Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 22 апреля 2015 г. N 05АП-15623/14

г. Владивосток

22 апреля 2015 г.

Дело N А51-23225/2014

Резолютивная часть постановления оглашена 20 апреля 2015 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 22 апреля 2015 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего А.В. Гончаровой

судей С.В. Гуцалюк, Е.Н. Номоконовой

при ведении протокола секретарем судебного заседания И.В. Ауловой

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Администрации Пожарского муниципального района Приморского края

апелляционное производство N 05АП-15623/2014

на решение от 03.11.2014

судьи Д.А. Самофал

по делу N А51-23225/2014 Арбитражного суда Приморского края

по заявлению закрытого акционерного общества "Дальнереченское" (ИНН 2506010173, ОГРН 1072506000533, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 08.07.2007)

к Администрации Пожарского муниципального района Приморского края (ИНН 2526000014, ОГРН 1022501148097, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 30.09.2002)

об оспаривании действий, предписания;

при участии:

стороны не явились;

УСТАНОВИЛ:

Закрытое акционерное общество "Дальнереченское" (далее по тексту - заявитель, общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными действий администрации Пожарского муниципального района Приморского края (далее по тексту - администрация), выразившихся в проведении проверки использования земельного участка и составлении акта проверки от 29.05.2014 N 5.

Решением Арбитражного суда Приморского края от 03.11.2014 заявленные требования удовлетворены в полном объеме.

Не согласившись с вынесенным решением, администрация обратилась с жалобой в Пятый арбитражный апелляционный суд с просьбой отменить решение арбитражного суда первой инстанции полностью и принять по делу новый судебный акт. Считает ошибочными выводы суда первой инстанции о том, что осуществление ею муниципального земельного контроля было проведено с нарушением требований Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля" (далее по тексту - Закон N 294-ФЗ), поскольку в спорной ситуации она осуществила проверку на предмет соблюдения использования арендатором земельного участка по целевому назначению и в соответствии с видом разрешенного использования. Указывает, что уведомление о проведении проверки арендуемого земельного участка было направлено в адрес общества заблаговременно. При этом администрация действовала в рамках гражданского и земельного законодательства, в связи с чем к спорной ситуации нормы Закона N294-ФЗ применены арбитражным судом ошибочно.

Общество с доводами апелляционной жалобы по тексту представленного письменного отзыва не согласилось, указало, что судом первой инстанции выяснены все обстоятельства дела, им дана надлежащая правовая оценка, в связи с чем обжалуемое решение суда отмене или изменению не подлежит.

В судебное заседание апелляционной инстанции представители общества и администрации не явились, о времени и месте рассмотрения дела извещены надлежащим образом. В соответствии со статьями 156, 266 АПК РФ судебная коллегия рассмотрела апелляционную жалобу в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле, по имеющимся в деле документам.

В связи с нахождением судьи О.Ю. Еремеевой в отпуске в судебном составе, рассматривающем настоящее дело, на основании определения от 20.04.2015 была произведена замена судьи О.Ю. Еремеевой на судью Е.Н. Номоконову, и рассмотрение дела в порядке статьи 18 АПК РФ начато сначала.

Из материалов дела коллегией установлено следующее.

Земельный участок площадью 5798116 кв.м, расположенный примерно в 7000 м по направлению на восток от ориентира - здания сельской администрации, находящегося за пределами земельного участка, адрес ориентира: Приморский край, Пожарский район, с. Федосьевка, ул. Советская, 28, сформирован из земель сельскохозяйственного назначения и поставлен на кадастровый учет с кадастровым номером 25:15:0101001:324 и разрешенным использованием "для ведения сельскохозяйственного производства".

15.12.2008 между закрытым акционерным обществом "Пожарское" и Управлением муниципальным имуществом администрации Пожарского муниципального района (далее по тексту - управление) заключен договор аренды N 185 в отношении указанного земельного участка для ведения сельскохозяйственного производства. В пункте 1.1 стороны согласовали, что земельный участок общей площадью 5798116 кв.м, представленный болотом предоставляется в аренду для ведения сельскохозяйственного производства. Пунктом 2.1 договора срок его действия установлен до 01.12.2057. Договор аренды земельного участка зарегистрирован в установленном порядке.

