Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 23 апреля 2015 г. N 05АП-2459/15

г. Владивосток

23 апреля 2015 г.

Дело N А51-24606/2014

Резолютивная часть постановления оглашена 16 апреля 2015 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 23 апреля 2015 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Н.Н. Анисимовой,

судей О.Ю. Еремеевой, Е.Н. Номоконовой,

при ведении протокола секретарями судебного заседания А.Д. Беспаловой, И.В. Ауловой,

рассмотрев в судебном заседании апелляционные жалобы администрации города Владивостока, Управления градостроительства и архитектуры администрации города Владивостока,

апелляционное производство N 05АП-2459/2015, 05АП-2463/2015

на решение от 04.02.2015

судьи В.В. Саломая

по делу N А51-24606/2014 Арбитражного суда Приморского края

по заявлению общества с ограниченной ответственностью Проектный центр "АРКС" (ИНН 2536259619, ОГРН 1132536000706, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 12.02.2013)

к Управлению градостроительства и архитектуры администрации города Владивостока (ИНН 2536216076, ОГРН 1092536003812, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 20.05.2009)

третье лицо: Администрация города Владивостока (ИНН 2504001783, ОГРН 1022501302955, дата государственной регистрации 22.08.1991)

об оспаривании решения от 15.07.2014 N 11746/20у,

при участии:

от ООО Проектный центр "АРКС": представитель Норкин Ю.Г. по доверенности от 01.08.2014 сроком действия на один год;

от администрации города Владивостока: представитель Волик А.С. по доверенности от 22.12.2014 сроком действия до 31.12.2015; представитель Грачева А.Ю. по доверенности от 22.12.2014 сроком действия до 31.12.2015;

от Управления градостроительства и архитектуры администрации города Владивостока: представитель Волик А.С. по доверенности от 02.12.2014 сроком действия до 31.12.2015; представитель Грачева А.Ю. по доверенности от 02.12.2014 сроком действия до 31.12.2015;

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью Проектный центр "АРКС" (далее - заявитель, общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным решения Управления градостроительства и архитектуры администрации города Владивостока (далее - управление, УГА), выраженного в письме от 15.07.2014 N 11746/20у, об отказе в утверждении акта выбора земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения административного объекта в районе ул. Профессора Куренцова, 17 в г. Владивостоке и о возложении на управление обязанности утвердить акт выбора земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения административного объекта, а также схему расположения земельного участка на кадастровом плане соответствующей территории площадью 4021 кв.м в районе ул. Профессора Куренцова, 17 в г. Владивостоке (с учетом уточнения требований, принятых судом в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ)).

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена администрация города Владивостока (далее - третье лицо, администрация).

Решением Арбитражного суда Приморского края от 04.02.2015 оспариваемое решение признано незаконным и на управление в целях восстановления нарушенного права возложена обязанность утвердить акт выбора земельного участка и схему расположения земельного участка на кадастровом плане соответствующей территории площадью 4021 кв.м в районе ул. Профессора Куренцова, 17 в г. Владивостоке.

Не согласившись с вынесенным судебным актом, управление и администрация обратились с апелляционными жалобами в Пятый арбитражный апелляционный суд, в которых просят решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт. Пояснили, что согласно графическим материалам испрашиваемый земельный участок расположен в санитарно-защитной зоне кладбища "Лесное", в пределах которой не разрешается строительство зданий и сооружений, не связанных с обслуживанием указанного объекта. Вместе с тем из заявления общества о предоставлении земельного участка для размещения административного объекта не усматривается планируемое размещение на спорном земельном участке здания или сооружения, связанного с обслуживанием кладбища. В этой связи обеспечение выбора земельного участка и утверждение схемы земельного участка в границах, в которых он не может быть использован по целевому назначению, указанному заявителем, по мнению управления и администрации, противоречит целям процедур приобретения прав на земельный участок.

Представитель общества на доводы апелляционной жалобы возразил по основаниям, изложенным в письменном отзыве на жалобу. Решение суда первой инстанции считает законным и обоснованным, апелляционные жалобы - не подлежащими удовлетворению.

