Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 9 апреля 2015 г. N 15АП-275/15

город Ростов-на-Дону

09 апреля 2015 г.

дело N А32-19844/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 07 апреля 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 09 апреля 2015 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Ефимовой О.Ю.,

судей Гуденица Т.Г., Сулименко О.А.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Манджиевым П.С.,

при участии:

от общества с ограниченной ответственностью фирма "Три богатыря" - Титоренко Оксаны Леонидовны по доверенности от 01.04.2015 N 7,

от индивидуального предпринимателя Кризской Галины Валерьевны - Семушкиной Валентины Николаевны по доверенности от 12.09.2014 N 23АА4011543,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Кризской Галины Валерьевны на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 20.11.2014 по делу N А32-19844/2014, принятое судьёй Суминым Д.П., по заявлению общества с ограниченной ответственностью фирма "Три богатыря" к администрации Тверского сельского поселения Апшеронского района, при участии третьего лица: индивидуального предпринимателя Кризской Галины Валерьевны, о признании незаконным постановления,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Фирма "Три богатыря" (далее - ООО "Фирма "Три богатыря", общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к администрации Тверского сельского поселения Апшеронского района (далее - администрация, заинтересованное лицо) о признании недействительным постановления от 05.05.2014 N 27 "Об изменении вида разрешенного использования земельного участка по адресу; Апшеронский район, станица Тверская, ул. Ленинградская, 58".

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 20.11.2014 оспариваемое постановление признано недействительным, с администрации в пользу общества взыскано 2000 рублей в счёт возмещения судебных расходов по оплате госпошлины по заявлению. Судебный акт мотивирован тем, что оспариваемое постановление принято без учета результатов публичных слушаний. Земельный участок расположен согласно Правилам землепользования и застройки в зоне Ж-1Б - зоне застройки индивидуальными жилыми домами с содержанием домашнего скота и птицы. Такой вид разрешенного использования земельного участка, как размещение торгового павильона, не предусмотрен для данной зоны Ж-1Б в качестве основного, условно разрешенного или вспомогательного вида разрешенного использования.

Не согласившись с принятым судебным актом, третье лицо по делу - Кризская Галина Валерьевна, обжаловала его в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), просит решение суда отменить, в удовлетворении заявленных требований отказать. В апелляционной жалобе третье лицо указывает, что результаты публичных слушаний носят рекомендательный характер. Заявитель является арендатором строения, расположенного на смежном земельном участке, изменение вида разрешенного использования смежного земельного участка не возлагает на него какие-либо обязанности, в связи с чем его права и законные интересы оспариваемым постановлением не нарушены. Большинство участвовавших в публичных слушаниях граждан, а также депутаты местного сельского поселения высказались за изменение вида разрешенного использования спорного земельного участка. Генеральный план Тверского сельского поселения, на который сослался суд первой инстанции, не может быть принят во внимание, поскольку действия по изменению целевого назначения спорного земельного участка осуществлены до его опубликования и вступления в законную силу.

В своих возражениях на апелляционную жалобу заявитель не согласился с доводами третьего лица, просил решение суда оставить без изменения. Общество указывает, что заключение по результатам публичного слушания имеет отрицательный характер по спорному вопросу, согласования изменения вида разрешенного использования земельного участка с уполномоченными органами не получены. Место расположения земельного участка не позволяет организовать автостоянку.

В дополнении к апелляционной жалобе Кризская Г.В. указывает, что заявитель является арендатором объекта недвижимого имущества и не является смежным землепользователем, в связи с чем не имел права голоса на публичных слушаниях.

Администрация Тверского сельского поселения Апшеронского района в своем отзыве на апелляционную жалобу просит оставить решение суда без изменения, соглашаясь с выводами суда, которые, по мнению органа местного самоуправления, основаны на полном исследовании обстоятельств дела и правильном применении норм материального права.

В судебном заседании представитель предпринимателя поддержал доводы апелляционной жалобы в полном объеме, пояснил, что в 2013 году Управлением автодорог и Департаментом автомобильных дорог дано предварительное согласие на изменение вида разрешенного использования земельного участка. Объявление о проведении публичных слушаний размещалось в местных средствах массовой информации.

