Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 15 апреля 2015 г. N 04АП-1829/15

г. Чита

15 апреля 2015 г.

Дело N А19-9909/08-62 Дело N А78-13928/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 14 апреля 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 15 апреля 2015 года.

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Виляка О.И.,

судей Ячменёва Г.Г., Рылова Д.Н.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Фоминой О.С., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Федерального государственного бюджетного учреждения здравоохранения "Медико-санитарная часть N 107 Федерального медико-биологического агентства" на определение Арбитражного суда Забайкальского края от 26 февраля 2015 года по делу N А78-13928/2014 по заявлению Федерального государственного бюджетного учреждения здравоохранения "Медико-санитарная часть N 107 Федерального медико-биологического агентства" (адрес места нахождения: Забайкальский край, г. Краснокаменск, ул. Больничная, 5; ОГРН 1027501068748, ИНН 7530000094) к прокуратуре Забайкальского края (адрес места нахождения: г. Чита, ул. Амурская, д. 71; ОГРН 1087536002905, ИНН 7536090055) о признании незаконным действия, выраженного в инициировании внеплановой проверки, и недействительным требования от 19 ноября 2014 года N 7/2-29-2014 о проведении внеплановой проверки

(суд первой инстанции: Литвинцев А.Б.)

при участии в судебном заседании представителей лиц, участвующих в деле:

от ФГБУЗ "Медико-санитарная часть N 107 Федерального медико-биологического агентства": Белоусов Сергей Вячеславович, доверенность от 8 сентября 2014 года;

от прокуратуры Забайкальского края: Камратова Анна Геннадьевна, прокурор отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессах, доверенность от 9 апреля 2015 года N 08-17-2015

и установил:

Федеральное государственное бюджетное учреждение здравоохранения "Медико-санитарная часть N 107 Федерального медико-биологического агентства" (далее - медико-санитарная часть, учреждение здравоохранения) обратилось в Арбитражный суд Забайкальского края к прокуратуре Забайкальского края (далее - прокуратура) с заявлением о признании незаконным действия, выраженного в инициировании внеплановой проверки, и недействительным требования от 19 ноября 2014 года N 7/2-29-2014 о проведении внеплановой проверки.

Определением Арбитражного суда Забайкальского края от 26 февраля 2015 года производство по делу прекращено на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК Российской Федерации). Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что требование прокурора о проведении проверок не затрагивает прав и законных интересов учреждения здравоохранения в сфере предпринимательской и иной деятельности.

Не согласившись с определением суда первой инстанции, медико-санитарная часть обжаловала его в апелляционном порядке. Заявитель апелляционной жалобы ставит вопрос об отмене определения суда первой инстанции, ссылаясь на то, что спор подведомственен арбитражному суду, поскольку требование прокурора о проведении проверки затрагивает права и законные интересы учреждения здравоохранения в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, явно влечет для него последствия экономического характера и создает препятствия для осуществления такой деятельности.

Кроме того, в апелляционной жалобе учреждение здравоохранения приводит доводы по существу заявленных требований, касающихся недействительности требования от 19 ноября 2014 года N 7/2-29-2014 о проведении внеплановой проверки.

В письменном отзыве от 9 апреля 2015 года N 08-15-2015 на апелляционную жалобу прокуратура выражает согласие с определением суда первой инстанции, просит оставить его без изменения.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 АПК Российской Федерации, проанализировав доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, изучив материалы дела, выслушав представителей медико-санитарной части и прокуратуры, проверив правильность применения судом первой инстанции норм процессуального и материального права, пришел к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, медико-санитарная часть зарегистрирована в качестве юридического лица, ей присвоен основной государственный регистрационный номер 1027501068748 (т. 1, л.д. 10).

Письмом от 12 сентября 2014 года N 1-01-30/1152 учреждение здравоохранения обратилось в прокуратуру для проведения проверки законности действий органов, непосредственно организующих деятельность в системе обязательного медицинского страхования (т. 1, л.д. 56-57).

17 ноября 2014 года в медико-санитарную часть поступило письмо прокуратуры от 5 ноября 2014 года N 7/2-528-2014, согласно которому прокуратура пришла к выводам о том, что приведенные в обращении доводы о неприменении при оплате оказанной помощи, установленных в Территориальной программе нормативов объема медицинской помощи, являются необоснованными (т. 1, л.д. 58-63).

