Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13 апреля 2015 г. N 18АП-2597/15

г. Челябинск

13 апреля 2015 г.

Дело N А76-19692/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 13 апреля 2015 г.

Постановление в полном объеме изготовлено 13 апреля 2015 г.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Арямова А.А.,

судей Плаксиной Н.Г., Малышева М.Б.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Шелонцевой Т.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации Коркинского городского поселения Коркинского муниципального района Челябинской области на решение Арбитражного суда Челябинской области от 28.01.2015 по делу N А76-19692/20144 (судья Костылев И.В.).

Администрация Коркинского городского поселения Коркинского муниципального района Челябинской области (далее - заявитель, администрация) обратилась в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Отделу Министерства внутренних дел Российской Федерации по Коркинскому району Челябинской области (далее - ОМВД России по Коркинскому району Челябинской области) о признании незаконным предписания от 05.05.2014 N 000092.

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 28.01.2015 (резолютивная часть решения объявлена 27.01.2015) в удовлетворении заявленных администрацией требований отказано.

В апелляционной жалобе заявитель просит отменить решение арбитражного суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт. В обоснование апелляционной жалобы указывает на незаконность оспоренного предписания. Полагает, что в силу Федерального закона от 06.10.2013 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) органу муниципального самоуправления предписание может быть выдано лишь по итогам плановой или внеплановой проверки, проведенной с соблюдением установленного порядка. Считает, что в рассматриваемой ситуации процедура проведения проверки нарушена, в связи с чем, предписание незаконно. Также обращает внимание на то, что в силу Наставлений по службе дорожной инспекции и организации движения Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденных Приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 08.06.1999 N 410 (далее - Наставления) предписание может быть выдано лишь после проведения комплексной проверки дорог, улиц, специальных и контрольных проверок, а по результатам проведения мероприятий повседневного контроля выдача предписаний не предусмотрена. Кроме того, считает предписание неконкретным и заведомо неисполнимым, поскольку не конкретизированы мероприятия, которые следует осуществить заявителю, и установлен срок, заведомо недостаточный с учетом необходимости проведения процедуры размещения муниципального заказа и и соблюдения требований бюджетного законодательства.

Представители сторон, извещенных о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы надлежащим образом, в судебное заседание не явились.

В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, приходит к выводу об отсутствии оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, 05.05.2014 ОГИБДД ОМВД России по Коркинскому району Челябинской области при проведении мероприятий повседневного надзора за состоянием улично-дорожной сети в г. Коркино Челябинской области выявлены недостатки в содержании дорог, дорожных сооружений и технических средств организации дорожного движения, выразившиеся в отсутствии на проезжей части улицы Цвиллинга горизонтальной дорожной разметки. Результаты надзорного мероприятия отражены в Акте выявленных недостатков в содержании дорог, дорожных сооружений и технических средств организации дорожного движения от 05.05.2014.

05.05.2014 ОГИБДД ОМВД России по Коркинскому району Челябинской области заявителю выдано предписание N 000092, которым предписано в срок до 30.06.2014 нанести горизонтальную дорожную разметку на участке дороги с твердым покрытием г. Коркино, ул.Цвиллинга в соответствии с требованием п.6.2 ГОСТ Р 52289-2004 (л.д.26).

Считая это предписание незаконным, администрация обратилось в арбитражный суд с заявлением о его отмене.

Отказывая в удовлетворении требований администрации, арбитражный суд первой инстанции руководствовался выводом о законности оспоренного предписания.

Оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции являются правильными, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

В силу своей правовой природы предписание является ненормативным правовым актом, содержащим обязательные для выполнения адресатом требования об устранении установленных нарушений законодательства со сроком их исполнения и влекущим негативные последствия в случае игнорирования таких требований.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Пунктом 1 статьи 3 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 257-ФЗ) предусмотрено, что автомобильная дорога - это объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себя земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) и дорожные сооружения, являющиеся ее технологической частью, - защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог.

Согласно пункту 6 статьи 3 Закона N 257-ФЗ дорожная деятельность - это деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог.

Осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения обеспечивается уполномоченным и органами местного самоуправления (пункт 3 статьи 15 Закона N 257-ФЗ).

