Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 16 апреля 2015 г. N 05АП-439/15

г. Владивосток

16 апреля 2015 г.

Дело N А51-22513/2014

Резолютивная часть постановления оглашена 13 апреля 2015 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 16 апреля 2015 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего О.Ю. Еремеевой

судей Н.Н. Анисимовой, С.В. Гуцалюк

при ведении протокола секретарем судебного заседания И.В. Ауловой

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной миграционной службы по Приморскому краю

апелляционное производство N 05АП-439/2015

на решение от 03.12.2014

судьи Т.Е. Мангер

по делу N А51-22513/2014 Арбитражного суда Приморского края

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Строительная Компания "МОНОЛИТ-ДВ" (ИНН 2540191339, ОГРН 1132540004904, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 23.04.2013)

к Управлению Федеральной миграционной службы по Приморскому краю (ИНН 2536164149, ОГРН 1052503135321, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 09.12.2005)

о признании незаконными решений;

при участии:

от ООО "Строительная Компания "МОНОЛИТ-ДВ": представитель Палеха С.И. по доверенности от 25.07.2014, сроком на три года, паспорт;

Управление Федеральной миграционной службы по Приморскому краю - не явилось;

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "Строительная Компания "МОНОЛИТ-ДВ" (далее по тексту - "заявитель", "общество") обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными решений Врио начальника ОВТМ Управления Федеральной миграционной службы по Приморскому краю России (далее по тексту -Управление, ответчик) Бабкина А.В. об отказе в предоставлении государственной услуги по выдаче разрешений на работу иностранным гражданам от 02.07.2014 N 59 и N 60 и об обязании Управления рассмотреть по существу заявления общества о выдаче разрешений на работу гражданам КНР в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 25.07.2002 N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации".

Решением Арбитражного суда Приморского края от 03.12.2014 заявленные требования удовлетворены, оспариваемое решение признано незаконным.

Обжалуя решение суда первой инстанции в апелляционном порядке, Управление указывает на представление обществом неполного пакета документов, необходимых для выдачи разрешения на работу иностранным гражданам. Пояснило, что заявителем не были представлены документы о профессиональном образовании, квалификации, полученные иностранным работником в иностранном государстве, или справки об эквивалентности таких документов российскому диплому (свидетельству) о профессиональном образовании. Непредставление документов о профессиональном образовании, квалификации, по мнению Управления, исключает возможность предоставления государственной услуги.

В связи с отпуском судьи А.В. Гончаровой на основании определения от 13.04.2015 года произведена замена судьи А.В. Гончаровой на судью Н.Н. Анисимову, рассмотрение дела начато сначала на основании статьи 18 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В судебном заседании представитель ООО "Строительная Компания "МОНОЛИТ-ДВ" на доводы апелляционной жалобы возразил по основаниям, изложенным в письменном отзыве на апелляционную жалобу. Также дополнительно пояснил, что оспариваемые отказы Федеральной миграционной службы не соответствуют по форме ни положениям Федерального закона от 25.07.2002 N 115 "О правовом положении иностранных граждан в РФ", ни положениям Административного регламента предоставления ФМС России государственной услуги по выдаче разрешений на работу иностранным гражданам, поскольку в соответствии с указанными нормативными акта на стадии рассмотрения документов не предусмотрено принятие такого решения, как отказ в предоставлении государственной услуги по указанному ответчиком основанию. Кроме того, по мнению общества, отказы приняты лицом, не имеющим соответствующих полномочий. Полагает, что оспариваемыми отказами нарушены права общества в сфере предпринимательской деятельности, поскольку в результате незаконного отказа в предоставлении государственной услуги сроки рассмотрения заявления о выдаче разрешения на работу были увеличены, что привело к неблагоприятным последствиям для общества в виде отказа иностранных работников от осуществления трудовой деятельности и в виде сокращения срока действия разрешений на работу.

Представитель общества пояснил, что документы, истребованные определением суда от 17.03.2015, у общества не сохранились, поэтому не могут быть представлены суду.

Управление Федеральной миграционной службы по Приморскому краю, надлежащим образом извещенное о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в заседание арбитражного суда апелляционной инстанции не явилось. В соответствии со статьей 156 АПК РФ коллегия рассмотрела апелляционную жалобу по делу в отсутствие представителя УФМС по Приморскому краю.

Заслушав доводы сторон, исследовав материалы дела, коллегия установила следующее.

10.02.2014 Федеральной миграционной службой выдано разрешение N 25005379 на привлечение и использование обществом иностранных работников в количестве 35 человек на срок с 01.04.2014 по 31.03.2015 при условии соблюдения Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Китайской Народной Республики от 03.11.2000.

