Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 3 апреля 2015 г. N 13АП-30358/14

г. Санкт-Петербург

03 апреля 2015 г.

Дело N А56-41546/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 25 марта 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 03 апреля 2015 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Л.В.Зотеевой

судей Н.И.Протас, Е.А.Сомовой

при ведении протокола судебного заседания: В.А.Ганичевой

при участии:

от истца (заявителя): предст. Семенова Э.Е. - доверенность N 3933 от 19.12.2014

от ответчика (должника): не явился (извещен)

от третьих лиц: 1) не явился (извещен);

2) предст. Баженов А.И. - доверенность от 06.03.2014

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-30358/2014) Администрации муниципального образования "Сясьстройское городское поселение" Волховского муниципального района Ленинградской области на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 11.11.2014 по делу А56-41546/2014 (судья Анисимова О.В.), принятое

по иску (заявлению) Администрации муниципального образования "Сясьстройское городское поселение" Волховского муниципального района Ленинградской области

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области

третьи лица: 1) общество с ограниченной ответственностью "Феникс",

2) индивидуальный предприниматель Баженов Иван Иванович

об оспаривании решения и предписания от 15.05.2014 по делу N 61-04-689-А/14

установил:

Администрация Муниципального образования "Сясьстройское городское поселение Волховского муниципального района Ленинградской области" (далее - заявитель, Администрация), уточнив требования в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), обратилась в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительными пунктов 1, 2, 3, 5, 6 решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области (далее - УФАС, Управление, антимонопольный орган) от 15.05.2014 по делу N 61-04-689-А/14.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью "Феникс" (далее - ООО "Феникс") и индивидуальный предприниматель Баженов Иван Иванович (далее - ИП Баженов И.И.).

Решение суда от 11.11.2014 в удовлетворении заявления Администрации отказано.

Не согласившись с решением суда, Администрация обратилась с апелляционной жалобой, в которой просит решение от 11.11.2014 отменить и удовлетворить требования заявителя. По мнению подателя жалобы, судом первой инстанции неправильно применены и истолкованы нормы материального права, дана неправильная оценка фактическим обстоятельствам дела.

В судебном заседании представитель Администрации поддержал доводы жалобы.

УФАС и третье лицо - ООО "Феникс" извещены надлежащим образом, в судебное заседание своих представителей не направили. От Управления поступил письменный отзыв (вх. от 25.02.2015), в котором доводы жалобы отклонены, а также ходатайство о проведении судебного заседания в отсутствие представителей УФАС.

Представитель ИП Баженова И.И. поддержал доводы жалобы УФАС.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверена в апелляционном порядке.

Как установлено судом первой инстанции и подтверждается материалами дела, Постановлением от 22.05.2013 N 211 Администрацией было принято решение о проведении конкурса по выбору хозяйствующего субъекта для наделения статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела и содержанию мест захоронения на территории муниципального образования "Сясьстройское городское поселение Волховского муниципального района Ленинградской области".

Вышеуказанным Постановлением была утверждена конкурсная документация, в составе которой также утвержден проект договора (Приложении N 6), заключаемый с победителем по результатам торгов. Согласно проекту договора, победитель конкурса помимо обязанности предоставлять населению гарантированный перечень услуг по погребению, берет на себя обязанности осуществлять работы по благоустройству кладбища. При этом бюджетное финансирование работ по благоустройству кладбищ проектом договора не предусмотрено.

19.06.2013 Администрацией Муниципального образования "Сясьстройское городское поселение Волховского муниципального района Ленинградской области" был проведен конкурс по выбору хозяйствующего субъекта для наделения статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела и содержанию мест захоронения на территории муниципального образования "Сясьстройское городское поселение".

По результатам конкурса победителем признано ООО "Феникс", с которым 24.06.2013 заключен соответствующий договор.

11.02.2014 в Ленинградское УФАС поступило обращение индивидуального предпринимателя Баженова Ивана Ивановича о неправомерных действиях органов местного самоуправления города Сясьстрой Волховского района Ленинградской области и хозяйствующего субъекта - ООО "Феникс" по ограничению конкуренции в сфере похоронного дела на территории города.

