Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 8 августа 2012 г. N 17АП-6701/12 (ключевые темы: нестационарный торговый объект - озеленение - городская дума - договор аренды земельного участка - схемы)

Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 8 августа 2012 г. N 17АП-6701/12

г. Пермь

08 августа 2012 г.

Дело N А50-512/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 06 августа 2012 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 08 августа 2012 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Ясиковой Е. Ю.

судей Риб Л.Х., Щеклеиной Л.Ю.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Шефер Е.В.

при участии:

от заявителей Администрации города Перми и Управления по развитию потребительского рынка администрации города Перми: не явились,

от заинтересованного лица Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю: Баранов Д.Е., по доверенности N 5 от 10.01.2012,

от третьих лиц: индивидуальных предпринимателей Тюлькина В.Г., Ореховой В.И.: не явились,

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заявителей Администрации города Перми и Управления по развитию потребительского рынка администрации города Перми

на решение Арбитражного суд Пермского края от 28 апреля 2012 года

по делу N А50-512/2012,

принятое судьей Саксоновой А.Н.,

по заявлению Администрации города Перми, Управления по развитию потребительского рынка администрации города Перми (ОГРН 1025900532460, ИНН 5902290635)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю (ОГРН 1025900536749, ИНН 5902290360)

третьи лица: 1.индивидуальный предприниматель Тюлькин Валерий Геннадиевич, 2.индивидуальный предприниматель Орехова Валентина Ильинична

об оспаривании ненормативных актов,

установил:

Администрация города Перми и Управление по развитию потребительского рынка (далее по тексту - Администрация, Управление) обратились в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным решения Пермского УФАС России от 11.11.2011 по делу N 543-11-а, которым в действиях заявителей установлены нарушения ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N135-ФЗ "О защите конкуренции", а также о признании недействительными предписаний от 11.11.2011, вынесенных Пермским УФАС России в адрес заявителей.

Решением Арбитражного суда Пермского края от 28 апреля 2012 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с решением, заявители обратились с апелляционной жалобой, в которой просят решение отменить и разрешить вопрос по существу.

В обоснование своей жалобы заявители указывают на то, что порядок разработки Схемы органами местного самоуправления утвержден Постановлением N 483-П, в котором не указана конкретная дата ее утверждения; данный Порядок обжаловался Прокуратурой Пермского края в суде, отдельные его нормы были признаны недействительными (Решение Пермского краевого суда вступило в законную силу 01.02.2011); нормативы обеспеченности населения площадью торговых объектов для Пермского края утверждены только в апреле 2011 года (Постановлением Правительства Пермского края от 11.04.2011 N 174-п), но оно признано недействующим; уполномоченные органы Администрации города на разработку и согласование проекта Схемы были определены решением Пермской городской Думы от 01.03.2011 N 27, этим же правовым актом утверждено положение о размещении нестационарных торговых объектов, заявители полагают, что отмеченные ими факты повлияли на процесс разработки Схемы уполномоченным органом. Также заявители указывают, что решением Пермской городской Думы от 25.10.2011 N 211 Администрации города рекомендовано утвердить Схему до 01.11.2012; Администрацией предусмотрены переходные положения по вопросам размещения нестационарных торговых объектов (НТО) в отсутствие Схемы, таким образом, Администрацией предприняты все меры к соблюдению законодательства о защите конкуренции, устанавливающие равные возможности для всех хозяйствующих субъектов. Заявители полагают, что у индивидуальных предпринимателей не имелось законных оснований для размещения торговых объектов в связи с тем, что договор аренды от 11.01.2000 N49 был прекращен, с предпринимателями договорных отношений не было; нахождение торговых объектов на территории объектов озеленения общего пользования подтверждается Постановлением Администрации г. Перми от 29.04.2011 N 188 (раздел 2), а также отмечают, что в Дислокации на 2009 год торговые объекты индивидуальных предпринимателей отсутствовали.

В судебном заседании представитель заинтересованного лица с доводами жалобы не согласен, считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, ходатайствует о приобщении к материалам дела письменных пояснений.

Суд рассмотрел заявленное ходатайство в порядке ст. 159 АПК РФ и удовлетворил на основании ст. 81 АПК РФ.

Третьи лица письменные отзывы на апелляционную жалобу заявителей не представили.