Кроме того, в письме прокуратуры от 5 ноября 2014 года N 7/2-528-2014 указано, что, принимая во внимание доводы о неоплате страховыми медицинскими организациями оказанной учреждением здравоохранения медицинской помощи застрахованным в системе обязательного медицинского страхования лицам за 2013 и 2014 годы, прокуратурой инициирована перед Управлением Росздравнадзора по Забайкальскому краю, Министерством здравоохранения Забайкальского края и Территориальным фондом обязательного медицинского страхования Забайкальского края (далее - ТФОМС Забайкальского края) проверка в отношении медико-санитарной части на предмет соблюдения объема, сроков, качества и условий предоставления медицинской помощи, а также законодательства о доступности и качестве оказания медицинской помощи.

19 ноября 2014 года прокуратурой в адрес ТФОМС Забайкальского края, Министерства здравоохранения Забайкальского края и Управления Росздравнадзора по Забайкальскому краю вынесено требование N 7/2-29-2014 о проведении внеплановой проверки в отношении медико-санитарной части по вопросам выполнения объемов, сроков, качества и условий предоставления медицинской помощи в рамках определенного для учреждения задания за счет средств обязательного медицинского страхования и федерального бюджета в 2013 году, 10 месяцев 2014 года, соблюдения прав граждан на гарантированный объем медицинской помощи в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, а также в целях проверки вопроса о том, имели ли место факты двойной оплаты оказанной медицинской помощи как за счет обязательного медицинского страхования, так и средств федерального бюджета, личных средств пациентов (т. 1, л.д. 64, т. 2, л.д. 1-3).

Посчитав, что действия прокуратуры, выраженные в инициировании внеплановой проверки в отношении медико-санитарной части, и требование от 19 ноября 2014 года N 7/2-29-2014 о проведении внеплановой проверки не соответствуют законодательству Российской Федерации, учреждение здравоохранения обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Суд апелляционной инстанции считает правильными выводы суда первой инстанции о том, что в данном случае дело не подведомственно арбитражному суду, исходя из следующего.

На основании части 1 статьи 27 АПК Российской Федерации арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской деятельности.

Согласно пункту 2 статьи 29 АПК Российской Федерации арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникшие из административных и иных правоотношений экономические споры, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями.

Частью 1 статьи 197 АПК Российской Федерации предусмотрено, что дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, в том числе судебных приставов-исполнителей, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства, предусмотренным настоящим Кодексом, с особенностями, установленными в настоящей главе.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, критериями отнесения дела к подведомственности арбитражному суду являются экономический характер спора (осуществление предпринимательской или иной экономической деятельности) и субъектный состав его участников.

По смыслу правовой позиции, выраженной в пункте 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 года N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих", к ненормативным правовым актам относятся акты органов государственной власти (органов местного самоуправления), принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций.

К действиям органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных или муниципальных служащих относится властное волеизъявление названных органов и лиц, которое не облечено в форму решения, но повлекло нарушение прав и свобод граждан и организаций или создало препятствия к их осуществлению.

То есть в рассматриваемом случае, как верно отмечено судом первой инстанции, необходимо, чтобы оспариваемые акт и действия нарушали права и законные интересы учреждения здравоохранения в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, незаконно возлагали на него какие-либо обязанности, создавали другие препятствия для осуществления предпринимательской или иной экономической деятельности.

Иными словами, предметом оспаривания в арбитражном суде может выступать ненормативный правовой акт либо действие, которые устанавливают, ограничивают или аннулируют права юридического лица, возлагают на юридическое лицо обязанности в рамках правоотношений, возникших в связи с осуществлением предпринимательской деятельности, то есть в связи с пользованием имуществом, продажей товаров, выполнением работ, оказанием услуг в целях систематического извлечения прибыли либо в связи с осуществлением иной деятельности экономического характера, не направленной на извлечение прибыли.

Ненормативные правовые акты, решения и действия, направленные не на регулирование предпринимательской или иной экономической деятельности, а на решение общих, публичных задач, в частности задач по обеспечению государственной и общественной безопасности, не могут быть оспорены юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в арбитражном суде.

