Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 7 апреля 2015 г. N 01АП-108/15

7 апреля 2015 г.

А43-5147/2014

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Смирновой И.А.,

судей Захаровой Т.А., Протасова Ю.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Лукашовой Д.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Волжско-Окского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору

на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 22.08.2014

по делу N А43-5147/2014,

принятое судьей Леоновым А.В.

по заявлению открытого акционерного общества "Газпром газораспределение Нижний Новгород" (ОГРН 1025203724171, ИНН 5200000102, г. Нижний Новгород, ул. Пушкина, д. 18, ГСП-420)

о признании незаконным предписания Волжско-Окского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 14.02.2014 N Пр 276/14/П/10,

при участии:

от открытого акционерного общества "Газпром газораспределение Нижний Новгород" - Моисеевой М.В. по доверенности от 26.12.2014 N 486, Каширина А.В. по доверенности от 16.03.2015 N 54 (участвовал в судебном заседании 25.03.2914);

от Волжско-Окского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору - Бажутова А.А. по доверенности от 12.01.2015 N 41, Горбатовского А.М. по доверенности от 12.01.2015 N 1 (участвовали в судебном заседании 25.03.2914),

и установил:

открытое акционерное общество "Газпром газораспределение Нижний Новгород" (далее - Общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением о признании незаконным предписания Волжско-Окского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - Управление) от 14.02.2014 N Пр 276/14/П/10.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования на предмет спора привлечено общество с ограниченной ответственностью "Княгининский стройгаз" (далее - ООО "Княгининский стройгаз").

Решением от 22.08.2014 Арбитражный суд Нижегородской области удовлетворил требование Общества.

Управление не согласилось с решением арбитражного суда первой инстанции и обратилось в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить по основаниям, изложенным в жалобе.

Представители Управления в судебном заседании 25.03.2015 поддержали доводы апелляционной жалобы.

Представители Общества в судебном заседании и в отзыве на апелляционную жалобу просили в ее удовлетворении отказать, решение суда - оставить без изменения.

Законность и обоснованность решения Арбитражного суда Нижегородской области от 22.08.2014 проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, предусмотренном в статье 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, выслушав представителей лиц, участвовавших в судебном заседании, суд апелляционной инстанции не усмотрел оснований для отмены обжалуемого решения.

Как следует из материалов дела, на основании заявления ООО "Княгининский Стройгаз", распоряжения руководителя Управления от 31.01.2014 N Пр-276/14 в период с 10.02.2014 по 14.02.2014 Управлением проведена выездная оперативная проверка соблюдения Обществом требований законодательства в области промышленной безопасности.

Результаты проверки зафиксированы в акте от 14.02.2014 N Пр-276/14/А/10.

В частности, выявлены нарушения требований пункта 3.1.1 Правил безопасности систем газораспределения и газопотребления ПБ 12-529-03, утвержденных постановлением Госгортехнадзора России от 18.03.2003 N 9 (далее - Правила безопасности), пункта 4.51 Общих положений по проектированию и строительству газораспределительных систем из металлических и полиэтиленовых труб, принятых решением Межведомственного координационного совета по вопросам технического совершенствования газораспределительных систем и других инженерных коммуникаций, протокол от 08.07.2003 N 32 (далее - Общие положения), а именно: при пуске газа в газопровод-ввод жилого дома N 12 по ул. Октябрьская в с. Елвашка Воротынского района Нижегородской области не в полном объеме выполнены требования проектных решений: не установлена контрольная трубка в местах подключения газопровода-ввода к распределительному газопроводу на ул. Октябрьская в с. Елвашка; при пуске газа в газопроводы-вводы жилых домов N 3 и N 59 по ул. Гагарина и в газопровод-ввод жилого дома N 6 по ул. Октябрьская в с. Елвашка не в полном объеме выполнены требования проектных решений: в местах подключения газопроводов-вводов к распределительному газопроводу на ул. Гагарина в с. Елвашка не выполнена планировка поверхности земли до проектных отметок; устройство контрольных трубок в местах не отвечает требованиям строительных норм, а именно: примененный диаметр труб при изготовлении контрольной трубки менее нормативного.

Предписанием от 14.02.2014 N Пр-276/14/П/10 на Общество возложена обязанность в срок до 14.04.2014 устранить данные нарушения.

Общество не согласилось с предписанием Управления и обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 1 Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 401 (далее - Положение), Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору является уполномоченным органом в области промышленной безопасности (органом федерального государственного надзора в области промышленной безопасности).

На основании пункта 4 Положения Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы.

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору осуществляет контроль и надзор за соблюдением в пределах своей компетенции требований промышленной безопасности при проектировании, строительстве, эксплуатации, консервации и ликвидации опасных производственных объектов, изготовлении, монтаже, наладке, обслуживании и ремонте технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах, транспортировании опасных веществ на опасных производственных объектах (пункт 5.3.1.5 Положения).