В судебном заседании 09.04.2015 в порядке статьи 163 АПК РФ судебной коллегией был объявлен перерыв до 16.04.2015, о чём лица, участвующие в деле, были уведомлены путем размещения на официальном сайте суда информации о времени и месте продолжения судебного заседания.

Заслушав пояснения сторон, исследовав материалы дела, арбитражный суд апелляционной инстанции установил следующее.

26.02.2014 общество обратилось в Департамент земельных и имущественных отношений Приморского края (далее - департамент) с заявлением вх. N 20-8606 о предоставлении земельного участка ориентировочной площадью 6229 кв.м с предварительным согласованием места размещения административного объекта, расположенного в г. Владивостоке в районе ул. Профессора Куренцова, 17, с целью дальнейшего оформления данного земельного участка сроком на 20 лет в аренду для строительства указанного объекта и с приложением схемы расположения испрашиваемого земельного участка на кадастровом плане территории, кадастрового плана территории, топографической съемки земельного участка, регистрационных документов.

08.03.2014 департамент направил главе г. Владивостока обращение N 20/03/02-12/6977 об обеспечении выбора испрашиваемого обществом земельного участка.

Письмом N 20-22162 от 21.05.2014 общество в дополнение к заявлению направило в департамент проектное предложение по размещению административного здания в г. Владивостоке в районе ул. Профессора Куренцова, 17, которое письмом от 28.05.2014 N 20/03/02-12/17243 было направлено в адрес главы города Владивостока.

При этом сообщением от 22.05.2014 N 20/03/03-02 департамент уведомил заявителя об отсутствии возможности принять решение о предоставлении в аренду испрашиваемого земельного участка ввиду принятого администрацией отказа в утверждении схемы расположения земельного участка.

В свою очередь обращение департамента от 28.05.2014 N 20/03/02-12/17243 было принято управлением к рассмотрению как вновь поступившее заявление. Письмом от 09.07.2014 вх.N 11746/20у общество направило в УГА уточненную схему расположения земельного участка площадью 4021 кв.м.

По результатам рассмотрения вновь представленных документов управление письмом от 15.07.2014 N 11746/20у отказало в обеспечении выбора земельного участка и утверждении схемы расположения земельного участка, указав, что в непосредственной близости от рассматриваемого земельного участка расположено кладбище "Лесное". Дополнительно управление сообщило, что представленная схема расположения земельного участка не соответствует форме схемы, утвержденной распоряжением главы администрации г. Владивостока от 24.06.2009 N 633-р, так как в условных обозначениях не содержит санитарно-защитную зону.

Не согласившись с названным решением, полагая нарушенными свои права и законные интересы, общество обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции посчитал, что размещение административного здания на спорном земельном участке, находящимся в санитарно-защитной зоне кладбища, не противоречит санитарным нормам.

Между тем, оценив доводы апелляционной жалобы, проверив в порядке, предусмотренном статьями 268, 270 АПК РФ, правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, судебная коллегия находит выводы суда первой инстанции ошибочными, основанными на неправильном применении норм материального права, в связи с чем считает решение суда первой инстанции подлежащим отмене ввиду следующего.

По правилам части 1 статьи 198 АПК РФ для признания незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, необходимо наличие совокупности условий, а именно: оспариваемое решение должно не соответствовать закону или иному нормативному правовому акту, нарушать права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагать на него какие-либо обязанности, создавать иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в силу статьи 29 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ, Кодекс) в редакции, действующей на дату принятия оспариваемого решения, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления, обладающих правом распоряжения землей, в порядке, установленном названным Кодексом.

Статьей 30 Кодекса предусмотрено, что предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию: 1) без предварительного согласования мест размещения объектов; 2) с предварительным согласованием мест размещения объектов.

Гражданин или юридическое лицо, заинтересованные в предоставлении земельного участка для строительства, обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта. В данном заявлении должны быть указаны назначение объекта, предполагаемое место его размещения, обоснование примерного размера земельного участка, испрашиваемое право на земельный участок. К заявлению могут прилагаться технико-экономическое обоснование проекта строительства или необходимые расчеты (пункт 1 статьи 31 Кодекса).