Согласно пункту 1 статьи 1 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре) прокуратура Российской Федерации является единой федеральной централизованной системой органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Пунктом 1 статьи 21 Закона о прокуратуре определено, что предметом надзора являются соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

В соответствии с пунктом 1 статьи 22 Закона о прокуратуре прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона; требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций.

Согласно пункту 4 статьи 22 Закона о прокуратуре должностные лица органов, указанных в пункте 1 статьи 21 этого Закона, обязаны приступить к выполнению требований прокурора или его заместителя о проведении проверок и ревизий незамедлительно.

По мнению суда апелляционной инстанции, оспариваемые действия прокуратуры по инициированию проведения проверки и требование о проведении проверки, вынесенное в рамках пункта 1 статьи 22 Закона о прокуратуре, сами по себе не затрагивают прав и законных интересов учреждения здравоохранения в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, не влекут для него последствий экономического характера и не создают препятствий для осуществления такой деятельности.

Более того, требование о проведении проверки адресовано только ТФОМС Забайкальского края, Министерству здравоохранения Забайкальского края и Управлению Росздравнадзора по Забайкальскому краю, касается надзорных мероприятий и в силу приведенных правовых норм обязательно лишь для указанных лиц, в связи с чем не влечет для медико-санитарной части каких-либо правовых последствий и не возлагает на нее каких-либо обязанностей.

При этом в названном требовании разъяснено, что неисполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, лицами, которым оно адресовано, влечет за собой административную ответственность, предусмотренную статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

При таких условиях требование прокурора основано на предоставленных ему статьей 22 Закона о прокуратуре полномочиях и содержит в самом тексте последствие его неисполнения (административную ответственность только лишь для Территориального фонда обязательного медицинского страхования Забайкальского края, Министерства здравоохранения Забайкальского края и Управления Росздравнадзора по Забайкальскому краю). Следовательно, возникший спор нельзя признать экономическим, равно как и связанным с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, то есть подведомственным арбитражному суду.

Кроме того, Конституционным Судом Российской Федерации в Определении от 24 февраля 2005 года N 84-О прямо разъяснено, что проверка законности и обоснованности решений прокурора (к которым, в частности, и относится требование о проведении проверки) является прерогативой вышестоящих прокуроров и судов общей юрисдикции.

В свою очередь, из пункта 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 года N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" следует, что к должностным лицам, решения, действия (бездействие) которых могут быть оспорены по правилам главы 25 ГПК Российской Федерации, относятся должностные лица органов прокуратуры, решения, действия (бездействие) которых не подлежат оспариванию в порядке уголовного судопроизводства, а также в порядке производства по делам об административных правонарушениях (например, в ходе проверок при осуществлении надзора за исполнением законов).

Выводы суда первой инстанции также соответствуют позиции, изложенной в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29.05.2007 N 1865/07; в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 21.10.2008 N 9455/08.

Доводы заявителя апелляционной жалобы о том, что действия прокуратуры по инициированию проведения проверки и требование о проведении такой проверки не соответствуют законодательству, не принимаются судом апелляционной инстанции во внимание как не влияющие на решение рассматриваемого процессуального вопроса о подведомственности (неподведомственности) настоящего спора арбитражному суду.

Учитывая, что оспариваемые действия прокурора об инициировании проведения проверки и требование о проведении проверки адресованы иным лицам и сами по себе не затрагивают прав и законных интересов учреждения здравоохранения в сфере предпринимательской и иной деятельности, суд первой инстанции обоснованно прекратил производство по настоящему делу на основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК Российской Федерации.

По мнению суда апелляционной инстанции, права и законные интересы учреждения здравоохранения могут быть нарушены ненормативными правовыми актами (решениями, предписаниями, представлениями), вынесенными ТФОМС Забайкальского края, Министерством здравоохранения Забайкальского края или Управлением Росздравнадзора по Забайкальскому краю по результатам проведенных проверок (в случае выявления нарушений).

Например, в материалах дела имеется акт проверки Управления Росздравнадзора по Забайкальскому краю от 28 ноября 2014 года, в котором зафиксировано допущенное (по мнению проводившего проверку должностного лица) медико-санитарной частью нарушение действующего законодательства.