Представитель общества с доводами апелляционной жалобы не согласился, пояснил, что нарушение прав связано с тем, что общество является арендатором торгового объекта на смежном земельном участке и при заключении договора аренды рассчитывал на определенную экономическую ситуацию, которая при изменении вида разрешенного использования смежного земельного участка для размещения магазина существенно изменится.

Представитель администрации не явился, заявлено ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие представителя.

В соответствии с частью 3 статьи 156 АПК РФ суд рассматривает апелляционную жалобу в отсутствие представителя администрации.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу об отсутствии оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, Кризская Г.В. обратилась в администрацию Тверского сельского поселения Апшеронского района с заявлением об изменении вида разрешенного использования принадлежащего ей на праве собственности земельного участка площадью 700 кв.м., расположенного на землях населенных пунктов по адресу: Апшеронский район, станица Тверская, улица Ленинградская, 58, для ведения личного подсобного хозяйства, с кадастровым номером 23:02:0102001:2117, на новый вид разрешенного использования - для размещения торгового павильона.

Постановлением администрации Тверского сельского поселения Апшеронского района от 24.03.2014 N 17 назначено проведение публичных слушаний по проекту постановления Тверского сельского поселения Апшеронского района "Об изменении вида разрешенного использования земельного участка по адресу: Апшеронский район, ст. Тверская, ул. Ленинградская, 58".

В ходе проведения публичных слушаний, представители смежных землепользователей Кризской Г.В., а именно: руководитель Туапсинского-дорожного филиала КУ КК "Краснодаравтодор" по поручению Департамента автомобильных дорог Краснодарского края и представитель по доверенности ООО фирмы "Три богатыря", заявили возражения в отношении изменения вида разрешенного использования земельного участка. В качестве оснований для возражений указано на отсутствие технических возможностей размещения придорожного комплекса-магазина, отсутствие стоянки, съездов и примыканий в целях обеспечения доступа к ним с автомобильной дороги.

По результатам публичных слушаний комиссия по подготовке проекта Правил землепользования и застройки Тверского сельского поселения Апшеронского района рекомендовала не согласовывать изменение вида разрешенного использования спорного земельного участка на основании возражений Департамента автомобильных дорог Краснодарского края и смежного землепользователя ООО фирмы "Три богатыря".

Между тем постановлением администрации Тверского сельского поселения Апшеронского района от 05.05.2014 N 27 "Об изменении вида разрешенного использования земельного участка по адресу: Апшеронский район, станица Тверская, улица Ленинградская, 58" изменен вид разрешенного использования спорного земельного участка на новый вид разрешенного использования - для размещения торгового павильона.

Заявитель, не согласившись с указанным постановлением, обратился в арбитражный суд с настоящими исковыми требованиями.

В силу норм части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 АПК РФ, пункта 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Конституцией Российской Федерации (часть 2 статьи 36) закреплено, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.

Одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и виду разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (подпункт 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации).

Пунктом 1 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации земли в Российской Федерации подразделены по целевому назначению на следующие категории: земли сельскохозяйственного назначения; земли населенных пунктов; земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; земли особо охраняемых территорий и объектов; земли лесного фонда; земли водного фонда; земли запаса.

Земли, указанные в пункте 1 настоящей статьи, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов (пункт 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации).

Зонирование территории для строительства регламентируется Градостроительным кодексом Российской Федерации, в пункте 7 статьи 1 которого содержится понятие территориальных зон, то есть зон, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

В соответствии со статьей 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение правил землепользования и застройки территорий относится к полномочиям органов местного самоуправления.

Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, которые подразделяются на основные, условно разрешенные и вспомогательные виды разрешенного использования (части 1 и 2 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно части 3 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов.

Статьей 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации определен порядок предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства.

Так, физическое или юридическое лицо, заинтересованное в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства (далее - разрешение на условно разрешенный вид использования), направляет заявление о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования в комиссию (часть 1 статьи 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Вопрос о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования подлежит обсуждению на публичных слушаниях. Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений настоящей статьи (часть 2 статьи 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

На основании заключения о результатах публичных слушаний по вопросу о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования комиссия осуществляет подготовку рекомендаций о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения с указанием причин принятого решения и направляет их главе местной администрации (часть 8 статьи 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Частью 9 статьи 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что на основании указанных в части 8 настоящей статьи рекомендаций глава местной администрации в течение трех дней со дня поступления таких рекомендаций принимает решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения.

