Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10 апреля 2015 г. N 18АП-2735/15

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Уральского округа от 7 августа 2015 г. N Ф09-4784/15 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Челябинск

10 апреля 2015 г.

Дело N А47-5998/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 09 апреля 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 10 апреля 2015 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Плаксиной Н.Г.,

судей Малышева М.Б., Тимохина О.Б.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Ершовой Е.К., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Департамента градостроительства и земельных отношений администрации города Оренбурга на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 27 января 2015 г. по делу N А47-5998/2014 (судья Шабанова Т.В.).

Общество с ограниченной ответственностью "Оренбургский профметалл" (далее - ООО "Оренбургский профметалл", заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд Оренбургской области с заявлением к Департаменту градостроительства и земельных отношений администрации города Оренбурга (далее - Департамент, заинтересованное лицо) о признании незаконными действий Департамента, выраженные во включении положений пунктов 3, 6, 8, 10 в градостроительное заключение от 16.04.2014 о назначении земельного участка, расположенного в районе здания котельной по ул. Центральная, 1, подготовленное по результатам работ, проведенных по выбору земельного участка, по обращению Министерства природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области от 20.03.2014 N ЕС-12-15/3347; обязании устранить нарушение прав и законных интересов заявителя путем совершения действий, предусмотренных статьями 31-32 Земельного кодекса Российской Федерации, по предоставлению земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта (с учетом уточнения требований).

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Министерство природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области (далее также - Министерство, третье лицо).

Решением суда первой инстанции от 27.01.2015 заявленные требования удовлетворены. Действия Департамента, выраженные во включении положений пунктов 3, 6, 8, 10 в градостроительное заключение от 16.04.2014 о назначении земельного участка, расположенного в районе здания котельной по ул. Центральная, 1, подготовленное по результатам работ, проведенных по выбору земельного участка, по обращению Министерства природных ресурсов, экологии имущественных отношений Оренбургской области от 20.03.2014 N ЕС-12-15/3347, признаны незаконными.

Суд обязал Департамент устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя, путем совершения действий, предусмотренных статьями 31-32 Земельного кодекса Российской Федерации, по предоставлению земельного участка площадью 650 кв.м., расположенного в районе здания котельной по ул. Центральная, 1, для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта.

Кроме того, с Департамента в пользу ООО "Оренбургский профметалл" взыскано 2000 руб. государственной пошлины.

Не согласившись с принятым решением, Департамент обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции от 27.01.2015 отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В обоснование доводов жалобы указывает, что Постановление Правительства Оренбургской области от 03.05.2007 N 166-п утратило силу в связи с изданием Постановления Правительства Оренбургской области от 22.12.2014 N 994-п. Если Министерством принято решение о предварительном согласовании места размещения объекта или опубликовано извещение о проведении аукциона по продаже земельного участка, то предоставление такого земельного участка осуществляется Министерством. В рассматриваемом случае согласно статье 30 Земельного кодекса Российской Федерации и решению Оренбургского городского Совета от 05.03.2007 N 229 предоставление спорного земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта нарушает нормы земельного законодательства. Согласно пункту 1 спорного градостроительного заключения на земельном участке расположен объект незавершенного строительства, суд не учел данное обстоятельство и вынес решение о предоставлении земельного участка под существующим объектом. На спорном участке находится самовольная постройка. Доказательств, свидетельствующих о собственности общества на данное здание, заявитель не представил. Министерством отказано в предоставлении земельного участка не только на основании отрицательного заключения, но и потому что на земельном участке находится объект капитального строительства. Законных оснований для обязания Департамента предоставить спорный земельный участок не имеется.

От ООО "Оренбургский профметалл" в материалы дела поступил отзыв на апелляционную жалобу, в котором заявитель против удовлетворения апелляционной жалобы возражает, ссылаясь на обоснованность обжалованного решения суда первой инстанции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично путем размещения указанной информации на официальном сайте Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда в сети Интернет; в судебное заседание представители лиц, участвующих в деле, не явились.

В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, ООО "Оренбургский профметалл" обратилось в Министерство с письмом от 18.02.2014 о предоставлении земельного участка площадью 650 кв.м., расположенного в районе здания котельной по ул. Центральная, 1, для строительства подсобного (складского) помещения.