На основании данного обращения Управление приказом от 17.02.2014 N 37 возбудило дело о нарушении антимонопольного законодательства N 61-04-689-А/14.

По результатам рассмотрения дела N 61-04-689-А/14 Комиссия Ленинградского УФАС 15.05.2014 вынесла решение, которым признала в действиях Администрации нарушение части 2 статьи 17, части 3 статьи 15, статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции, Закон N 135-ФЗ) (пункты 1, 2, 3 решения).

На основании пункта 5 данного решения Администрации также выдано предписание от 15.05.2014 по делу N 61-04-689-А/14, которым предписано в срок до 30.06.2014 прекратить нарушения части 2 статьи 17, части 3 статьи 15, статьи 16 Закона N 135-ФЗ, выразившиеся в ограничении доступа к участию в торгах на право осуществления работ по благоустройству территорий города, наделении хозяйствующего субъекта - ООО "Феникс" функциями и правами органа власти в сфере похоронного дела, а также в заключении с хозяйствующим субъектом ограничивающего конкуренцию соглашения, а именно:

- исключить из договора от 24.06.2013 б/н, заключенного по результатам конкурса по выбору хозяйствующего субъекта для наделения статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела и содержанию мест захоронения на территории муниципального образования "Сясьстройское городское поселение Волховского муниципального района Ленинградской области" положения, возлагающие на ООО "Феникс" обязанности предоставлять услуги, не входящие в гарантированный перечень услуг по погребению: выдача разрешений на захоронение; предоставление на кладбищах мест (отвод участков) для захоронения умерших; благоустройство территории кладбищ; услуги, связанные с ведением учета захоронений и контроля за соблюдением порядка захоронений на кладбищах.

Не согласившись с вышеуказанными решением (в части пунктов 1, 2, 3, 5 и 6) и предписанием УФАС, Администрация обратилась в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявления, суд первой инстанции посчитал доказанным наличие в действиях Администрации нарушений статей 15, 16 и 17 Закона о защите конкуренции.

Исследовав материалы дела, изучив доводы жалобы, выслушав и оценив доводы лиц, участвующих в деле, апелляционный суд пришел к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 1 Закона о защите конкуренции данный закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями.

Согласно части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции при проведении торгов, запроса котировок цен на товары (далее - запрос котировок), запроса предложений запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции. Наряду с установленными частью 1 настоящей статьи запретами при проведении торгов, запроса котировок, запроса предложений, если организаторами торгов, запроса котировок, запроса предложений или заказчиками являются федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, государственные внебюджетные фонды, а также при проведении торгов, запроса котировок, запроса предложений в случае закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд запрещается не предусмотренное федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах, запросе котировок, запросе предложений (часть 2 статьи 17 Закона).

Квалифицируя действия Администрации по части 2 статьи 17 Закона N 135-ФЗ, комиссия УФАС указала, что Администрация в нарушение законодательства в сфере поставок товара, оказания услуг и работ для муниципальных заказчиков, работы по содержанию мест захоронений (которые относятся к удовлетворению нужд города по благоустройству его территории и должны финансироваться за счет его бюджета) при проведении конкурса объединила в один лот с услугами по осуществлению захоронения и оказания ритуальных услуг в соответствии с Федеральным законом от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" с правом получения статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела.

Суд первой инстанции согласился с данными выводами УФАС, указав, что выполнение работ по благоустройству кладбища и содержанию мест захоронений должно осуществляться в соответствии с Федеральным законом N 94-ФЗ от 21.07.2005 "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" по результатам проведения торгов, так как данный перечень работ должен финансироваться за счет средств соответствующего бюджета (в настоящее время Федеральный закон N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд").

Апелляционная коллегия полагает данный вывод суда противоречащим фактическим обстоятельствам дела, в том числе содержанию Договора о наделении статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела и содержанию мест захоронения на территории муниципального образования "Сясьстройское городское поселение" для предоставления гарантированного перечня услуг по погребению и работ по содержанию мест захоронения от 24.07.2013 (далее - Договор) сроком до 23.06.2014, заключенного Администрацией с ООО "Феникс" по результатам конкурса.