В соответствии со статьей 12 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Закон N 196-ФЗ) ремонт и содержание дорог на территории Российской Федерации должны обеспечивать безопасность дорожного движения. Соответствие состояния дорог правилам, стандартам, техническим нормам и другим нормативным документам, относящимся к обеспечению безопасности дорожного движения, удостоверяется актами контрольных осмотров либо обследований дорог, проводимых с участием соответствующих органов исполнительной власти. Обязанность по обеспечению соответствия состояния дорог при их содержании установленным правилам, стандартам, техническим нормам и другим нормативным документам возлагается на лица, осуществляющие содержание автомобильных дорог.

Из статьи 13 данного Закона следует, что федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, юридические и физические лица, в ведении которых находятся автомобильные дороги, принимают меры к обустройству этих дорог предусмотренными объектами сервиса в соответствии с нормами проектирования, планами строительства и генеральными схемами размещения указанных объектов, организуют их работу в целях максимального удовлетворения потребностей участников дорожного движения и обеспечения их безопасности, представляют информацию участникам дорожного движения о наличии таких объектов и расположении ближайших учреждений здравоохранения и связи, а равно информацию о безопасных условиях движения на соответствующих участках дорог.

Подпунктом 5 части 1 статьи 14 Закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения отнесено в том числе содержание автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения.

Положением ст.6 Закона N 196-ФЗ разграничены полномочия между Российской Федерации, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления в области обеспечения безопасности дорожного движения. К полномочиям органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности дорожного движения отнесено осуществление мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения на автомобильных дорогах местного значения, в том числе на объектах улично-дорожной сети при осуществлении дорожной деятельности.

В соответствии с пп.8 п.1 ст.30 Устава Коркинского городского поселения, администрация организует дорожную деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществляет муниципальный контроль за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также осуществляет иные полномочия в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации".

Таким образом, выводы суда первой инстанции о том, что администрация является уполномоченным лицом по организации дорожной деятельности, осуществлению функций оперативного управления автодорогами общего пользования в границах населенных пунктов Коркинского поселения, а также, что администрация является субъектом, ответственным за содержание автомобильных дорог общего пользования, обязанным принимать меры по обеспечению соответствия состояния автомобильной дороги общего пользования установленным правилам, стандартам, техническим нормам и другим нормативным документам, являются верными.

Согласно п.2 Положения о Федеральном государственном надзоре в области безопасности дорожного движения, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 19.08.2013 N 716, федеральный надзор осуществляется Министерством внутренних дел Российской Федерации и его территориальными органами.

В силу п.11 Положения о Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации (далее - Госавтоинспекция), утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 15.06.1998 N 711 "О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения" (далее - Положение), на Госавтоинспекцию возлагается обязанность по осуществлению государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации, правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения, которыми устанавливаются требования, в том числе к эксплуатационному состоянию и ремонту автомобильных дорог (за исключением государственного надзора при их капитальном ремонте), дорожных сооружений, железнодорожных переездов, а также к установке и эксплуатации технических средств организации дорожного движения.

В соответствии с п.12 Положения, госавтоинспекция для выполнения возложенных на нее обязанностей имеет право давать юридическим лицам и должностным лицам обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения, а в случае непринятия по таким предписаниям необходимых мер привлекать виновных лиц к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации. Предписания даются главными государственными инспекторами безопасности дорожного движения в соответствии с их компетенцией в письменной форме с указанием сроков представления информации о принимаемых мерах.

Согласно п.3 Наставлений, выполнение контрольных, надзорных и разрешительных функций, возлагается, в том числе, на отделы дорожной инспекции и организации движения управлений Государственных инспекций безопасности дорожного движения Главных управлений внутренних дел субъектов Российской Федерации, а также на сотрудников, на которых возложены эти обязанности.

При этом п.10.2 Наставлений устанавливает формы контроля за эксплуатационным состоянием автомобильных дорог: комплексная проверка дорог и улиц; специальная проверка (готовности дорожных и коммунальных организаций к зимнему содержанию дорог и улиц, проверки состояния железнодорожных переездов, ледовых переправ, маршрутов общественного транспорта, перевозки крупногабаритных, тяжеловесных и опасных грузов); контрольная проверка; повседневный надзор.

Положения п.п.10.2.8.3, 10.2.8.4 Наставлений предусматривают по результатам повседневного надзора в качестве варианта реагирования, в том числе, составление акта выявленных недостатков в содержании дорог, дорожных сооружений и технических средств организации дорожного движения.