01.07.2014 общество обратилось в Управление с заявлениями о выдаче разрешений на работу 22 гражданам КНР. По тексту заявления имеется ссылка на приложение к нему нотариально заверенного перевода заграничного паспорта, диплома, врачебного свидетельства о состоянии здоровья и сертификата об отсутствии СПИДА на каждого работника.

Ознакомившись с представленными документами, Управление решениями от 02.07.2014 N 59 и N 60 отказало обществу в предоставлении государственной услуги, сославшись на несоответствие представленных документов требованиям, установленным пунктом 45 Административного регламента предоставления Федеральной миграционной службой, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные полномочия Российской Федерации в области содействия занятости населения, Федеральным агентством морского и речного транспорта и Федеральным агентством по рыболовству государственной услуги по выдаче заключений о привлечении и об использовании иностранных работников, разрешений на привлечение и использование иностранных работников, а также разрешений на работу иностранным гражданам и лицам без гражданства.

Не согласившись с решениями Управления, общество обратилось в суд с рассматриваемым заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что отказ в предоставлении государственной услуги и отказ в выдаче разрешения не являются тождественными понятиями, в связи с чем Управление, приняв пакет документов у общества, обязано было рассмотреть его по существу и принять решение о выдаче либо об отказе в выдаче разрешения на привлечение иностранных работников, а не отказывать в предоставлении государственной услуги.

Исследовав материалы дела, проверив в порядке, предусмотренном статьями 268, 270 АПК РФ, правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, проанализировав доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе, судебная коллегия считает решение арбитражного суда первой инстанции подлежащим отмене в силу следующего.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания незаконным решения государственного органа, органа местного самоуправления, иного органа, должностного лица требуется наличие в совокупности двух условий: несоответствие обжалуемого решения закону и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 1 статьи 13 Федерального закона от 25.07.2002 N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (далее по тексту - "Закон N 115-ФЗ") иностранные граждане пользуются правом свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, а также правом на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности с учетом ограничений, предусмотренных федеральным законом.

Работодатель в силу прямого указания части 4 статьи имеет право привлекать и использовать иностранных работников при наличии разрешения на привлечение и использование иностранных работников, а иностранный гражданин имеет право осуществлять трудовую деятельность в случае, если он достиг возраста восемнадцати лет, при наличии разрешения на работу.

По правилам части 6 статьи 18 Закона N 115-ФЗ порядок выдачи разрешения на работу и перечень документов, представляемых одновременно с заявлением о выдаче разрешения на работу, утверждаются федеральным органом исполнительной власти в сфере миграции.

Порядок оформления разрешения на работу иностранным гражданам в спорный период регулировался Административным регламентом предоставления Федеральной миграционной службой, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные полномочия Российской Федерации в области содействия занятости населения, Федеральным агентством морского и речного транспорта и Федеральным агентством по рыболовству государственной услуги по выдаче заключений о привлечении и об использовании иностранных работников, разрешений на привлечение и использование иностранных работников, а также разрешений на работу иностранным гражданам и лицам без гражданства, утвержденным приказом ФМС России, Минздравсоцразвития России, Минтранса России и Государственного комитета Российской Федерации по рыболовству от 11.01.2008 N 1/4/1/2 (далее по тексту - "Административный регламент").

Пунктом 3.4.3 Административного регламента на территориальные органы ФМС России возложены полномочия по предоставлению государственных услуг в части оформления и выдачи разрешений на привлечение и использование иностранных работников, разрешений на работу иностранным гражданам, не являющимся высококвалифицированными специалистами, продления разрешений на работу иностранным гражданам, прибывшим в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, и иностранным гражданам, получившим разрешение на временное проживание.

В силу пункта 8 Административного регламента результатом предоставления государственной услуги является получение работодателями, заказчиками работ (услуг) разрешений на привлечение и использование иностранных работников, а также разрешений на работу иностранным гражданам, прибывающим на территорию Российской Федерации в порядке, требующем получения визы, или отказа в выдаче указанных разрешений.

Согласно пункту 10 Административного регламента работодатель, заказчик работ (услуг) или уполномоченное ими лицо подает заявление с приложением необходимых документов и получает оформленные разрешения на привлечение и использование иностранных работников, а также разрешения на работу иностранным гражданам, прибывающим в Российскую Федерацию в порядке, требующем получения визы.