Исходя из содержания Договора, в том числе пункта 2.1, оказание всех услуг по Договору, в том числе по уборке территории, производится собственными силами и средствами Исполнителя. Условиями договора не предусмотрено финансирования каких-либо работ или услуг за счет средств бюджета муниципального образования, а следовательно, оснований для проведение отдельного конкурса на оказание данных услуг по правилам, установленным Законом N 94-ФЗ, не имелось.

В данном случае возложение обязанности по уборке и содержанию территорий кладбищ на победителя, наделенного функцией специализированной службы по результатам конкурсного отбора, за счет его собственных средств, не противоречит, по мнению апелляционной коллегии, также положениям статей 14 и 18 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", так как названные нормы лишь устанавливают разграничение в вопросах финансирования между бюджетами различных уровней, при этом, не исключают возможности финансирования таких работ (услуг) за счет собственных средств хозяйствующего субъекта при его согласии (в данном случае с условиями конкурса), в том числе на инвестиционных условиях.

Частью 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора.

Как установлено Управлением в оспариваемом решении, в нарушение выше названной нормы, а также статей 16, 25 и 29 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О похоронном деле", Администрация наделили ООО "Феникс" функциями органа местного самоуправления в части выдачи разрешений на захоронение и предоставление на кладбищах мест (отвод участков) для захоронения умерших, а также по обеспечению формирования и сохранности архивного фонда документов по приему и исполнению заказов на оказываемые ритуальные услуги.

Сам договор от 24.06.2013, заключенный по результатам конкурса между Администрацией и ООО "Феникс", Управление квалифицировало как соглашение между органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями и хозяйствующими субъектами, если такие соглашения приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции (статья 16 Закона о защите конкуренции).

Апелляционная коллегия не может согласиться с квалификацией действий Администрации как нарушающих императивные запреты, установленные частью 3 статьи 15, статьей 16, частью 2 статьи 17 Закона о защите конкуренции, ввиду следующего.

Законодательство Российской Федерации о погребении и похоронном деле состоит из Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон N 8-ФЗ) и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Федеральный закон от 12.01.1996 N 8-ФЗ регулирует отношения, связанные с погребением умерших, и устанавливает, в том числе гарантии погребения умершего с учетом волеизъявления, выраженного лицом при жизни, и пожелания родственников; гарантии предоставления материальной и иной помощи для погребения умершего; основы организации похоронного дела в Российской Федерации как самостоятельного вида деятельности.

Организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляется специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемые органами местного самоуправления (пункт 1 статьи 25 Закона N 8-ФЗ).

На сегодняшний день нормативный правовой акт, регулирующий вопросы похоронного дела на территории Ленинградской области, не принят. Данные вопросы регулируются актами органов местного самоуправления, в частности, в рассматриваемом случае Положением о погребении и похоронном деле на территории МО "Сясьстройское городское поселение", утвержденном Решением Совета депутатов МО от 13.07.2006 N 75 и принятыми на основании данного положения Постановлением Администрации МО "Сясьстройское городское поселение" от 30.08.2012 N 236 "Об утверждении положения о порядке содержания мест погребения и деятельности кладбищ в муниципальном образовании "Сясьстройское городское поселение", Постановлением от 07.08.2012 N 217 "Об утверждении Порядка деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела в муниципальном образовании "Сясьстройское городское поселение" и Постановлением от 22.05.2013 N 210 "О проведении конкурса по выбору хозяйствующего субъекта для наделения статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела и содержанию мест захоронения на территории муниципального образования "Сясьстройское городское поселение".

Как следует из пункта 1.2 Договора Исполнитель принимает на себя полномочия специализированной службы по вопросам похоронного дела и обязуется осуществлять захоронение и оказывать ритуальные услуги в соответствии Федеральным законом N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле", Положением о погребении и похоронном деле на территории МО "Сясьстройское городское поселение", утвержденном Решением Совета депутатов МО от 13.07.2006 N 75 (с изменениями), решением Совета депутатов МО от 13.07.2006 N 76 (с изменениями) "Об утверждении Правил благоустройства и санитарного содержания города Сясьстроя и других населенных пунктов муниципального образования "Сясьстройское городское поселение".