Заявители и третьи лица надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в судебное заседание не направили, что в силу части 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не является препятствием для рассмотрения жалобы в их отсутствие.

Кроме того, заявителями апелляционной жалобы до судебного заседания заявлено ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы в их отсутствие, принятое судом апелляционной инстанции в порядке ч. 2 ст. 156 АПК РФ.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, 31.05.2011 в адрес Пермского УФАС поступило совместное заявление предпринимателей Тюлькина В. Г. и Ореховой В. И. о проверке действий органов местного самоуправления города Перми на соответствие нормам Закона о защите конкуренции и Федеральному закону от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в РФ".

В обращении предприниматели указали, что являются собственниками торговых павильонов, расположенных по адресу: г. Пермь, ул. Ленина, 82. Данные объекты предпринимателей ранее входили в состав единого торгового комплекса, который с 1999 года использовался предпринимателями для продажи цветочной продукции. По мнению предпринимателей, Администрация города и Управление потребительского рынка необоснованно препятствуют осуществлению ими торговой деятельности, в частности путем не включения указанных объектов в Дислокацию на 2010 год, что, в том числе, делает невозможным заключение и продление договоров аренды земельных участков.

По результатам рассмотрения дела N 543-11-а антимонопольным органом принято оспариваемое решение (л.д.12-17) с резолютивной частью следующего содержания:

1. Признать факт нарушения Администрацией г.Перми части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее по тексту - Закон о защите конкуренции), выразившегося в необоснованном препятствовании осуществлению деятельности ИП Тюлькина, ИП Ореховой, путем (бездействия) не утверждения в срок, установленный п.3.1 Порядка разработки и утверждения Схемы размещения нестационарных торговых объектов, утвержденного Постановлением Правительства Пермского края от 11.08.2010 N 483-п схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Перми, что приводит или может привести к ограничению, устранению, недопущению конкуренции на рынке оказания услуг розничной торговли в границах города Перми.

2. Признать факт нарушения Управлением по развитию потребительского рынка администрацией города Перми ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, выразившийся в необоснованном препятствовании осуществлению деятельности предпринимателей путем отказа во включении их нестационарных торговых объектов в Схему размещения нестационарных торговых объектов (дислокацию размещения объектов мелкорозничной сети на 2010 год) по основаниям, не предусмотренным действующим законодательством, что приводит или может привести к ограничению, устранению, недопущению конкуренции на рынке оказания услуг розничной торговли в границах города Перми.

На основании принятого решения каждому из заявителей выданы предписания о прекращении нарушения закона (л.д. 18-21).

Администрации предписано в срок до 23.12.2001 в рамках имеющихся полномочий и с учетом действующего законодательства, утвердить Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Перми.

Управлению предписано в срок до 23.12.2001 в рамках имеющихся полномочий и с учетом действующего законодательства повторно рассмотреть вопрос включения торговых объектов, расположенных по адресу: г. Пермь, ул. Ленина, 82 а, в Схему размещения нестационарных торговых объектов города Перми.

Полагая, что принятые решение и предписания Пермского УФАС являются незаконными, заявители обратились в арбитражный суд за защитой нарушенного права.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что соответствующие нормам действующего законодательства решение и предписание антимонопольного органа не нарушают права и законные интересы заявителя.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, отзыва на нее, проверив правильность применения и соблюдение судом первой инстанции норм материального и процессуального права, арбитражный апелляционный суд приходит к следующим выводам.

Частью 1 статьи 198 АПК РФ предусмотрено, право граждан, организаций и иных лиц обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из смысла указанной нормы следует, что ненормативный правовой акт может быть признан недействительным при наличии одновременно двух условий: если он не соответствует закону или иному правовому акту и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказать соответствие оспариваемого ненормативного акта закону или иному нормативному правовому акту, законность принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействий) возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие) (ч. 5 ст. 200 АПК РФ).

В соответствии с ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" целью Закона является предупреждение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции на товарных рынках в РФ.

В соответствии с ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в том числе необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.

В п. 15 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа отнесено создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания.