Суду апелляционной инстанции представитель медико-санитарной части пояснил, что на основании указанного акта проверки Управлением Росздравнадзора выдано предписание, которое до настоящего времени в судебном порядке не оспорено.

Поддерживая выводы суда первой инстанции о наличии основания для прекращения производства по делу, предусмотренного пунктом 1 части 1 статьи 150 АПК Российской Федерации, суд апелляционной инстанции учитывает и положения действующего законодательства о недопустимости рассмотрения дела судом, к подсудности или подведомственности которого оно не относится.

В Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 20 февраля 2014 года N 261-О указано, что положения пункта 1 части 1 статьи 150 АПК Российской Федерации направлены на то, чтобы исключить рассмотрение арбитражным судом дел, не относящихся к подведомственности арбитражных судов, установленной российским законодательством.

В силу части 1 статьи 47 Конституции Российской Федерации никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом.

Подсудность дел предполагает установление законом разграничения как предметной компетенции, в том числе между судами общей юрисдикции и арбитражными судами, так и в рамках каждого вида юрисдикции - для определения конкретного суда, уполномоченного рассматривать данное дело; несоблюдение установленной федеральным законодателем подсудности дел нарушает конституционное предписание о законном суде, а через это - и само право на судебную защиту; рассмотрение дела вопреки правилам о подсудности не отвечает требованию справедливого правосудия, поскольку суд, не уполномоченный на рассмотрение данного конкретного дела, по смыслу статей 46 и 47 Конституции Российской Федерации, не является законным судом, принятые же в результате такого рассмотрения судебные акты не могут признаваться реально обеспечивающими права и свободы (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 21 января 2010 года N 1-П).

В соответствии с правовой позицией, выраженной в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 6 апреля 2006 года N 3-П, правосудие должен осуществлять только тот суд и тот судья, к ведению которых законом отнесено рассмотрение конкретного дела, при этом рассмотрение дел должно осуществляться законно установленным, а не произвольно выбранным составом суда.

В Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 11 июля 2006 года N 262-О разъяснено, что рассмотрение дел должно осуществляться судом, который в соответствии с установленными законом правилами подведомственности и подсудности обладает соответствующей компетенцией по рассмотрению конкретного дела.

Следовательно, несоблюдение правил подведомственности также означает нарушение права на рассмотрение дела законным составом суда.

Таким образом, прекращение судом первой инстанции производства по настоящему делу свидетельствует не только о соблюдении действующего процессуального законодательства, но и обеспечивает реализацию конституционного права на законный суд.

Гарантированное статьей 46 Конституции Российской Федерации право медико-санитарной части на судебную защиту в данном случае не нарушено, поскольку она вправе обратиться с аналогичным заявлением в соответствующий суд общей юрисдикции.

Кроме того, учреждение здравоохранения не лишено возможности оспорить в суде общей юрисдикции или арбитражном суде (в случае нарушения прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности) принятые по результатам проверок (в случае их фактического проведения) ненормативные правовые акты ТФОМС Забайкальского края, Министерства здравоохранения Забайкальского края и Управления Росздравнадзора по Забайкальскому краю.

При таких обстоятельствах и правовом регулировании у суда апелляционной инстанции не имеется оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.

При подаче апелляционной жалобы Учреждением здравоохранения по платежному поручению N 549179 от 19 марта 2015 года (т. 2, л.д. 74) уплачена государственная пошлина в сумме 2 000 рублей, тогда как необходимо было уплатить 1500 рублей.

Рассмотрев апелляционную жалобу на определение Арбитражного суда Забайкальского края от 26 февраля 2015 года по делу N А78-13928/2014, Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 258, 268-272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Определение Арбитражного суда Забайкальского края от 26 февраля 2015 года по делу N А78-13928/2014 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Возвратить Федеральному государственному бюджетному учреждению здравоохранения "Медико-санитарная часть N 107 Федерального медико-биологического агентства" (ОГРН 1027501068748, ИНН 7530000094) излишне уплаченную по платежному поручению N 549179 от 19 марта 2015 года государственную пошлину в сумме 500 рублей, выдав справку.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в месячный срок в кассационном порядке в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа.

Кассационная жалоба подается через Арбитражный суд Забайкальского края.

Председательствующий судья

О.И. Виляк

Судьи

Г.Г. Ячменёв Д.Н. Рылов