Таким образом, предоставление разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка может быть принято только органом местного самоуправления на основании результатов публичных слушаний по вопросу о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования.

Судом установлено, что земельный участок с кадастровым номером 23:02:0102001:2117, площадью 700 кв. м, с видом разрешенного использования для ведения личного подсобного хозяйства, принадлежит на праве собственности Кризской Галине Валерьевне. Спорным постановлением изменен вид разрешенного использования земельного участка - для размещения торгового павильона.

Как следует из пояснений третьего лица, на земельном участке располагается вагон бытовка, предназначенная для торговой деятельности. Паспорт вагона-бытовки имеется в материалах дела (том 1, л.д. 132 - 133).

В связи с расположением земельного участка вдоль автомобильной дороги, при подготовке вопроса об изменении вида разрешенного использования земельного участка Кризская Г.В. обращалась в государственное казенное учреждение "Краснодаравтодор" (далее - ГКУ "Краснодаравтодор") с целью согласования размещения на земельном участке торгового павильона.

В письме от 05.10.2013 N 298 (том 1, л.д. 146) ГКУ "Краснодаравтодор" указало, что не возражает против размещения торгового объекта, при соблюдении следующих требований:

- размещение объекта вдоль автомобильной дороги обеспечивается органом местного самоуправления в соответствии с документацией по планировке территории;

- проектирование и строительство парковки с автомобильной дороги выполнить под прямым углом;

- проектирование парковки обеспечить в соответствии со СНиП 2.07.01-89*, ширина съезда, радиусы закругления, тип дорожной одежды и вид покрытия обосновывается проектной организацией;

- организация движения на участке автомобильной дороги в зоне расположения парковки обосновывается проектным решением;

- при проектировании парковки обеспечивается нормативная видимость: треугольник видимости "транспорт-транспорт" и безопасные условия для пешеходов;

- устройство стоянки автомобильного транспорта, совмещенной с проезжей частью автомобильной дороги не согласовывается;

- при наличии тротуара в зоне размещения стоянки, между тротуаром и стоянкой автотранспорта предусмотреть пешеходное ограждение или отделить парковку от тротуара повышенным бордюром;

- водоотводные устройства проектируются в соответствии с требованиями СНиП 2.05.02-85*;

- установка новых дорожных знаков, переустановка существующих дорожных знаков и нанесение разметки обосновывается проектным решением в соответствии с ГОСТ Р 52289-2004;

- в соответствии с требованиями ГОСТ Р 52766-2007 при использовании магазина смешанных товаров в темное время суток предусмотреть устройство искусственного освещения в зоне размещения объекта;

- разработать и согласовать с УГИБДД ГУВД по Апшеронскому району схему расстановки дорожных знаков и организации дорожного движения для ограждения мест производства работ при строительстве парковки.

В письме от 11.12.2013 N 80.06-797/13-03.01 (том 1, л.д. 149) департамент автомобильных дорог сообщил о предварительном согласовании размещения торгового павильона при соблюдении требования о минимальном расстоянии проектируемого объекта от кромки покрытия автомобильной дороги (не менее 6 м), а также при условии обращения в департамент для согласования строительства съезда и стоянки автомобильного транспорта, не совмещенной с проезжей частью.

Согласно протоколу публичных слушаний от 18.11.2013 (том 1, л.д. 93) по вопросу изменения вида разрешенного использования спорного земельного участка против изменения вида разрешенного использования выступили представитель тверского сельского потребительского общества, а также представитель смежного землепользователя ООО "Три богатыря" Шумкова Т.В.

По результатам публичных слушаний комиссия по подготовке проекта правил землепользования и застройки Тверского сельского поселения Апшеронского района на основании возражений от департамента автомобильных дорог Краснодарского края, изложенных в письме от 08.11.2013 N 80-4584/13-01-06, и смежного землепользователя ООО "Три богатыря" рекомендовала не согласовывать изменение вида разрешенного использования земельного участка.