Письмом от 16.05.2014 Министерство направило обществу копию отрицательного градостроительного заключения Департамента Администрации г. Оренбурга и сообщило о невозможности предоставления данного земельного участка для испрашиваемых целей в соответствии с пунктом 2.3.5 Порядка предоставления гражданам и юридическим лицам земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена в административном центре Оренбургской области - городе Оренбурге, утвержденного Постановлением Правительства Оренбургской области от 03.05.2007 N 166-п (в редакции Постановления Правительства Оренбургской области от 22.03.2010 N 189-п) (л.д.13).

Полагая, что действия Департамента, выраженные во включении положений пунктов 3, 6, 8, 10 в градостроительное заключение от 16.04.2014 являются незаконными, заявитель обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из незаконности оспариваемых действий Департамента и нарушении прав общества в сфере предпринимательской деятельности.

Данные выводы суда первой инстанции являются правильными, соответствуют представленным в материалы дела доказательствам и требованиям закона.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из анализа названных норм права следует, что для признания недействительным ненормативного правового акта, незаконным решения и действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц необходимо установить наличие в совокупности двух обстоятельств: противоречие оспариваемого ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) требованиям законодательства и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательский или иной экономической деятельности.

Из содержания статей 31, 32 Земельного кодекса Российской Федерации следует, что решение о предоставлении земельного участка для строительства либо об отказе в его предоставлении может быть принято уполномоченным органом только после осуществления, предшествующих принятию такого решения последовательных этапов и процедур, направленных на выбор земельного участка, принятие решения о предварительном согласовании места размещения объекта, выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ и осуществление его государственного кадастрового учета, а именно: 1) этап выбора земельного участка и принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта, 2) этап выполнения в отношении земельного участка кадастровых работ, осуществление его государственного кадастрового учета.

Постановлением Правительства Оренбургской области от 03.05.2007 N 166-п утвержден "Порядок предоставления гражданам и юридическим лицам земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в административном центре Оренбургской области - городе Оренбурге" (далее - Порядок), который регламентирует правила рассмотрения Министерством заявлений граждан и юридических лиц о приобретении земельных участков на условиях состязательности и равного доступа граждан и юридических лиц, в том числе, о предоставлении незастроенных земельных участков для строительства, а также регламентирует механизм принятия решений, предоставления и оформления Министерством прав на земельные участки.

На основании пункта 2.1 Порядка принятие Министерством решений о предоставлении незастроенных земельных участков для строительства зданий, строений, сооружений (за исключением земельных участков, предоставляемых для строительства и размещения индивидуальных одноквартирных жилых домов граждан; целей возведения пристроев к существующим индивидуальным одноквартирным жилым домам граждан) осуществляется с проведением работ по их формированию: без предварительного согласования мест размещения объектов; с предварительным согласованием мест размещения объектов.

Согласно пункту 2.3.4 Порядка Министерство направляет представленные в соответствии с подпунктом 2.3.3 настоящего Порядка материалы, характеризующие испрашиваемый земельный участок, в уполномоченный орган местного самоуправления для проведения последним с участием департамента по градостроительству и земельным отношениям администрации города Оренбурга (далее - Департамент) в соответствии с федеральным законодательством мероприятий по подготовке градостроительного заключения о функциональном назначении и разрешенном использовании земельного участка, ограничениях в его использовании и застройке, благоустройстве территории, а также подготовке и утверждению уполномоченным органом местного самоуправления схемы расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории в соответствии с градостроительной документацией о застройке и правилами землепользования и застройки (зонированием территорий).

В соответствии с пунктом 2.3.5 Порядка Министерство информирует заявителя о невозможности предоставления земельного участка в случае наличия отрицательного заключения Департамента, в том числе о несоответствии размера испрашиваемого земельного участка нормам отвода земель для конкретных видов деятельности, правилам землепользования и застройки (зонированию территории), землеустроительной, градостроительной документации.

Таким образом, выдача отрицательного заключения о функциональном назначении и разрешенном использовании земельного участка является препятствием для проведения процедуры предоставления участка Министерством.

На основании частей 1, 2 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов. Подготовка документации по планировке территории, предусмотренной настоящим Кодексом, осуществляется в отношении застроенных или подлежащих застройке территорий.