Перечень документов, подлежащих представлению для получения разрешения на работу иностранным гражданам, прибывающим в Российскую Федерацию в порядке, требующем получения визы, установлен в пункте 45 Административного регламента и включает в себя следующие документы:

- заявление о выдаче разрешения на работу на каждого привлекаемого иностранного гражданина (пункт 45.1);

- цветную фотографию иностранного гражданина размером 30 x 40 мм (пункт 45.2);

- копию документа, удостоверяющего личность иностранного работника (пункт 45.3);

- копию документа о профессиональном образовании, квалификации, полученных иностранным работником в иностранном государстве, или справку об эквивалентности такого документа российскому диплому (свидетельству) о профессиональном образовании (пункт 45.4);

- медицинские справки, подтверждающие отсутствие у иностранного работника заболевания наркоманией и инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих, предусмотренных перечнем, утверждаемым Правительством Российской Федерации, а также сертификат об отсутствии у него заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции) (пункт 45.5);

- квитанцию об уплате государственной пошлины за выдачу разрешения на работу за каждого привлекаемого иностранного работника (пункт 45.6);

- копию специального разрешения на въезд иностранного гражданина на территорию, на посещение организации или объекта (пункт 45.7).

По правилам пункта 107 Административного регламента для получения разрешения на работу иностранным гражданам работодатель, заказчик работ (услуг) представляет непосредственно в ФМС России или ее территориальный орган документы, установленные Административным регламентом.

Юридическим основанием для рассмотрения документов, поданных работодателем, заказчиком работ (услуг) или уполномоченным ими лицом, является их регистрация при приеме в ФМС России или ее территориальном органе.

Сотрудник ФМС России или ее территориального органа, ответственный за прием документов, осуществляет проверку комплектности документов, сверяет заявление на каждого иностранного гражданина с копией документа, удостоверяющего его личность, заносит паспортные данные работодателя, заказчика работ (услуг) или уполномоченного ими лица в автоматизированную подсистему "Трудовая миграция" Центрального банка данных по учету иностранных граждан (пункты 109, 124).

В соответствии с пунктом 129 Административного регламента соответствующий руководитель в срок, не превышающий одних суток со дня получения документов, обязан проверить правильность их оформления и принять решение о выдаче или отказе в выдаче разрешения на работу.

Образец отказа в предоставлении государственной услуги по выдаче заключений о привлечении и об использовании иностранных работников, разрешений на привлечение и использование иностранных работников, а также разрешений на работу иностранным гражданам и лицам без гражданства утвержден приложением N 2 к Административному регламенту.

Как следует из материалов дела, общество обратилось в Управление с заявлениями о предоставлении разрешений на работу для 22 граждан КНР. По тексту заявления указано на представление нотариально заверенного перевода заграничных паспортов граждан, дипломов, а также врачебных свидетельств о состоянии здоровья и сертификата об отсутствии СПИДА на каждого работника.

Факт представления указанных документов Управлением не оспаривается.

Коллегией установлено, что, рассмотрев представленные обществом документы, Управление посчитало их несоответствующими пункту 45 Административного регламента, в связи с чем 02.07.2014 оформило отказы N 59 и N 60 в предоставлении государственной услуги по выдаче разрешений на работу иностранным гражданам в соответствии с образцом, утвержденным приложением N 2 к Административному регламенту. Обосновывая принятые решения, Управление в ходе рассмотрения дела поясняло, что в подтверждение профессионального образования, квалификации обществом были представлены документы, именуемые как "диплом профессиональной аттестации", на которых отсутствовала печать органа управления образованием КНР.

Таким образом, для проверки законности отказов Управления необходима оценка документов, представленных обществом в подтверждение профессионального образования, квалификации иностранных работников, в отношении которых оформляется разрешение на работу.

Между тем такие документы в материалы дела не представлены.

Коллегией установлено, что документы, представленные 01.07.2014 обществом в Управление для получения разрешений на работу иностранных граждан, были возвращены обществу на основании его заявления 05.08.2014. То есть представить такие документы арбитражному суду Управление объективно не может.

Определениями Пятого арбитражного апелляционного суда от 24.02.2015 и от 17.03.2015 обществу было предложено представить документы, полученные 05.08.2014, для оценки обоснованности оспариваемых отказов. Определение суда от 17.03.2015 обществом не исполнено, запрошенные доказательства коллегии не представлены.

Из пояснений представителя общества следует, что дипломы профессиональной аттестации, выданные китайской стороной и представленные 01.07.2014 в Управление в подтверждение профессиональной аттестации граждан КНР, были возвращены их владельцам после получения оспариваемого отказа, в копиях у общества не сохранились. При повторном обращении в Управление за выдачей разрешений на работу китайские граждане подтвердили квалификацию иными документами.