В соответствии с ч. 3 ст. 17 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в РФ" (далее по тексту - Закон о регулировании торговой деятельности) органы местного самоуправления в целях обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли разрабатывают и утверждают схемы размещения нестационарных торговых объектов с учетом нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Согласно ч. 1 ст. 10 названного Закона размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, находящихся в муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов и с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Постановлением Правительства Пермского края от 11.08.2010 N 483-п утвержден Порядок разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов.

Согласно п.3.1. вышеназванного Порядка проект Схемы разрабатывается и утверждается в срок не позднее 1 ноября года, предшествующего году начала срока действия Схемы.

Иных дат, сроков разработки и утверждения Схемы действующее законодательство РФ не содержит. Также не содержит действующее законодательство РФ норму, позволяющую органу местного самоуправления откладывать по каким либо причинам дату утверждения Схемы.

Подлежит отклонению довод заявителей о том, что порядок разработки схемы органами местного самоуправления не содержит конкретной даты утверждения схемы. Апелляционный суд по данному вопросу соглашается с толкованием приведенных норм антимонопольным органом, согласно которому в соответствии со ст. 10 Закона N 381-ФЗ и п. 3.1 Постановления N 483-п проект Схемы подлежал разработке и утверждению не позднее 01 ноября 2010 года.

Пунктом 1.3.17 указанного Порядка предусмотрено, что Схема - это документ, состоящий из текстовой и графической частей, определяющий места размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования и содержащий сведения о виде, площади, адресных ориентирах, периоде размещения, специализации объекта, собственнике земельного участка, на котором расположен нестационарный торговый объект.

До вступления в силу Закона о регулировании торговой деятельности и вышеназванного Порядка на территории города Перми применялся Порядок размещения объектов мелкорозничной сети, утвержденный решением Пермской городской Думы от 25.09.2007 N 217 (далее - Порядок размещения).

Указанный Порядок размещения применялся до 01.11.2011 и утратил силу в связи с принятием решения Пермской городской Думы от 01.03.2011 N 27 "Об утверждении Положения о размещении нестационарных торговых объектов на территории города Перми и о внесении изменений в отдельные решения Пермской городской Думы в части размещения нестационарных торговых объектов".

В п. 2.1.2 Порядка размещения Дислокация размещения объектов мелкорозничной сети определена как документ, определяющий места размещения объектов мелкорозничной сети на территории города Перми и содержащий сведения о типе объекта, его адресных ориентирах, специализации, периоде размещения, принадлежности земельного участка.

Согласно п. 3.7 Порядка размещения Дислокация разрабатывается уполномоченным органом администрации города Перми, исходя из соответствия уровня обеспеченности населения города Перми услугами предприятий потребительского рынка и услуг, расположенных в зданиях, строениях, сооружениях, являющихся объектами недвижимости, установленному нормативу. Дислокация утверждается ежегодно на очередной календарный год. Порядок разработки, согласования, утверждения и опубликования Дислокации, внесения в нее изменений и дополнений устанавливается постановлением главы администрации города Перми.

В соответствии с п. 4.3 Порядка размещения стационарные объекты мелкорозничной сети, размещаются на основании договоров аренды земельных участков в соответствии с нормативными правовыми актами города Перми, устанавливающими порядок предоставления гражданам и юридическим лицам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством.

Судом первой инстанции установлено и подтверждается материалами дела, что торговые павильоны, а также еще один объект торговой сети ранее входили в состав единого торгового комплекса с адресом расположения: ул. Ленина, 82 "а". Договор аренды земельного участка, на котором размещались торговые объекты, был заключен в 1998 году с предпринимателем Дворядкиной Р.Ю. по итогам проведения конкурса. На земельном участке были фактически размещены три объекта - киоск Общества "Информпечать" и два торговых павильона, принадлежащих предпринимателям Дворядкиной Р.Ю и Тюлькину В.Г. Начиная с 2007 года после смены собственника Дворядкиной Р. Ю. на Орехову В. И. Департамент земельных отношений отказывает в заключении и продлении договора аренды земельного участка по адресу: ул. Ленина, 82, в том числе по 2010 году со ссылкой на отсутствие торговых объектов в Дислокации.