В силу части 5 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации при подготовке документации по планировке территории может осуществляться разработка проектов планировки территории, проектов межевания территории и градостроительных планов земельных участков.

Согласно части 1 статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка проекта планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления параметров планируемого развития элементов планировочной структуры, зон планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

В силу частей 2, 3 статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации проект планировки территории состоит из основной части, которая подлежит утверждению, и материалов по ее обоснованию. Основная часть проекта планировки территории включает в себя: 1) чертеж или чертежи планировки территории, на которых отображаются: а) красные линии; б) линии, обозначающие дороги, улицы, проезды, линии связи, объекты инженерной и транспортной инфраструктур, проходы к водным объектам общего пользования и их береговым полосам; в) границы зон планируемого размещения объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, иных объектов капитального строительства; г) границы зон планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения; 2) положения о размещении объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения, а также о характеристиках планируемого развития территории, в том числе плотности и параметрах застройки территории и характеристиках развития систем социального, транспортного обслуживания и инженерно-технического обеспечения, необходимых для развития территории.

В соответствии с частью 5 статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации проект межевания территории включает в себя чертежи межевания территории, на которых отображаются: 1) красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории; 2) линии отступа от красных линий в целях определения места допустимого размещения зданий, строений, сооружений; 3) границы застроенных земельных участков, в том числе границы земельных участков, на которых расположены линейные объекты; 4) границы формируемых земельных участков, планируемых для предоставления физическим и юридическим лицам для строительства; 5) границы земельных участков, предназначенных для размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения; 6) границы территорий объектов культурного наследия; 7) границы зон с особыми условиями использования территорий; 8) границы зон действия публичных сервитутов.

Согласно правовой позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 02.07.2013 N 1633/13, если для территории городского или сельского поселения утверждены правила землепользования и застройки, включая градостроительные регламенты, а также проекты планировки и межевания территории соответствующего элемента планировочной структуры, то подлежит применению пункт 11 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации и предоставление земельного участка по процедуре предварительного согласования места размещения объекта не производится. Такие участки подлежат предоставлению без предварительного согласования места размещения объекта, то есть исключительно на торгах и только для строительства объекта, предусмотренного проектами планировки и межевания.

Между тем, Департаментом не представлен проект планировки территории, на которой расположен спорный участок, а также доказательства, что участок сформирован и поставлен на кадастровый учет с целью строительства определенного этим проектом объекта.

Таким образом, в данном случае подлежит применению пункт 5 статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Поскольку Департаментом не представлены утвержденные органами местного самоуправления Муниципального образования "город Оренбург" чертежи красных линий, а также линий, обозначающих дороги, улицы, проезды, линии связи, объекты инженерной и транспортной инфраструктур, вывод о том, что спорный участок находится на территории общего пользования, является необоснованным. Следовательно, действия Департамента по включению в градостроительное заключение положений абзаца 1 пункта 3, абзаца 1 пункта 6, абзаца 2 пункта 8 являются незаконными.

Также Департаментом не представлены доказательства нахождения на участке инженерных сетей и наличия охранных зон этих сетей, указанных в пункте 3 и абзаце 1 пункта 8 градостроительного заключения. Представленные в приложении к заключению фрагменты схемы электроснабжения, иные схемы такой информации не содержат.

Кроме того, пункт 6 градостроительного заключения содержит информацию о нахождении участка в зоне озеленения специального назначения, частично на территории производственных и коммунально-складских объектов, делается вывод о несоответствии запрашиваемого использования функциональному назначению зон генерального плана.

В соответствии со статьей 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Подпунктом 2 пункта 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральные планы отнесены к документам территориального планирования муниципальных образований.

Территориальное планирование - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд, зон с особыми условиями использования территорий (пункт 2 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Понятие функциональной зоны определено пунктом 5 части 1 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которой функциональные зоны - зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение.

Частью 12 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской федерации установлено, что утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.

В силу статьи 36 Градостроительного кодекса Российской федерации правовой режим земельного участка определяется градостроительным регламентом территориальной зоны, к которой принадлежит земельный участок.

Таким образом, для определения возможности использования земельного участка в заявленных целях следует руководствоваться Правилами землепользования и застройки муниципального образования "город Оренбург", утвержденными решением Оренбургского городского Совета N 557 от 25.12.2012 (далее - Правила землепользования и застройки).