Орган местного самоуправления по заявлению гражданина или юридического лица либо по обращению предусмотренного статьей 29 настоящего Кодекса исполнительного органа государственной власти обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями (пункт 2 статьи 31 Кодекса).

Результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства, а в необходимых случаях и для установления его охранной или санитарно-защитной зоны. К данному акту прилагаются утвержденные органом местного самоуправления схемы расположения каждого земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории в соответствии с возможными вариантами их выбора (пункт 5 статьи 31 Кодекса).

Порядок выдачи актов о выборе земельных участков в г. Владивостоке установлен Административным регламентом предоставления администрацией города Владивостока услуги "Выдача актов о выборе земельного участка для строительства с приложением схемы расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории", утвержденным постановлением администрации г. Владивостока от 30.12.2010 N 1608.

Пунктом 2.8 названного Регламента установлено, что в предоставлении муниципальной услуги отказывается в случаях нарушения Земельного, Градостроительного, Водного кодексов Российской Федерации и прочих нормативных правовых актов в указанной сфере при предоставлении услуги.

Из материалов дела усматривается, что заявлением от 26.02.2014 общество просило предоставить ему в аренду земельный участок примерной площадью 6229 кв.м, расположенный в районе ул. Профессора Куренцова, 17 в г. Владивостоке, для строительства с предварительным согласованием места размещения административного объекта. Впоследствии заявителем была представлена уточненная схема расположения земельного участка площадью 4021 кв.м.

Отказывая в выборе земельного участка, управление указало на то обстоятельство, что испрашиваемый земельный участок расположен в санитарно-защитной зоне кладбища "Лесное", в которой не допускается строительство объектов, не связанных с обслуживанием кладбищ, крематориев, зданий и сооружений похоронного назначения.

Оценив оспариваемый отказ в соответствии со статьей 71 АПК РФ наряду с другими доказательствами в их взаимной связи, коллегия апелляционной инстанции находит его соответствующим закону и не нарушающим права и законные интересы заявителя в силу следующего.

Согласно пункту 1 статьи 12 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Закон N 52-ФЗ) при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания.

Пунктом 2 этой же статьи предусмотрено, что при разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, проектов планировки общественных центров, жилых районов, магистралей городов, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон, выборе земельных участков под строительство, а также при проектировании, строительстве, реконструкции, техническом перевооружении, консервации и ликвидации промышленных, транспортных объектов, зданий и сооружений культурно-бытового назначения, жилых домов, объектов инженерной инфраструктуры и благоустройства и иных объектов должны соблюдаться санитарные правила.

В силу пункта 4 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации к зонам с особыми условиями использования территорий относятся санитарно-защитные зоны.

Как предусмотрено пунктом 2.1 Санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 25.09.2007 N 74, в целях обеспечения безопасности населения и в соответствии с Законом N 52-ФЗ вокруг объектов и производств, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, устанавливается специальная территория с особым режимом использования (далее - санитарно-защитная зона (СЗЗ)), размер которой обеспечивает уменьшение воздействия загрязнения на атмосферный воздух (химического, биологического, физического) до значений, установленных гигиеническими нормативами, а для предприятий I и II класса опасности - как до значений, установленных гигиеническими нормативами, так и до величин приемлемого риска для здоровья населения. По своему функциональному назначению санитарно-защитная зона является защитным барьером, обеспечивающим уровень безопасности населения при эксплуатации объекта в штатном режиме.

Пунктом 7.1.12 главы VII указанных СанПиН установлены размеры санитарно-защитных зон кладбищ смешанного и традиционного захоронения в зависимости от их размера, что варьируется от 500 м до 100 м. В частности для кладбищ смешанного и традиционного захоронения площадью от 20 до 40 га санитарно-защитная зона составляет 500 м.