Исходя из содержания вышеприведенных нормативных актов, в том числе пункта 1.1 Положения о порядке содержания мест погребения от 20.08.2012 N 236, администрация кладбищ - это руководители и другие работники, наделенные в установленном порядке организационно-распорядительными и административно-хозяйственными функциями, лицом, заключившим Договор на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории соответствующего кладбища.

Как пояснил представитель Администрации в судебном заседании, администрация кладбищ по перечню и содержанию своих полномочий соответствует статусу специализированной службы по вопросам похоронного дела, определяемой на основании конкурса, и с которой по результатам такого конкурса заключатся соответствующий договоры, в рассматриваемом случае по результатам конкурса таким статусом наделено ООО "Феникс".

Согласно пункту 4 статьи 16 Закона N 8-ФЗ предоставление земельного участка для размещения места погребения осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с земельным законодательством, а также в соответствии с проектной документацией, утвержденной в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Управление посчитало, что в нарушение статей 16, 25 и 29 Закона N 8-ФЗ "О похоронном деле" Администрация наделили ООО "Феникс" функциями органа местного самоуправления в части выдачи разрешений на захоронение и предоставление на кладбищах мест (отвод участков) для захоронения умерших, а также по обеспечению формирования и сохранности архивного фонда документов по приему и исполнению заказов на оказываемые ритуальные услуги.

По мнению апелляционной коллегии данный вывод является ошибочным.

Как уже было установлено выше, специализированная служба по вопросам похоронного дела была отобрана по результатам конкурса. Конкурсный принцип отбора организаций направлен как на выявление лучших условий предоставления услуг в сфере похоронного дела, так и на обеспечение беспрепятственного равного доступа на городские кладбища хозяйствующим субъектам, круг которых не ограничен. Процедура конкурсного отбора по своей природе направлена на обеспечение конкуренции, поскольку именно посредством конкурсного отбора реализуется возможность любого хозяйствующего субъекта получить доступ к соответствующему товарному рынку.

Пунктом 2.6 Договора на специализированную службу возложена обязанность по выдаче разрешений на захоронение и предоставление на кладбищах мест (отводов участков) для захоронения умерших, получения справки о смерти. Согласно пункту 2.7 Договора Исполнитель обеспечивает формирование и сохранность архивного фонда документов по приему и исполнению заказов на оказываемые ритуальные услуги по погребению и иные ритуальные услуги.

Однако, включение в Договор данных условий, по мнению апелляционной коллегии, не свидетельствует о передаче хозяйственному субъекту функции органов местного самоуправления.

В силу пункта 1 статьи 7 и пункта 5 статьи 16 Закона N 8-ФЗ земельные участки для погребения гарантируются гражданам и предоставляются, как правило, на безвозмездной основе, а нормы такого предоставления устанавливаются органами местного самоуправления (в рассматриваемом случае пунктами 3.12 - 3.15 Положения N 236).

Законом N 8-ФЗ закреплен комплекс критериев выбора места на кладбище с учетом, в том числе, волеизъявления умершего.

Указанные критерии нашли отражение в разделе 6 Положения N 236, которым определена последовательность действий при принятии заказов на погребение.

Из содержания названного Положения следует, что определение конкретного места для погребения умершего осуществляется в рамках работ по эксплуатации и содержанию кладбища, то есть относится к текущей хозяйственной деятельности по управлению кладбищем. При этом хозяйствующий субъект связан определенными правилами, закрепленными на законодательном уровне (части 1 и 6 статьи 17 Закона N 8-ФЗ).

Согласно статьям 15 и 16 Закона N 8-ФЗ властная функция органа местного самоуправления по распоряжению землей ограничивается принятием органами местного самоуправления решения об организации места погребения на земельном участке и его отводе под кладбище.

В рассматриваемом случае Администрация реализовал свои властные полномочия, предусмотренные статьей 16 Закона N 8-ФЗ, утвердив постановлением от 20.07.2012 N 20 границы площади и границы земельного участка под гражданское кладбище в г. Сясьстрой Волховского муниципального района (л.д. 73).