Согласно статье 45 указанных Правил производственные зоны предназначены для размещения промышленных, коммунальных и складских объектов, обеспечивающих их функционирование объектов инженерной и транспортной инфраструктур, а также для установления санитарно-защитных зон таких объектов. При этом зона П.1 предназначена для размещения объектов производственных и коммунально-складских существующих и сохраняемых генеральным планом города Оренбурга.

Из представленного Департаментом фрагмента карты градостроительного зонирования ПЗЗ следует, что спорный участок находится в зоне П.1 (л.д.96-97).

Следовательно, указанные нормы Правил землепользования и застройки опровергают пункт 8 градостроительного заключения о нахождении участка на территории общего пользования, и то, что участок находится на территории озеленения специального назначения (защитные леса, лесные участки).

Кроме того, нахождение лесов на земельном участке опровергается фотографиями участка, наглядность состояния участка на которых Департаментом не оспаривалась.

Поскольку обществом участок запрашивался под строительство подсобного здания складского назначения, а согласно градостроительному регламенту зоны П.1 такой вид разрешенного использования входит в состав основных видов разрешенного использования, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что пункт 10 градостроительного заключения о невозможности использования участка для строительства подсобного (складского) здания не соответствует подпункту 1 статьи 45 Правил землепользования и застройки.

Доводы о том, что Министерством отказано в предоставлении земельного участка не только на основании отрицательного заключения, но и потому что на земельном участке находится самовольная постройка, являются необоснованными.

Пунктом 4 статьи 28 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что не допускается отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением случаев: изъятия земельных участков из оборота; установленного федеральным законом запрета на приватизацию земельных участков; резервирования земель для государственных или муниципальных нужд.

Доказательств наличия названных обстоятельств в материалы дела не представлено, в связи с чем, у Департамента отсутствовали основания для отказа в предоставлении обществу земельного участка.

Вместе с тем, факт наличия на испрашиваемом земельном участке самовольной постройки сам по себе не может являться единственным и безусловным основанием для отказа в предоставлении земельного участка, поскольку гражданское и земельное законодательство не содержит норм, устанавливающих запрет на предоставление земельных участков, занятых самовольными постройками.

Кроме того, самовольная постройка возведена заявителем, а не иным лицом, наличие правопритязаний на данную постройку не доказано. Доказательства нахождения на испрашиваемом обществом земельном участке объектов недвижимости, принадлежащих третьим лицам, в материалах дела отсутствуют.

Довод о том, что суд обосновал решение утратившим силу нормативным правовым актом, является несостоятельным.

Поскольку на момент совершения Департаментом оспариваемых заявителем действий действовало Постановление Правительства Оренбургской области от 03.05.2007 N 166-п, суд обоснованно руководствовался данным постановлением.

Довод о том, что если Министерством принято решение о предварительном согласовании места размещения объекта или опубликовано извещение о проведении аукциона по продаже земельного участка, то предоставление такого земельного участка осуществляется Министерством, подлежит отклонению.

Поскольку Министерство не принимало решение о предварительном согласовании места размещения объекта, нормы пункта 3 статьи 2 Закона Оренбургской области от 03.10.2014 N 2554/723-V-ОЗ не подлежат применению.

Исходя из изложенного, оспариваемые действия Департамента правомерно признаны судом незаконными и сделан вывод о нарушении прав общества в сфере предпринимательской деятельности.

В соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Исследовав и оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации представленные в материалы дела доказательства, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что надлежащим способом восстановления нарушенного права заявителя является возложение обязанности на Департамент устранить допущенные нарушения прав и законных интересов общества путем совершения действий по предоставлению земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта, предусмотренных статьями 31-32 Земельного кодекса Российской Федерации,

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции не установлено.

При указанных обстоятельствах решение суда первой инстанции не подлежит отмене, а апелляционная жалоба - удовлетворению.

Согласно статье 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Департамент освобожден от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Оренбургской области от 27 января 2015 г. по делу N А47-5998/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу Департамента градостроительства и земельных отношений администрации города Оренбурга - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Н.Г. Плаксина

Судьи

М.Б. Малышев О.Б. Тимохин