Пунктом 14.1 Наставлений закреплено полномочие руководителей, в том числе подразделений Госавтоинспекции в районах, на основании полученных данных о должностных лицах, действие или бездействие которых повлекли отступление от требований нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения выдавать предписания об устранении выявленных нарушений, назначать сроки, место и способ представления информации о принимаемых мерах по их выполнению.

Оспариваемое предписание вынесено руководителем подразделения Госавтоинспекции Коркинского района, в связи с чем, с учетом п.8 Положения, п.14.1 Наставлений, его следует признать выданным в пределах полномочий указанного должностного лица.

При этом, учитывая особую, регламентированную специальными нормами, форму проведенного контрольного мероприятия, подлежит отклонению ссылка подателя апелляционной жалобы на положения ст.77 Закона N 131-ФЗ, предусматривающие возможность выдачи предписания органу муниципального самоуправления по итогам плановой или внеплановой проверки, проведенной с соблюдением установленного порядка.

Ссылка заявителя на положения Закона N 294-ФЗ также не может быть принята судом, поскольку проведенное контрольное мероприятие не требует взаимодействия проверяющего органа и юридического лица, и на юридическое лицо в ходе проверки не возлагается обязанность по представлению документов и исполнению требований проверяющего органа (п.1 ч.3 ст.1 Закона N 294-ФЗ).

Статьей 3 Закона N 196-ФЗ предусмотрено, что основными принципами обеспечения безопасности дорожного движения являются приоритет жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, над экономическими результатами хозяйственной деятельности.

В соответствии с п.6 Классификации работ по капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог, утвержденных Приказом Минтранса России от 16.11.2012 N 402, в состав работ по содержанию автомобильных дорог входит, в том числе уход за разметкой, нанесение вновь и восстановление изношенной вертикальной и горизонтальной разметки, в том числе на элементах дорожных сооружений, с удалением остатков старой разметки.

В силу п.1 ГОСТ Р 50597-93 "Автомобильные дороги и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения", утвержденного Постановлением Госстандарта Российской Федерации от 11.10.1993 N 221(далее - ГОСТ Р 50597-93), все требования стандарта являются обязательными и распространяются на все дороги и улицы городов и других населенных пунктов, должны обеспечиваться организациями, в ведении которых находятся автомобильные дороги, а также улицы и дороги городов и других населенных пунктов.

Пунктом 4.2.1 ГОСТ Р 50597-93 установлено, что разметку автомобильных дорог, а также улиц и дорог городов и других населенных пунктов следует выполнять по ГОСТ 13508 и наносить в соответствии с ГОСТ 23457 и утвержденными схемами.

Пунктом 6.2.2 ГОСТ Р 52289-2004 установлено, что в населенных пунктах горизонтальную разметку применяют на магистральных дорогах и улицах, дорогах и улицах местного значения, а в сельских поселениях - на дорогах и улицах, по которым осуществляется движение маршрутных транспортных средств.

Принимая во внимание, что по итогам проведенного контрольного мероприятия выявлен факт несоответствия автодороги в г.Коркино указанным требованиям и это несоответствие заявителем по существу не оспаривается, оспоренное предписание, содержащее требование об устранении этого нарушения следует признать выданным при наличии достаточных оснований и адресованным надлежащему лицу.

При этом в предписании указано конкретное мероприятие, подлежащее исполнении заявителем, а потому ссылка администрации на неконкретность предписания отклоняется, как противоречащая материалам дела.

Также не может быть принят довод апелляционной жалобы о неисполнимости предписания ввиду заведомой недостаточности срока его исполнения (до 30.06.2014). Учитывая, что запрет на продление срока исполнения предписания нормативно не установлен, администрация вправе обратиться в контролирующий орган с мотивированным заявлением о продлении такого срока. Этим правом заявитель не воспользовался (доказательства подобного обращения в материалах дела отсутствуют). В отсутствие у заинтересованного лица сведений о наличии препятствий для совершений приведенных в предписании действий, определение указанного в предписании срока его исполнения является обоснованным.

На основании изложенного, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы.

Судом первой инстанции при рассмотрении спора правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, полно, всесторонне и объективно исследованы представленные доказательства в их совокупности и взаимосвязи с учетом доводов, приводимых сторонами, и сделаны правильные выводы по делу.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

Руководствуясь статьями 176, 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 28.01.2015 по делу N А76-19692/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации Коркинского городского поселения Коркинского муниципального района Челябинской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

А.А. Арямов

Судьи

Н.Г. Плаксина М.Б. Малышев