Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 17 апреля 2015 г. N 05АП-2862/15

г. Владивосток

17 апреля 2015 г.

Дело N А24-5120/2014

Резолютивная часть постановления оглашена 14 апреля 2015 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 17 апреля 2015 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Е.Н. Номоконовой,

судей Н.Н. Анисимовой, С.В. Гуцалюк,

при ведении протокола секретарем судебного заседания А.Д. Беспаловой,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Администрации Елизовского городского поселения,

апелляционное производство N 05АП-2862/2015

на решение от 19.02.2015

судьи И.Ю. Жалудя

по делу N А24-5120/2014 Арбитражного суда Камчатского края

по заявлению администрации Елизовского городского поселения (ИНН 4105030360, ОГРН 1064141026707, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 17.05.2006)

к Управлению Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Камчатскому краю и Чукотскому автономному округу (ИНН 4101141774, ОГРН 1104101006954, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 20.12.2010)

о признании недействительным предписания от 19.08.2014 N 35/16-14 об устранении нарушений законодательства,

при участии: извещённые надлежащим образом стороны в суд не явились,

УСТАНОВИЛ:

Администрация Елизовского городского поселения (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Камчатского края с заявлением (с учётом дополнения от 05.02.2014) о признании недействительным предписания Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Камчатскому краю и Чукотскому автономному округу (далее - Управление, административный орган) от 19.08.2014 N 35/16-14 об устранении нарушений законодательства.

Решением арбитражного суда от 19.02.2015 заявленные требования удовлетворены в части признания недействительным пункта 4 оспариваемого предписания, в котором на администрацию была возложена обязанность восстановить дорожное полотно, являющееся частью мелиоративной системы, в остальной части в удовлетворении требований отказано.

Не согласившись с вынесенным решением в части отказа в удовлетворении заявленных требований, администрация обратилась с рассматриваемой апелляционной жалобой, ссылаясь на отсутствие у неё полномочий на ликвидацию свалок строительного мусора и отсутствие прав на земельный участок, где расположена несанкционированная свалка строительного мусора. Считает необоснованной ссылку в обжалуемом решении на статью 51 Федерального закона "Об охране окружающей среды". Полагает, что оспариваемое предписание не одержит ссылки на норму права, содержащую обязанность по осуществлению поверхностной обработки почвы лицом, не являющимся собственником либо пользователем земельного участка. Утверждает, что поскольку земельный участок расположен в зоне сельскохозяйственных угодий, где основными видами разрешённого использования являются пашни, сенокосы, пастбища, сады, виноградники, а вспомогательным видом разрешённого использования - объекты инженерно-технического обеспечения, установленное административным органом состояние земельного участка соответствует требованиям законодательства и не несёт негативных последствий для этого участка. Полагает, что оспариваемое предписание ввиду изложенного подлежит признанию недействительным полностью.

От Управления в суд апелляционной инстанции поступил письменный отзыв на апелляционную жалобу, который в порядке статьи 262 АПК РФ приобщён к материалам дела. Возражая против удовлетворения апелляционной жалобы, административный орган ссылается на факт выявления допущенных администрацией нарушений - наличия свалок промышленных и бытовых отходов, деградации земель (образование искусственного покрытия, зарастание сорной растительностью) ввиду отсутствия муниципального земельного контроля на данном участке. Указывает на неприменимость в данном деле судебной практики, на которую ссылается апеллянт.

Стороны, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения жалобы, в заседание арбитражного суда апелляционной инстанции не явились, в связи с чем судебная коллегия на основании статей 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее по тексту - АПК РФ) рассмотрела апелляционную жалобу по делу в отсутствие представителей указанных лиц.

При этом поскольку жалоба подана только на часть судебного акта, и возражения по проверке только части судебного акта иными лицами, участвующими в деле, не заявлено, судебная коллегия с учетом разъяснений, изложенных в пункте 25 постановления Пленума ВАС РФ от 28.05.2009 N 36 "О применении Арбитражного процессуального кодекса российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции", рассматривает законность и обоснованность обжалуемого решения суда только в части отказа в удовлетворении требований администрации.

Из материалов дела судебной коллегией установлено следующее.

В период с 04.07.2014 по 31.07.2014 Управлением Россельхознадзора по Камчатскому краю и Чукотскому автономному округу в соответствии с распоряжением от 22.04.2014 N 102 в отношении администрации проведена плановая выездная проверка, в ходе которой был проведен осмотр земельного участка с кадастровым номером 41:05:0101006:293, входящего в состав земельного участка единого землепользования с кадастровым номером 41:05:0000000:46 площадью 26 473 730 кв. м, расположенный в г. Елизово Камчатского края, район 31 км, с разрешённым использованием - для ведения сельскохозяйственного производства.