На основании соглашения от 17.07.2012 о передаче прав и обязанностей по договору аренды земельного участка от 15.12.2008 N 185 ЗАО "Пожарское" передало свои права и обязанности по настоящему договору новому арендатору - заявителю. Настоящее соглашение также зарегистрировано в установленном законом порядке.

На основании плана проведения осмотров земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения на 2 квартал 2014 года, утвержденного вице-губернатором Приморского края, администрацией издано распоряжение от 23.05.2014 N 53-ра "О создании комиссии по установлению фактической цели использования либо неиспользования по целевому назначению земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения; по установлению факта устранения нарушений условий договоров аренды земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения".

Письмом от 15.05.2014 N 1900/01-39-2 в адрес общества было направлено уведомление, пунктом 1.1 которого обществу было сообщено, что 27.05.2014 состоится выезд комиссии по установлению факта устранения нарушений условий договоров N 182-185 аренды земельных участков от 15.12.2008, заключенных с обществом.

Письмом от 20.05.2014 N 1961/01-39-2 в указанное уведомление были внесены изменения, а именно: последний абзац был изложен в новой редакции, согласно которому обществу предлагалось прибыть лично либо обеспечить явку представителя 27 мая и 05 июня 2014 года к 9-00 часам в администрацию для выезда на земельные участки.

29.05.2014 при обследовании указанного земельного участка в отсутствие представителя общества комиссией было установлено, что общество не устранило нарушения, выявленные в ходе проверки фактического использования арендуемого земельного участка, проведенной 12.03.2014. Арендатор при наличии подъездного пути к арендуемому земельному участку к его освоению и использованию в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием не приступил. Земельный участок не окашивается, полностью зарос сорной травой, древесно-кустарниковой растительностью, что приводит к существенному снижению плодородия, нарушению плодородного слоя почвы, деградации и необратимому ухудшению качественного состояния земельного участка. Мероприятия, способствующие приведению земельного участка в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, со дня заключения договора и по момент проверки обществом не проводились и не проводятся.

Результаты обследования были оформлены актом от 29.05.2014 N 5.

Не согласившись с действиями администрации, связанными с проведением проверки и составлением указанного акта, общество обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что при проведении оспариваемых действий администрация осуществляла публичные полномочия, в связи с чем должна была соблюдать требований Закона N 294-ФЗ.

Оценив доводы жалобы и представленные в материалы дела документы, проверив в порядке, предусмотренном статьями 268, 270 АПК РФ, правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, судебная коллегия считает решение суда первой инстанции подлежащим отмене ввиду следующего.

Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, должностных лиц, осуществляется в порядке главы 24 АПК РФ.

По правилам части 1 статьи 198 АПК РФ для признания недействительными ненормативных правовых актов и незаконными действий органов, осуществляющих публичные полномочия, необходимо наличие совокупности условий, а именно: оспариваемые ненормативные правовые акты, действия должны не соответствовать закону или иному нормативному правовому акту, нарушать права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагать на него какие-либо обязанности, создавать иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Участниками данных отношений выступают с одной стороны органы, осуществляющие публичные полномочия, с другой стороны - граждане, организации и иные лица, права и законные интересы которых затрагиваются ненормативными правовыми актами, решениями и действиями указанных органов.

Указанное означает, что оспариваемые решения и действия должны быть юридически властным волеизъявлением полномочного органа, обращенным к конкретному лицу, направленным на возникновение, изменение или прекращение определенных правовых последствий, а также нарушать права заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Между тем возникшие между обществом и администрацией правоотношения не связаны с реализацией властных полномочий, носят гражданско-правовой характер и касаются использования конкретного имущества - земельного участка площадью 5798116 кв.м. с кадастровым номером 25:15:0101001:324, переданного обществу в аренду для ведения сельскохозяйственного производства на основании договора от 15.12.2008 N 185 с учетом соглашения от 17.07.2012.

Согласно абзацу 2 пункта 10 статьи 3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности.

Земельный участок с кадастровым номером 25:15:0101001:324 является неразграниченным, в отношении которого администрация в силу вышеприведенной нормы права осуществляет полномочия собственника.