В соответствии с нормами Закона N 8-ФЗ земельные участки под захоронение предоставляются всем без исключения гражданам на равных основаниях. Для отвода места под захоронение не требуется какого-либо административного решения о выделении и предоставлении земельного участка. Выделение (предоставление) участка под конкретное захоронение и регистрация захоронения не поименованы Законом N 8-ФЗ среди полномочий органов местного самоуправления в сфере погребения и похоронного дела. Следовательно, наделение данной функцией и иными сопряженными с ней функциями не может рассматриваться в контексте вышеприведенных норм как наделение властными полномочиями хозяйствующих субъектов.

Поскольку предоставление конкретного земельного участка на кладбище под захоронение в силу статей 15 и 16 Закона N 8-ФЗ к исполнительным полномочиям органов местного самоуправления не относится, то спорные условия Договора, основанные Положении N 236, не могут рассматриваться как устанавливающие право на совмещение функций органа местного самоуправления и хозяйствующего субъекта.

Как уже было установлено выше, в соответствии с пунктом 1.1 Положения N 236 администрацией кладбища являются руководители и другие работники, наделенные в установленном порядке организационно-распорядительными и административно-хозяйственными функциями лицом, заключившим договор на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбища, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории соответствующего кладбища. Этим же Положением установлены требования к порядку создания и содержанию мест погребения и деятельности кладбищ на МО, за соблюдение которых отвечает, среди прочих, и администрация кладбища.

В целом условия Договора полностью соответствуют Положению N 236 и Порядку деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела в муниципальном образовании "Сясьстройское городское поселение", утвержденному Постановлением Администрации МО "Сясьстройское городское поселение".

Так как специализированная служба по вопросам похоронного дела (администрация кладбищ) не оказывает отдельные виды услуг, а по сути, является организатором всего спектра похоронных услуг, что следует из содержания раздела 5 Договора, возложение на нее обязанностей, в том числе, по содержанию мест погребения и благоустройству, установления режима работы кладбища, не может рассматриваться как нарушение части 3 статьи 15, части 2 статьи 17 Закона о защите конкуренции, если выбор такой организации осуществлен на конкурсной основе.

И тем более, сам заключенный по результатам конкурсного отбора Договор не может быть признан как нарушающее статью 16 Закона N 135-ФЗ соглашение между органом местного самоуправления и хозяйствующим субъектом.

При этом следует отметить, что Управление при рассмотрении дела N 61-04-689-А/14 не установило нарушения антимонопольного законодательства и статьи 29 Закона N 8-ФЗ при выборе специализированной службы по вопросам похоронного дела по результатам конкурса из числе хозяйствующих субъектов, созданных для осуществления предпринимательской деятельности, как не установила и несоответствия принятых органами МО "Сясьстройское городское поселение" актов по вопросам похоронного дела федеральному законодательству.

Ни из условий конкурсной документации, ни из заключенного по итогам проведения конкурса Договора не усматривается также препятствий другим хозяйствующим субъектам в оказании услуг, связанных с погребением умерших.

Возможные незаконные действия ООО "Феникс" по взиманию платы за оказание гарантированного перечня услуг по погребению (статьи 9 Закона N 8-ФЗ), либо за отказ производить захоронение являются нарушением пункта 3.2 Договора, не свидетельствуют о незаконности действий самой Администрации и, тем более, не являются следствием заключенного Договора, иное из материалов дела не следует и Управлением не доказано.

По мнению апелляционного суда, в нарушение части 5 статьи 200 АПК РФ Управлением не собрано значимых по данному делу доказательств, позволивших квалифицировать действия Администрации как нарушающие положения части 3 статьи 15, статью 16, часть 2 статьи 17 Закона о защите конкуренции, в связи с чем решение УФАС в оспариваемой части, а также выданное на основании данного решения предписание нельзя признать соответствующими положениям названного Федерального закона.

При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции подлежит отмене с вынесением по делу нового судебного акта о признании не соответствующими закону пунктов 1, 2, 3, 5, 6 решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области от 15.05.2014 по делу N 61-04-689-А/14.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 2 статьи 269, статьями 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 11 ноября 2014 года по делу N А56-41546/2014 отменить.

Признать недействительными пункты 1, 2, 3, 5, 6 решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области от 15.05.2014 по делу N 61-04-689-А/14.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Л.В. Зотеева

Судьи

Н.И. Протас Е.А. Сомова