Пунктом 5.3.8 Положения установлено, что Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору проводит проверки (инспекции) соблюдения юридическими и физическими лицами требований законодательства Российской Федерации, нормативных правовых актов, норм и правил в установленной сфере деятельности.

Порядок организации и проведения проверок органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными на проведение государственного контроля (надзора), регламентирован Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

В силу пункта 1 части 1 статьи 17 данного Федерального закона в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами;

По смыслу указанной нормы предписание выносится в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения. При этом предписание должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона, а сами требования должны быть реально исполнимы.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов его законности, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность (статья 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях), то есть предписание порождает правовые последствия для конкретных граждан, индивидуальных предпринимателей и организаций.

При этих условиях предписание должностного лица, содержащее законные требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. При этом содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

Суд первой инстанции признал оспариваемое предписание незаконным на том основании, что в нем лишь фиксируется нарушение со стороны заявителя требований строительных норм, но не указано конкретного способа устранения выявленных нарушений.

Указанный факт, по мнению суда апелляционной инстанции, без исследования в полном объеме фактических обстоятельств дела, что исходя из содержания решения суда имело место в рассматриваемом случае, является недостаточным для удовлетворения требования.

Вместе с тем данное обстоятельство, а также необоснованная ссылка суда первой инстанции на положения Жилищного кодекса Российской Федерации не привели к принятию неправильного судебного акта.

Повторно проверив обстоятельства дела, оценив в совокупности имеющиеся в деле доказательства, суд апелляционной инстанции считает, что в рассматриваемом случае Управление при вынесении оспариваемого предписания допустило нарушение норм действующего законодательства Российской Федерации.

Так, из предписания от 14.02.2014 N Пр 276/14/П/10 следует, что Обществом нарушены требования пункта 3.1.1 Правил безопасности, пункта 4.5.1 Общих положений, а именно: при пуске газа в газопровод-ввод жилого дома N 12 по ул. Октябрьская в с. Елвашка Воротынского района Нижегородской области не в полном объеме выполнены требования проектных решений: не установлена контрольная трубка в местах подключения газопровода-ввода к распределительному газопроводу на ул. Октябрьская в с. Елвашка; при пуске газа в газопроводы-вводы жилых домов N 3 и N 59 по ул. Гагарина и в газопровод-ввод жилого дома N 6 по ул. Октябрьская в с. Елвашка не в полном объеме выполнены требования проектных решений: в местах подключения газопроводов-вводов к распределительному газопроводу на ул. Гагарина в с. Елвашка не выполнена планировка поверхности земли до проектных отметок; устройство контрольных трубок в местах не отвечает требованиям строительных норм, а именно: примененный диаметр труб при изготовлении контрольной трубки менее нормативного.

Пунктом 3.1.1 Правил безопасности установлено, что на стадии строительства должны обеспечиваться соблюдение технологии производства строительно-монтажных работ, выполнение технических решений, предусмотренных проектной документацией на строительство газопровода, а также использование соответствующих материалов и изделий.

При этом, как определено в пункте 1.1.3 Правил безопасности, настоящие Правила устанавливают специальные требования промышленной безопасности к проектированию, строительству, монтажу, реконструкции и эксплуатации систем газораспределения и газопотребления природными газами, используемыми в качестве топлива, а также к применяемому в этих системах оборудованию (техническим устройствам).

В соответствии с пунктом 4.51 Общих положений - Свода правил по проектированию и строительству (СП 42-101-2003) диаметр контрольной трубки должен быть не менее 32 мм.

Согласно пункту 1.1 указанного Свода правил его положения распространяются на вновь сооружаемые и реконструируемые газораспределительные системы, нормы и правила на проектирование и строительство которых регламентированы СНиП 42-01.

Из толкования общих положений и вмененных пунктов приведенных норм следует, что таковые применимы к стадии строительства газораспределительных систем.

Таким образом, оспариваемым предписанием на Общество фактически возложена обязанность по устранению нарушений, допущенных на стадии строительства газопроводов.

Вместе с тем в материалах дела отсутствуют доказательства того, что именно Общество является ответственным лицом за соблюдение указанных требований.

Как пояснил представитель Общества и усматривается из материалов дела, газопровод-ввод к жилому дому N 12 по ул. Октябрьская в с. Елвашка построен по проекту N 108.12-П-ГСН.ГСВ12, разработанному ООО "Спецгазпроект", согласно которому в месте подключения газопровода-ввода к сети газораспределения с. Елвашка была предусмотрена установка контрольной трубки.

Газопроводы-вводы к жилым домам N 3 и 59 по ул. Гагарина и N 6 по ул. Октябрьская в с. Елвашка были построены по проектам соответственно N 35/12.1-Г1-ГСН.ГСВ.3, N 35/12.1-Г1-ГСН.ГСВ.59, N 108.12-Г1-ГСН.ГСВ6, также разработанным ООО "Спецгазпроект", где предусматривался диаметр труб, которые должны быть использованы при устройстве контрольных трубок, установленных в месте подключения газопроводов-вводов к сети газораспределения с. Елвашка.