В ходе проведённого осмотра установлено, что с правой стороны (ориентир взлетно-посадочная полоса) находится полевая дорога. В точке 1 (географические координаты N 53°11'03,5'' Е 158°25'35,24'') в траншее расположена свалка бытовых и строительных отходов. В точке 2 (географические координаты от N 53°11'0,26'' E 158°25'36,3'' до N 53°11'02,5'' E 158°25'45,5'') демонтирована гравийная насыпь с межполевой дороги. В точке 3 (географические координаты N 53°11'02,6'' Е 158°25'28,5'') находится свалка бытового мусора. На площади 0,02 га на протяжении 120 м (географические координаты N 53°11'04,6'' Е 158°25'45,5'') отсутствует дорожное полотно, находится свалка. В точке 4 (географические координаты N 53°11'03,5'' Е 158°25'46,3'') уничтожен плодородный слой почвы путем создания искусственного покрытия на площади 3 кв. м. Оросительная система демонтирована. Земельный участок сельскохозяйственного использования длительное время не использовался, зарос древесной и сорной растительностью. Следы поверхностной обработки отсутствуют, мелиоративные каналы заросли древесной растительностью.

Данные нарушения зафиксированы в акте проведения планового мероприятия по государственному контролю от 31.07.2014 N 102 (л.д.33-39).

На основании данного акта проверки Управлением Россельхознадзора по Камчатскому краю и Чукотскому автономному округу в отношении администрации выдано оспариваемое предписание от 19.08.2014 N 35/16-14 об устранении нарушений законодательства, которым администрации в срок до 15.06.2015 предписано устранить выявленные нарушения, а именно:

(1) - ликвидировать свалки бытовых и строительных отходов;

(2) - провести организационно-хозяйственные, агрономические мероприятия по предотвращению и устранению процессов, ухудшающих качественное состояние земель, включающих поверхностную обработку почвы, мероприятия по уничтожению сорной и древесно-кустарниковой растительности;

(3) - ликвидировать искусственное покрытие (географические координаты N 53°11'03,5'' Е 158°25'46,3'');

(4) - восстановить дорожное полотно на протяжении 120 м, являющееся частью мелиоративной системы (географические координаты N 53°11'04,6'' Е 158°25'45,5'').

Считая оспариваемое предписание от 31.07.2014 N 102 недействительным, администрация обратилась в арбитражный суд, который признал недействительным пункт 4 предписания, отказав в удовлетворении остальной части требований.

Исследовав материалы дела, проверив в порядке, предусмотренном статьями 268, 270 АПК РФ, правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, проанализировав доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе и отзыве на неё, судебная коллегия считает решение арбитражного суда первой инстанции в обжалуемой части законным и обоснованным, апелляционную жалобу - не подлежащей удовлетворению в связи со следующим.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и пунктом 6 Постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" предусмотрено, что условиями принятия арбитражным судом решения о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов является наличие одновременно двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Согласно статье 12 Земельного кодекса Российской Федерации использование земель должно осуществляться способами, обеспечивающими сохранение экологических систем, способности земли быть средством производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве, основой осуществления хозяйственной и иных видов деятельности. Целями охраны земель являются: предотвращение деградации, загрязнения, захламления, нарушения земель, других негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности; обеспечение улучшения и восстановления земель, подвергшихся деградации, загрязнению, захламлению, нарушению, другим негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности.

Частью 1 статьи 13 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что в целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия по сохранению почв и их плодородия; защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения радиоактивными и химическими веществами, захламления отходами производства и потребления, загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и других негативных (вредных) воздействий, в результате которых происходит деградация земель; защите сельскохозяйственных угодий от зарастания деревьями и кустарниками, сорными растениями, а также защите растений и продукции растительного происхождения от вредных организмов (растений или животных, болезнетворных организмов, способных при определенных условиях нанести вред деревьям, кустарникам и иным растениям); ликвидации последствий загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и захламления земель; сохранению достигнутого уровня мелиорации; рекультивации нарушенных земель, восстановлению плодородия почв, своевременному вовлечению земель в оборот; сохранению плодородия почв и их использованию при проведении работ, связанных с нарушением земель. Предпринимателем данные обязанности не выполнены, что привело к ухудшению качества земли.

В силу статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны: использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; осуществлять мероприятия по охране земель, лесов, водных объектов и других природных ресурсов; не допускать загрязнение, захламление, деградацию и ухудшение плодородия почв на землях соответствующих категорий.

Пунктом 1 статьи 51 Федерального закона N 7-ФЗ от 10.01.2002 года "Об охране окружающей среды" предусмотрено, что отходы производства и потребления, в том числе радиоактивные отходы, подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для окружающей среды и регулироваться законодательством Российской Федерации.

При этом пунктом 2 названной статьи предусмотрен запрет на сброс отходов производства и потребления, в том числе радиоактивных отходов, в поверхностные и подземные водные объекты, на водосборные площади, в недра и на почву, а также размещение опасных отходов и радиоактивных отходов на территориях, прилегающих к городским и сельским поселениям, в лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зонах, на путях миграции животных, вблизи нерестилищ и в иных местах, в которых может быть создана опасность для окружающей среды, естественных экологических систем и здоровья человека.

Согласно пункту 18 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения поселения относится организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора.

В силу пункта 1 статьи 7 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" к вопросам местного значения городских, сельских поселений относится организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора.