По общему правилу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Вместе с тем в силу положений части 1 статьи 65 АПК РФ это не исключает обязанность заявителя доказывать обстоятельства, на которые он ссылается в обоснование своих требований и возражений.

Обосновывая заявление, общество ссылалось на соответствие представленных в Управление документов установленным законом требованиям, однако не представило доказательства в подтверждение своей позиции ни суду первой инстанции, ни в апелляционную инстанцию.

По имеющимся в материалах дела доказательствам коллегия не имеет возможности установить полноту представленного в Управление пакета документов и как, как следствие, не имеет возможности сделать вывод о том, что Управление было обязано принять по представленным обществом документам положительные решения о выдаче разрешений на работу.

При таких обстоятельствах коллегия приходит к выводу о недоказанности заявителем незаконности оспариваемых отказов.

Делая вывод об обратном, суд первой инстанции исходил из того, что решение об отказе в предоставлении государственной услуги по выдаче разрешения на работу и решение об отказе в выдаче разрешения на работу несут различную правовую нагрузку и принимаются на разных стадиях рассмотрения соответствующего заявления работодателя.

Между тем пунктами 107-137 Административного регламента, устанавливающими порядок выдачи работодателям, заказчикам работ (услуг) разрешений на работу иностранным гражданам, прибывающим в Российскую Федерацию в порядке, требующем получения визы, а также порядок выдачи разрешений на работу иностранным гражданам, прибывшим в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, такие различия не предусмотрены.

Так, в силу пункта 129 Административного регламента по результатам проверки представленных документов принимается решение о выдаче или отказе в выдаче разрешения на работу. Принятие иных решений в рамках рассмотрения заявления о выдаче разрешения на работу Административным регламентом не предусмотрено.

Приложением N 2 к Административному регламенту утвержден образец отказа в предоставлении государственной услуги по выдаче заключений о привлечении и об использовании иностранных работников, разрешений на привлечение и использование иностранных работников, а также разрешений на работу иностранным гражданам и лицам без гражданства

Тот факт, что заявителю отказано в предоставлении государственной услуги по выдаче разрешения, а не в выдаче разрешения на работу правового значения не имеет, поскольку оспариваемые отказы по форме полностью соответствую образцу, утвержденному приложением N 2 к Административному регламенту.

Пункты 51-53 Административного регламента применены судом первой инстанции к рассматриваемым правоотношениям ошибочно. В указанных пунктах описана последовательность действий при выдаче разрешений на привлечение и использование иностранных работников, которая не совпадает с соответствующей процедурой, предусмотренной для выдачи разрешения на работу.

Коллегия принимает во внимание, что Административным регламентом не предусмотрено такое основание для отказа в выдаче разрешения на работу иностранным гражданам как несоответствие представленных документов установленным требованиям. Вместе с тем выдача разрешения на работу иностранным гражданам при наличии такого несоответствия лишает пункт 45 Административного регламента какой-либо правовой нагрузки и свидетельствует о нарушении установленного порядка выдачи разрешений.

Кроме того, коллегия суда апелляционной инстанции исходит из того, что отказ в выдаче разрешения на работу иностранным гражданам при несоблюдении ими установленного порядка как и отказ в предоставлении государственной услуги по выдаче разрешений на работу иностранным гражданам и лицам без гражданства не влечет нарушение прав и законных интересов общества, поскольку заявителем в нарушение положений статьи 65 АПК РФ не доказано соответствие представленного пакета документов требованиям действующего законодательства.

Доводы общества о подписании оспариваемых отказов ненадлежащим лицом не рассматриваются коллегией как не имеющие правового значения, поскольку заявителем не доказано право на получение положительного решения по представленному в Управление пакету документов, и, как следствие, не доказано нарушение прав и законных интересов оспариваемыми отказами.

Учитывая изложенное, принимая во внимание отсутствие необходимой совокупности условий для признания незаконным ненормативного правового акта, предусмотренной статьей 198 АПК РФ, коллегия приходит к выводу об отсутствии оснований для признания решений Управления незаконными.

В соответствии с пунктом 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и (или) не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

При установленных по делу обстоятельствах коллегия находит заявленные требования не подлежащими удовлетворению. Решение суда первой инстанции подлежит отмене на основании части 1 статьи 270 АПК РФ.

В связи с отказом в удовлетворении требований заявителя судебные расходы по уплате государственной пошлины возлагаются на заявителя.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Приморского края от 03.12.2014 по делу N А51-22513/2014 отменить.

В удовлетворении заявленных требований отказать.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Приморского края в течение двух месяцев.

Председательствующий

О.Ю. Еремеева

Судьи

Н.Н. Анисимова С.В. Гуцалюк