Согласно протоколу публичных слушаний по тому же вопросу от 17.04.2014 против изменения вида разрешенного использования выступили представитель ООО "Три богатыря" и представитель ГКУ КК "Краснодаравтодор" Андрощук Н.В. по поручению департамента автомобильных дорог, указавший на отсутствие технической возможности разрешения придорожного комплекса-магазина, так как объекты дорожного сервиса должны быть оборудованы стоянками, местами остановки транспортных средств, подъездами, съездами и примыканиями в целях обеспечения доступа к ним с автомобильной дороги.

По результатам публичных слушаний комиссия по подготовке проекта правил землепользования и застройки Тверского сельского поселения Апшеронского района также решила не согласовывать изменение вида разрешенного использования земельного участка.

Таим образом, суд апелляционной инстанции установил, что мероприятия, предусмотренные ГКУ "Краснодаравтодор" в письме от 05.10.2013 N 298 (том 1, л.д. 146), Кризской Г.В. не выполнены.

Учитывая вышеизложенное, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу, что администрацией при изменении вида разрешенного использования необоснованно не приняты во внимание указанные рекомендации комиссии.

В части 3 статьи 39 Градостроительного кодекса РФ прямо указано, что в целях соблюдения прав человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства публичные слушания по вопросу предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования проводятся с участием граждан, проживающих в пределах территориальной зоны, в границах которой расположен земельный участок или объект капитального строительства, применительно к которым запрашивается разрешение.

Согласно части 5 статьи 39 ГрК РФ участники публичных слушаний по вопросу о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования вправе представить в комиссию свои предложения и замечания, касающиеся указанного вопроса, для включения их в протокол публичных слушаний.

В силу части 8 статьи 39 ГрК РФ на основании заключения о результатах публичных слушаний по вопросу о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования комиссия осуществляет подготовку рекомендаций о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения с указанием причин принятого решения и направляет их главе местной администрации.

Именно на основании указанных в части 8 настоящей статьи рекомендаций глава местной администрации в течение трех дней со дня поступления таких рекомендаций принимает решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения (часть 9 статьи 39 ГрК РФ).

Таким образом, несмотря на то, что выработанные по результатам публичных слушаний рекомендации формально не являются обязательными для главы органа местного самоуправления, данные рекомендации учитываются при принятии соответствующего решения, поскольку содержат в себе вопросы, имеющие существенное значение для обеспечения прав и законных интересов других заинтересованных лиц.

Назначение норм статьи 39 Градостроительного кодекса (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 15.07.2010 N 931-О-О) позволяет апелляционному суду сделать вывод о том, что решение о предоставлении (отказе в предоставлении) разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка главой местной администрации принимается с учетом содержания рекомендаций, названных в части 8 статьи 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Апелляционный суд установил, что на проведенных публичных слушаниях представители правообладателей смежных земельных участков возражали против изменения вида разрешенного использования в связи с невыполнением предпринимателем ряда требований по обеспечению безопасности дорожного движения.

Обязательность учета мнения населения, выраженного в ходе проведения публичных слушаний, следует из положений Конституции Российской Федерации (статьи 2, 3, 32), Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", закрепляющего общие принципы и гарантии участия граждан в местном самоуправлении, в том числе путем проведения публичных слушаний по вопросам местного значения исходя из интересов населения (статья 1, пункт 3 части 3 статьи 28). На обязательность учета мнения населения, выраженного в результате публичных слушаний, указывается также в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 15.07.2010 N 931-О-О.

При этом, права и законные интересы заявителя по данному делу нарушаются, поскольку он является пользователем объекта недвижимого имущества на смежном земельном участке и в силу гражданского законодательства пользователем необходимой для эксплуатации арендуемого объекта части земельного участка.

С учетом наличия отрицательного мнения пользователей смежных земельных участков апелляционный суд пришел к выводу о том, что основания для удовлетворения заявления об изменении вида разрешенного земельного участка на момент вынесения оспариваемого постановления отсутствовали.

При таких обстоятельствах основания к удовлетворению апелляционной жалобы суд апелляционной инстанции не усматривает.

Фактические обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения настоящего спора, установлены судом первой инстанции на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств.

Нарушений или неправильного применения норм материального или процессуального права, являющихся в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием к отмене или изменению решения апелляционной инстанцией не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 20.11.2014 по делу N А32-19844/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

О.Ю. Ефимова

Судьи

Т.Г. Гуденица О.А. Сулименко