Из положений статьи 3 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" следует, что основным принципом государственной политики в области обращения с отходами является, в том числе, охрана здоровья человека, поддержание или восстановление благоприятного состояния окружающей природной среды и сохранение биологического разнообразия.

Согласно пункту 1 статьи 8 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" к полномочиям органов местного самоуправления поселений в области обращения с отходами относится организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора.

Данная обязанность возложена на администрацию нормами законодательства об охране окружающей среды и не зависит от вещных прав на захламленный участок.

Учитывая приведенные нормы, суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что администрация, исходя из своих функций и требований закона, обязана следить за тем, чтобы на земельных участках сельскохозяйственного назначения в пределах подведомственной ей территории не находился мусор, захламление которым ведет к ухудшению качества почвы, следовательно оспариваемое предписание Управлением правомерно выдано именно администрации как органу местного самоуправления.

При этом доводы администрации об обратном судебной коллегией отклоняются как ошибочные, поскольку публично-правовые обязанности и соответствующие полномочия органа местного самоуправления по решению вопросов местного значения в сфере охраны земель не обусловлены наличием у такого органа вещных прав на землю.

Материалами дела подтверждается, что администрацией на земельном участке сельскохозяйственного назначения, находящемся в ее ведении, допущено захламление в результате размещения твердых бытовых отходов.

Понятие "захламление земель" раскрыто в приложении N 1 к Инструкции по организации и осуществлению госземконтроля органами Минприроды России, утвержденной приказом Минприроды Российской Федерации от 25 мая 1994 года N 160, под которым понимается размещение в неустановленных местах предметов хозяйственной деятельности, твердых производственных и бытовых отходов (металлолом, стеклобой, строительный мусор, древесные остатки и др.).

Из материалов дела следует, что на земельном участке сельскохозяйственного назначения с кадастровым номером 41:05:0101006:293 расположена свалка бытовых и строительных отходов, свалка бытового мусора, земельный участок зарос древесиной и сорной растительностью, на определённой площади участка уничтожен плодородный слой почвы, участок длительное время не используется и не подвергался поверхностной обработке.

Указанные обстоятельства подтверждаются актом проверки N 102 от 31.07.2014 с фототаблицей (л.д.114-125), иными материалами дела и администрацией по существу не оспариваются.

Таким образом, в отношении земельного участка администрацией не осуществляется надлежащего контроля, земельный участок используется под несанкционированное размещение твердых бытовых отходов, тем самым происходит захламление земель сельскохозяйственного назначения, в результате самовольного (незаконного) перекрытия плодородной поверхности почвы из земель сельскохозяйственного назначения. Данные действия являются нарушением пунктов 2, 5 статьи 13, статьи 42 и пункта 1 статьи 78 Земельного кодекса Российской Федерации.

Поскольку материалами настоящего дела подтверждено наличие на земельном участке кадастровый номер 41:05:0101006:293 (категория земель - земли населенных пунктов, разрешенное использование - сельскохозяйственные угодья) свалки бытовых и строительных отходов, бытового мусора, уничтожения плодородного слоя почвы путем создания искусственного покрытия на площади 3 кв. м., а также его длительное не использование и зарастание древесной и сорной растительностью, арбитражный суд приходит к выводу о том, что пункты 1-3 оспариваемого предписания правомерно возлагает на администрацию обязанность ликвидировать свалки бытовых и строительных отходов, а также провести организационно-хозяйственные, агрономические мероприятия по предотвращению и устранению процессов, ухудшающих качественное состояние земель, включающих поверхностную обработку почвы, мероприятия по уничтожению сорной и древесно-кустарниковой растительности и ликвидировать искусственное покрытие.

При изложенных обстоятельствах у суда первой инстанции не имелось оснований для удовлетворения заявленных требований о признании недействительными пунктов 1-3 оспариваемого предписания.

Принимая во внимание вышеизложенное, а также учитывая конкретные обстоятельства дела, суд апелляционной инстанции установил, что доводы апеллянта, изложенные в апелляционной жалобе, не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела, и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного решения, либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем признаются несостоятельными, поскольку не могут служить основанием для отмены обжалуемого решения.

В связи с этим коллегия считает, что пункты 1-3 оспариваемого предписания административного органа соответствуют закону и не нарушают права и законные интересы администрации, в связи с чем суд первой инстанции в порядке части 3 статьи 201 АПК РФ обоснованно отказал в удовлетворении заявленных требований в данной части.

Нарушений норм процессуального права, в том числе являющихся безусловным основанием для отмены судебного акта, апелляционной инстанцией не установлено.

При таких обстоятельствах оснований для отмены обжалуемого судебного акта в обжалуемой части и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

В соответствии с пунктом 1 статьи 269 АПК РФ по результатам рассмотрения апелляционной жалобы арбитражный суд апелляционной инстанции вправе оставить решение арбитражного суда первой инстанции в обжалуемой части без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Камчатского края от 19.02.2015 по делу N А24-5120/2014 в обжалуемой части оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Камчатского края в течение двух месяцев.

Председательствующий

Е.Н. Номоконова

Судьи

Н.Н. Анисимова С.В. Гуцалюк