В силу пункта 2 статьи 22 Земельного кодекса Российской Федерации (далее по тексту - ЗК РФ, Кодекс) земельные участки, за исключением указанных в пункте 4 статьи 27 настоящего Кодекса, могут быть предоставлены их собственниками в аренду в соответствии с гражданским законодательством и настоящим Кодексом.

В соответствии со статьей 606 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее по тексту - ГК РФ) по договору аренды (имущественного найма) арендодатель (наймодатель) обязуется предоставить арендатору (нанимателю) имущество за плату во временное владение и пользование или во временное пользование.

Статьей 615 ГК РФ предусмотрено, что арендатор обязан пользоваться арендованным имуществом в соответствии с условиями договора аренды, а если такие условия в договоре не определены, в соответствии с назначением имущества.

Из положений статьи 619 ГК РФ следует, что использование имущества с существенным нарушением условий договора или назначения имущества либо с неоднократными нарушениями, а равно существенное ухудшение имущества является основанием для расторжения договора аренды по требованию арендодателя в судебном порядке.

В соответствии со статьей 42 ЗК РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.

Из материалов дела усматривается, что общество на момент осуществления оспариваемых действий являлось арендатором земельного участка категория земель: земли сельскохозяйственного назначения, разрешенное использование: для производства сельскохозяйственной продукции.

Соответственно отношения, связанные с владением и пользованием указанным земельным участком, регулируются Федеральным законом от 24.07.2002 N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (далее по тексту - Закон N 101-ФЗ).

Пунктом 1 статьи 6 названного Закона предусмотрено, что собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы, арендаторы земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения обязаны использовать указанные земельные участки в соответствии с целевым назначением данной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны причинить вред земле как природному объекту, в том числе приводить к деградации, загрязнению, захламлению земель, отравлению, порче, уничтожению плодородного слоя почвы и иным негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности.

Срок освоения земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения не может составлять более чем два года (пункт 5 статьи 6 Закона N 101-ФЗ).

По смыслу пункта 4 статьи 6 этого же Закона, если в течение трех и более лет подряд со дня возникновения права на земельный участок он не используется для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности, такой земельный участок может быть изъят у его собственника или иного владельца в судебном порядке.

Таким образом, собственник имущества (арендодатель) вправе в любое время проверить соблюдение арендатором порядка пользования арендованным имуществом в соответствии с условиями договора аренды и назначением такого имущества и при выявлении каких-либо нарушений принять предусмотренные законодательством меры.

Анализ имеющегося в материалах дела договора аренды от 15.12.2008 N 185 показывает, что в пункте 3.1 названного договора стороны предусмотрели право арендодателя требовать от арендатора своевременного предоставления установленных законодательством сведений о состоянии и использовании арендуемого земельного участка, контролировать соблюдение арендатором законодательства об охране земель и проверять соответствие использования земельного участка целям, установленным в предмете договора. В рамках осуществления такого контроля арендодатель имеет право один раз в шесть месяцев с момента заключения договора беспрепятственно приходить на участок с целью его осмотра на предмет соблюдения использования арендатором участка по целевому назначению и в соответствии с видом разрешенного использования.

При этом пунктом 3.4 указанного договора арендатору вменено в обязанность нести бремя содержания участка, использовать его в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием, а также способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту, один раз в шесть месяцев с момента заключения договора обеспечить арендодателю доступ на участок для проведения проверки и его осмотра и т.д.

Из изложенного следует, что у арендодателя земельного участка имеется право провести осмотр (обследование) земельного участка на предмет исполнения арендатором обязанности своевременно приступить к использованию земельного участка и использовать его по целевому назначению. При этом порядок контроля за деятельностью общества как арендатора спорного земельного участка предусмотрен непосредственно договором.

Материалами дела подтверждается, что обследование земельного участка с кадастровым номером 25:15:0101001:324 проведено 29.05.2014 комиссией в составе представителей администрации (собственника имущества) и управления (органа, уполномоченного администрацией на заключение договоров аренды и выступающего в качестве арендодателя) и связано с проверкой исполнения обществом обязательств по договору от 15.12.2008 N 185.