Довод заявителей об отсутствии у третьих лиц законных оснований для размещения своих объектов в связи с прекращением действия договора аренды земельного участка от 11.01.2000 N 49 апелляционным судом рассмотрен и отклонен, поскольку до настоящего времени предприниматели фактически пользуются земельным участком под своими павильонами и оплачивали арендные платежи за те периоды, когда они были исключены из Дислокации (2009-2011 годы), что также подтверждается материалами дела. Не оформление договорных отношений в таком случае не может быть поставлено в вину третьим лицам и не доказывает правомерность бездействия органов местного самоуправления по не утверждению Схемы размещения НТО и не включению в нее объектов предпринимателей.

В 2009 году нестационарные торговые объекты предпринимателей были исключены из Дислокации, поскольку торговый комплекс находится в зоне озеленения (протокол N 1 заседания комиссии по размещению объектов мелкорозничной сети от 26.12.2008).

Из материалов дела также следует, что в 2010 году поступившие от третьих лиц заявления на включение их объектов в Дислокацию на 2010 год отклонены ввиду превышения норматива обеспеченности и нахождения павильонов в зоне озеленения (протокол N 2 от 01.06.2010, письмо Управления от 09.06.2010 N СЭД-26-01-34-43).

Между тем, в 2008 году нормы п. 3.2.1 решения Пермской городской Думы от 25.09.2007 N 217 также не допускали размещение объектов мелкорозничной сети на территории объектов озеленения общего пользования.

В апелляционной жалобе заявители ссылаются на то, что газон по ул. Ленина от Комсомольского проспекта до ул. Крисанова включен в перечень объектов озеленения общего пользования города Перми Постановлением Администрации города Перми от 29.04.2011 N 188.

Рассмотрев данный довод, апелляционный суд его не принял, поскольку считает подтвержденным материалами дела то обстоятельство, что в 2008 году объекты предпринимателей Ореховой В. И. и Тюлькина В. Г. были включены в Дислокацию и место их расположения до настоящего времени не изменилось.

Апелляционный суд исходит из того, что в соответствии с п. 2.2.8; 2.2.8.4 Порядка, утвержденного Постановлением правительства Пермского края от 11.08.2010 N 483-п, Схема не должна предусматривать размещение нестационарных торговых объектов на газонах, цветниках и прочих объектах озеленения, детских и спортивных площадках, площадках для отдыха, тротуарах шириной менее 3 метров.

Таким образом, именно утверждение Схемы позволит установить разрешенные места размещения НТО на территории города.

В то же время данный Порядок в п. 1.5 предусматривает, что утверждение Схемы, равно как и внесение в нее изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения НТО, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения Схемы.

Аналогичное положение содержит и ч. 6 ст. 10 Закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ.

В силу изложенного доводы заявителей об отсутствии нарушений в их действиях (бездействии) со ссылками на отсутствие законных оснований для размещения торговых объектов и нахождение НТО на территории объектов озеленения общего пользования апелляционным судом отклонены, как не опровергающие выводы антимонопольного органа и суда первой инстанции о наличии нарушения со стороны органов местного самоуправления положений ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

Доводы заявителей о том, что ими были созданы равные условия для всех хозяйствующих субъектов в отсутствие Схемы размещения НТО отклонены апелляционным судом как не подтвержденные доказательствами и противоречащие установленным по делу обстоятельствам.

Таким образом, правильным является вывод суда первой инстанции о том, что оспариваемое решение антимонопольного органа и вынесенные на его основании предписания с указанием на обязанность устранить допущенные нарушения в указанный в нем срок соответствуют Закону о защите конкуренции.

Совокупность оснований, указанных в ст. 201 АПК РФ для признания решения и предписаний антимонопольного органа недействительными, судом апелляционной инстанций не установлена.

Доводы, приведенные заявителями в апелляционной жалобе, судом апелляционной инстанции отклонены, поскольку они основаны на неверном толковании норм права, не опровергают выводов суда первой инстанции, а по существу направлены на переоценку фактических обстоятельств дела и представленных доказательств, оснований для которой суд апелляционной инстанции не усматривает.

На основании вышеизложенного решение суда первой инстанции отмене, апелляционная жалоба удовлетворению - не подлежат.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 176, 258, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Пермского края от 28 апреля 2012 года по делу N А50-512/2012 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Администрации города Перми и Управления по развитию потребительского рынка Администрации города Перми - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Пермского края.

Председательствующий

Е.Ю.Ясикова

Судьи

Л.Х.Риб Л.Ю.Щеклеина