствий совершения или несовершения ими процессуальных действий.

В соответствии с частью 3 статьи 8 АПК РФ арбитражный суд не вправе своими действиями ставить какую-либо из сторон в преимущественное положение, равно как и умалять права одной из сторон.

Руководствуясь вышеназванными нормами и учитывая непредставление административным органом доказательств осуществления учреждением медицинской деятельности, судебная коллегия поддерживает вывод суда первой инстанции об отсутствии оснований для удовлетворения требований заявителя по делу.

Оснований для иной оценки указанных выводов суда первой инстанции коллегия не усматривает, и доводы заявителя апелляционной жалобы об обратном отклоняются как основанные на ошибочном толковании норм права.

Коллегия также поддерживает как правомерный вывод суда первой инстанции об отсутствии в протоколе об административном правонарушении (т.1, л.д.17-21) описания события вменённого административного правонарушения, позволяющего в соответствии с требованиями статьи 28.2 КоАП РФ идентифицировать совокупность установленных административным органом признаков и обстоятельств, указывающих на наличие в действиях Учреждения состава вменённого ему административного правонарушения.

В соответствии со статьей 29.4 КоАП РФ устранение вышеуказанных недостатков протокола об административном правонарушении возможно только до начала рассмотрения дела по существу, и в настоящее время такая возможность утрачена.

По смыслу ст. 28.2 КоАП РФ протокол об административном правонарушении является процессуальным документом, в котором при описании события правонарушения с указанием юридически значимых обстоятельств фактически формулируется предъявленное обвинение лицу, в отношении которого возбуждается дело об административном правонарушении. Отсутствие в протоколе описания события вменяемого учреждению правонарушения лишает лицо, привлекаемое к административной ответственности, в полной мере пользоваться своими процессуальными правами, в том числе при рассмотрении дела в арбитражном суде.

Согласно п. 7 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" установив в судебном заседании неправильное составление протокола и оформление других материалов дела либо неполноту представленных материалов, которая не может быть восполнена при рассмотрении дела, суд, руководствуясь частью 6 статьи 205 и частью 2 статьи 206 АПК РФ, принимает решение об отказе в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции приходит к выводу о правомерности отказа в привлечении Учреждения судом первой инстанции к административной ответственности за совершение вменённого административного правонарушения.

С учётом вышеизложенного доводы апелляционной жалобы отклоняются как ошибочные и не могут служить основанием для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.

Таким образом, принятое арбитражным судом первой инстанции решение является законным и обоснованным, оснований для отмены решения суда первой инстанции, установленных статьей 270 АПК РФ, а равно принятия доводов апелляционной жалобы у суда апелляционной инстанции не имеется.

Кроме того, суд апелляционной инстанции учитывает, что в соответствии со статьей 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев (по делу об административном правонарушении, рассматриваемому судьей, - по истечении трех месяцев) со дня совершения административного правонарушения, а при длящемся правонарушении - по истечении двух месяцев со дня обнаружения правонарушения.

Исходя из указанных правил, в рассматриваемом случае трёхмесячный срок давности привлечения к административной ответственности следует исчислять с момента проведения проверки, установившей факт нарушения, то есть с 12.12.2014 (дата составления акта проверки). В связи с этим срок давности привлечения к административной ответственности за вменяемое учреждению правонарушения оканчивается 12.03.2015.

Таким образом, на момент рассмотрения дела в суде апелляционной инстанции срок привлечения учреждения к административной ответственности, предусмотренной частью 2 статьи 14.1 КоАП РФ, истек.

В пункте 18 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" разъяснено, что статьёй 4.5 КоАП РФ установлены сроки давности привлечения к административной ответственности, которые восстановлению не подлежат, и истечение которых является безусловным основанием для принятия судом решения об отказе в привлечении лица к административной ответственности (часть 2 статьи 206 АПК РФ).

Таким образом, в связи с наличием обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении (пункт 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ), оснований для принятия судом апелляционной инстанции судебного акта о привлечении учреждения к административной ответственности, не имеется.

В соответствии с пунктом 1 статьи 269 АПК РФ по результатам рассмотрения апелляционной жалобы арбитражный суд апелляционной инстанции вправе оставить решение арбитражного суда первой инстанции без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Согласно пункту 13 Постановления Пленума ВАС РФ от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", законом не предусмотрено взимание государственной пошлины за рассмотрение арбитражным судом дел о привлечении к административной ответственности, в связи с чем вопрос о распределении судебных расходов судом апелляционной инстанции не разрешается.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Сахалинской области от 16.02.2015 по делу N А59-6082/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Сахалинской области в течение двух месяцев.

Председательствующий

Е.Н. Номоконова

Судьи

О.Ю. Еремеева С.В. Гуцалюк