В соответствии с пунктом 2.8 Санитарных правил и норм СанПиН 2.1.2882-11 "Гигиенические требования к размещению, устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения", утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 28.06.2011 N 84, на территориях санитарно-защитных зон кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения запрещено строительство зданий и сооружений, не связанных с обслуживанием указанных объектов, за исключением культовых и обрядовых объектов.

Согласно представленному в материалы дела фрагменту карты градостроительного зонирования на территории г. Владивостока (том N 2 л.д. 81) испрашиваемый земельный участок расположен в зоне многофункциональной общественно-деловой застройки (ОД-1), расположенной в непосредственной близости с зоной кладбищ, крематориев (СН-1), и полностью налагается на санитарно-защитную зону кладбища "Лесное".

Принимая во внимание, что земельный участок испрашивается заявителем для строительства административного здания, что не соответствует санитарно-эпидемиологическим правилам и нормативам указанной санитарно-защитной зоны, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о невозможности использования земельного участка для испрашиваемых заявителем целей.

То обстоятельство, что земельный участок в районе ул. Профессора Куренцова, 17 в г. Владивостоке расположен в территориальной зоне многофункциональной общественно-деловой застройки (ОД-1) и налагается на санитарно-защитную зону кладбища, не противоречит действующему градостроительному законодательству исходя из следующего.

Пунктом 3 статьи 26 Правил землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа, утвержденных решением Думы г. Владивостока от 07.04.2010 N 462 (далее - Правила N 462, Правила землепользования и застройки), предусмотрено, что ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на территории общественно-деловых зон, устанавливаются в соответствии с законодательством Российской Федерации в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в границах зон с особыми условиями использования территорий: охранных, санитарно-защитных зон, зон охраны объектов культурного наследия, водоохранных зон, зон охраны источников питьевого водоснабжения, зон охраняемых объектов, иных зон, устанавливаемых в соответствии с требованиями действующего законодательства.

В этой связи, учитывая, что испрашиваемый земельный участок расположен в санитарно-защитной зоне кладбища, на него распространяются ограничения, установленные указанными выше санитарными правилами.

При этом коллегия отмечает, что предполагаемый обществом к строительству объект предпринимательской деятельности (административное здание) не связан с обслуживанием кладбища, зданий и сооружений похоронного назначения и не является культовым либо обрядовым объектом. Иное из заявления общества, направленного в департамент, не следует. Соответственно планируемое размещение в пределах санитарно-защитной зоны кладбища данного объекта капитального строительства напрямую противоречит Закону N 52-ФЗ, СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03, СанПиН 2.1.2882-11.

Ссылки общества на то, что проект санитарно-защитной зоны кладбища "Лесное" не разработан, и эта зона на данном кладбище не установлена и не обустроена, что следует из определения судебной коллегии по гражданским делам Приморского краевого суда от 30.07.2014 по делу N 33-5562, поддержанные судом первой инстанции, апелляционной коллегией не принимаются.

В соответствии с пунктом 6 статьи 5 Правил N 462 в случае, если земельный участок и объект капитального строительства расположены на территории зон с особыми условиями использования территорий, правовой режим использования и застройки территории указанного земельного участка определяется совокупностью ограничений, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Согласно пункту 1 статьи 58 названных Правил к зонам с особыми условиями использования территорий относятся санитарно-защитные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Границы зон с особыми условиями использования территорий отображены на соответствующих картах зон с особыми условиями использования территории Владивостокского городского округа (пункт 2 статьи 58 Правил N 462).

Из прямого указания пункта 7.1.12 главы VII СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 следует, что размеры санитарно-защитных зон кладбищ смешанного и традиционного захоронения в зависимости от их размера установлены законодательно.

В этой связи сведения о максимальном размере санитарно-защитной зоны кладбища - 500 м в полном соответствии с Правилами землепользования и застройки были отражены на карте зон с особыми условиями использования территории, в частности на карте санитарно-защитных зон, что подтверждается имеющимися в материалах дела сведениями информационной системы обеспечения градостроительной деятельности (том N 1 л.д. 39-44) и фрагментом карты градостроительного зонирования (том N 2 л.д.81).