Акт от 29.05.2014 N 5, составленный по результатам обследования спорного земельного участка, содержит выводы по вопросу об исполнении обществом как арендатором земельного участка обязательств по освоению и использованию земельного участка в соответствии с условиями договора аренды, целевым назначением и разрешенным использованием арендованного земельного участка. Указанные в акте выводы непосредственно связаны с предметом договора аренды и не выходят за пределы полномочий арендодателя земельного участка, установленных пунктом 3.1 договора.

На основании изложенного коллегия приходит к выводу о том, что действия администрации, выразившиеся в проведении проверки исполнения договора аренды и составлении акта N 5 от 29.05.2014, не могут быть оспорены в порядке главы 24 АПК РФ, так как отношения арендатора и арендодателя определяются нормами гражданского законодательства. Соответственно спорные правоотношения имеют гражданско-правовой характер и вытекают из действующего договора аренды, в связи с чем защита прав заявителя, которые он считает нарушенными, должна осуществляться в порядке гражданского судопроизводства.

Доводы общества о том, что обследование земельного участка проводилось не в рамках гражданско-правовых отношений, а в порядке осуществления муниципального земельного контроля и к возникшим между ним и администрацией правоотношениям следует применять положения Закона N 294-ФЗ, являются ошибочными и основаны на неверном применении норм материального права.

В соответствии с пунктом 1 части 3 статьи 1 Закона N 294-ФЗ требования указанного Закона не применяются к мероприятиям по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, и юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и на указанных лиц не возлагаются обязанности по предоставлению информации и исполнению требований органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля.

Как установлено судебной коллегией, обследование спорного земельного участка проводилось администрацией в отношении арендованного имущества в соответствии с условиями договора аренды в составе комиссии и открыто, доступ на земельный участок заявителя комиссии был обеспечен. Обследование проводилось без взаимодействия с проверяемым лицом, при этом какие-либо обязанности по предоставлению информации и исполнению требований органов местного самоуправления на общество не возлагались.

Побудительный мотив к проведению проверки, которым руководствовался арендодатель, в том числе результаты совещания у вице-губернатора Приморского края и необходимость установления факта устранения нарушений условий договоров аренды, не влияет на квалификацию спорных отношений в качестве гражданско-правовых и не свидетельствует о том, что администрация выступила в спорных отношениях не в качестве собственника имущества, а в качестве органа, осуществляющего муниципальный земельный контроль.

Следовательно, основания для применения к отношениям, связанным с обследованием 29.05.2014 спорного земельного участка, положений Закона N 294-ФЗ о проведении плановой (внеплановой) выездной проверки у суда первой инстанции отсутствовали. В рассматриваемом случае подлежал применению порядок, согласованный в пунктах 3.1 и 3.4 договора от 15.12.2008 N 185.

Поскольку администрация в спорных отношениях не обладает властными полномочиями, действия по проведению проверки исполнения условий договора аренды имущества носят гражданско-правовой, а не властно-распорядительный характер, настоящий спор по условиям заключенного договора аренды не подлежит рассмотрению по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Учитывая изложенное, суд апелляционной инстанции считает, что требования заявителя являются необоснованными и не подлежат удовлетворению в полном объёме.

При таких обстоятельствах судебная коллегия считает необходимым решение суда первой инстанции об удовлетворении заявленных требований на основании пункта 2 статьи 269 АПК РФ отменить как принятое с нарушением норм материального права и содержащее выводы, не соответствующие обстоятельствам дела, приняв по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований общества.

Соответственно апелляционная жалоба администрация подлежит удовлетворению.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену обжалуемого судебного акта, не установлено.

На основании статьи 110 АПК РФ судебные расходы по госпошлине, уплаченной обществом при обращении в суд с заявлением, подлежат отнесению на заявителя.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Приморского края от 03.11.2014 по делу N А51-23225/2014 отменить.

В удовлетворении заявленных требований отказать.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Приморского края в течение двух месяцев.

Председательствующий

А.В. Гончарова

Судьи

С.В. Гуцалюк Е.Н. Номоконова