Строительство газопроводов-вводов к указанным жилым домам осуществлялось ООО "РемСтрой" (генеральный подрядчик).

Приемка в эксплуатацию законченных объектов газораспределительной системы производилась приемочной комиссией, в состав которой входили домовладелец, представители проектной организации - ООО "Спецгазпроект", эксплуатационной организации - ООО "Княгининский Стройгаз" и генерального подрядчика - ООО "РемСтрой", по результатам чего составлены акты приемки законченного строительством объекта газораспределительной системы от 20.12.2013 и 23.12.2013.

Согласно отраженным в данных актах решениям приемочной комиссии, принятым по результатам рассмотрения представленной документации, внешнего осмотра системы газоснабжения, проверки соответствия выполненных строительно-монтажных работ проекту, строительно-монтажные работы выполнены в полном объеме в соответствии с проектом и требованиями СНиП 42-01-202.

В свою очередь Общество не выполняло работы по монтажу газопроводов-вводов к жилым домам, не участвовало в приемке законченного строительством объекта газораспределительной системы, в связи с чем на него не может быть возложена обязанность по устранению нарушений, допущенных на стадии строительства газопроводов.

В данном случае Общество осуществляет оказание услуг по техническому, аварийно-диспетчерскому обеспечению (обслуживанию) наружных газопроводов на основании договоров, заключенных между Обществом и владельцами жилых домов N 6 и N 12 по ул. Октябрьская, а также N 3 и N 59 по ул. Гагарина в с. Елвашка Воротынского района Нижегородской области.

Выполнение работ по установке контрольных трубок, в том числе соответствующего диаметра, в месте врезки газопроводов-вводов в газораспределительную сеть и засыпка котлованов не входят в перечень работ, выполняемых в процессе технического обслуживания газопроводов и газового оборудования.

В апелляционной жалобе Управление ссылается на нарушение Обществом пунктов 68, 69 Технического регламента о безопасности сетей газораспределения и газопотребления, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 29.10.2010 N 870, пунктов 5.3.5 и 5.3.8 Правил безопасности.

Действительно, указанными нормами предусмотрен перечень работ (действий), которые Общество обязано выполнять (осуществлять) в силу специфики своей деятельности и условий заключенных договоров.

Однако возможные нарушения со стороны Общества как организации, осуществляющей техническое обслуживание наружных газопроводов, в рассматриваемом случае не свидетельствуют о законности вынесенного в отношении него предписания.

Приведенные Управлением нормы не были вменены в качестве нарушения Обществу ни в акте проверки, ни в оспариваемом предписании, в связи с чем ссылки на эти нормы суд апелляционной инстанции признает несостоятельными.

Арбитражный суд не вправе подменять административный орган и самостоятельно определять нормы права, которые нарушило Общество, границы ответственности и вину хозяйствующего субъекта.

При изложенных обстоятельствах оспариваемое предписание не отвечает требованиям законности и исполнимости.

Довод Управления о том, что выданное заявителю предписание не обязывает его выполнять работы по установке контрольных трубок в местах подключения к распределительному газопроводу и осуществлять планировку поверхности земли до проектных отметок, а устанавливает обязанность Общества проводить комплекс операций по поддержанию работоспособности или исправности газопроводов-вводов при использовании их по назначению, то есть принять меры по приведению газопроводов-вводов в соответствие с требованиями Правил безопасности и проектных решений, противоречит как содержанию самого предписания, указанных Правил безопасности, так и установленным выше обстоятельствам.

Ссылку Управления на статью 431 Гражданского кодекса Российской Федерации суд апелляционной инстанции признает несостоятельной, поскольку данная норма не применима к рассматриваемым правоотношениям.

В силу статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности.

Исследовав представленные в дело доказательства в их совокупности и взаимной связи, оценив доводы лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции с учетом приведенных норм приходит к итоговому выводу о том, что оспариваемое предписание вынесено уполномоченным органом, однако не соответствует нормам действующего законодательства и нарушает права и законные интересы Общества в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

В нарушение статьи 65 и части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации иное Управлением не доказано.

Приведенные в апелляционной жалобе доводы рассмотрены и признаны несостоятельными, не опровергающими установленные судом апелляционной инстанции по делу обстоятельства и сделанные на их основе выводы.

В соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

При этих условиях суд первой инстанции правомерно удовлетворил требование Общества.

Основания для отмены обжалуемого решения Арбитражного суда Нижегородской области отсутствуют.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в соответствии с частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены решения арбитражного суда первой инстанции, не установлено.

С учетом изложенного апелляционная жалоба Управления по приведенным в ней доводам удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Нижегородской области от 22.08.2014 по делу N А43-5147/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу Волжско-Окского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

И.А. Смирнова

Судьи

Т.А. Захарова Ю.В. Протасов