То обстоятельство, что в связи с расширением действующего кладбища "Лесное" соответствующими уполномоченными органами не был разработан проект расширения санитарно-защитной зоны (о чём указано в судебном акте Приморского краевого суда), не свидетельствует об отсутствии санитарно-защитной зоны кладбища "Лесное", поскольку такая зона установлена СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 и Правилами N 462.

С учетом изложенного вывод УГА, изложенный в оспариваемом отказе от 15.07.2014 N 11746/20у, о невозможности обеспечить выбор земельного участка для строительства по причине размещения его в санитарно-защитной зоне кладбища, в пределах которой не допускается размещение зданий и сооружений с длительным пребыванием людей, является обоснованным.

Одновременно судебная коллегия отмечает, что целью обеспечения выбора земельного участка, с учетом действующего в спорный период земельного законодательства, является определение возможного варианта размещения объекта капитального строительства с установлением границ земельного участка, последующее рассмотрение вопроса о предварительном согласовании места размещения объекта, выполнение кадастровых работ, постановка на кадастровый учет и предоставление сформированного земельного участка заинтересованному лицу.

Следовательно, наличие законного запрета (препятствий) по использованию спорного земельного участка в испрашиваемых целях, выявленное судом на стадии разрешения спора по вопросу обеспечении выбора его расположения, исключает необходимость проведения последующих процедур по оформлению земельного участка, поскольку выявленное ограничение не только объективно не приведет к достижению цели, для которой испрашивается земельный участок, но и повлечет необоснованные затраты как заявителя, так и уполномоченных органов.

В такой ситуации суд апелляционной инстанции приходит к выводу об отсутствии правовых оснований для обеспечения выбора испрашиваемого земельного участка, и, следовательно, не усматривает предусмотренной нормами главы 24 АПК РФ возможности удовлетворения заявленных требований, поскольку принятое управлением решение в целом не привело к нарушению прав и законных интересов общества.

Обществом не доказано создание оспариваемым отказом препятствий в осуществлении его предпринимательской деятельности, поскольку оно не утратило право на приобретение земельного участка для вышеуказанных целей в другом месте с соблюдением действующих норм и в установленном порядке.

Согласно части 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Принимая во внимание, что в ходе рассмотрения дела установлено отсутствие оснований для признания оспариваемого отказа незаконным и для восстановления нарушенного права, суд апелляционной инстанции считает, что требования заявителя являются необоснованными и не подлежат удовлетворению в полном объёме.

Учитывая, что судом первой инстанции при рассмотрении настоящего дела были неправильно применены нормы материального права, судебная коллегия на основании пункта 2 статьи 269, части 1 статьи 270 АПК РФ считает необходимым отменить решение арбитражного суда и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. Соответственно, апелляционные жалобы управления и администрации подлежат удовлетворению.

Нарушения норм процессуального права, являющихся безусловным основанием для отмены обжалуемого решения, судом апелляционной инстанции не установлено.

В связи с отсутствием оснований для удовлетворения требований заявителя судебные расходы по оплате государственной пошлины, понесенные обществом при подаче заявления, на основании статьи 110 АПК РФ относятся судебной коллегией на заявителя.

Одновременно суд апелляционной инстанции отмечает, что судебные расходы в размере 2000 руб., связанные с подачей заявления о принятии обеспечительных мер, в удовлетворении которых определением суда от 24.09.2014 было отказано, также подлежат отнесению на заявителя независимо от результатов рассмотрения настоящего дела.

Соответственно арбитражный суд, принимая обжалуемое решение, неправомерно отнес данные расходы на управление при условии, что в удовлетворении заявления о принятии обеспечительных мер обществу было отказано ввиду их необоснованности.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Приморского края от 04.02.2015 по делу N А51-24606/2014 отменить.

В удовлетворении заявления общества с ограниченной ответственностью Проектный центр "АРКС" отказать.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Приморского края в течение двух месяцев.

Председательствующий

Н.Н. Анисимова

Судьи

О.Ю. Еремеева Е.Н. Номоконова