Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20 апреля 2015 г. N 17АП-8574/14

г. Пермь

20 апреля 2015 г.

Дело N А60-2526/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 13 апреля 2015 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 20 апреля 2015 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Щеклеиной Л. Ю.,

судей Варакса Н.В., Риб Л.Х.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Мурашовой Т.В.,

при участии:

от заявителя - Администрации Кировградского городского округа (ОГРН1026601154557, ИНН 6616001080): Зайцева К.А., паспорт, доверенность от 10.04.2015,

от заинтересованного лица - Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Свердловской области Территориальный отдел в г.Нижний Тагил, Пригородном, Верхнесалдинском районах, г.Нижняя Салда, г.Кировград и Невьянском районе (ОГРН 1056603541565, ИНН 6670083677): не явились;

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу

заявителя - Администрации Кировградского городского округа

на решение Арбитражного суда Свердловской области от 26 января 2015 года

по делу N А60-2526/2014,

принятое судьей Колосовой Л.В.,

по заявлению Администрации Кировградского городского округа

к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Свердловской области Территориальный отдел в г.Нижний Тагил, Пригородном, Верхнесалдинском районах, г.Нижняя Салда, г.Кировград и Невьянском районе

о признании недействительным предписания,

установил:

Администрация Кировградского городского округа (далее - заявитель, администрация) обратилась в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании недействительным предписания Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Свердловской области (далее - заинтересованное лицо, Управление) от 04.12.2013 N 01-09-15/4392.

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 16.05.2014 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.08.2014 решение суда от 16.05.2014 оставлено без изменения.

Постановлением Арбитражного суда Уральского округа от 18.11.2014 решение суда от 16.05.2014 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.08.2014 отменены, дело направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд Свердловской области.

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 26 января 2015 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с указанным решением арбитражного суда, заявитель обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, принять новый судебный акт - об удовлетворении заявленных требований.

В обоснование жалобы приводит доводы о том, что в отношении заявителя не проводилось плановой либо внеплановой проверки, никакие документы не запрашивались, в связи с чем предписание выдано с нарушением действующего законодательства. Указывает на то, что предписание, основанное на предложениях о реализации мер, носящих информационный характер, не соответствует требованиям Федерального закона N 52-ФЗ, п.73 Административного регламента, утвержденного приказом Роспотребнадзора от 16.07.2012 N 764, так как не является мерой незамедлительного реагирования по факту выявленного нарушения. Предписание выдано в ходе проведения социально-гигиенического мониторинга, по результатам которого не предусмотрено вынесение предписания. Ссылается на то, что Администрация не является хозяйствующим субъектом, соответственно у нее отсутствуют обязанности по осуществлению мероприятий производственного контроля.

Представитель заявителя в судебном заседании поддержал требования и доводы апелляционной жалобы.

Управление с жалобой не согласно по мотивам, указанным в письменном отзыве, решение суда первой инстанции считает законным, оснований для его отмены не усматривает, ссылаясь на правомерность оспариваемого предписания.

Заинтересованное лицо о времени и месте рассмотрения жалобы извещено надлежащим образом, представителей в судебное заседание не направило, что в силу ч. 3 ст. 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее АПК РФ) не является препятствием для рассмотрения жалобы в его отсутствие.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном ст.ст. 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Заслушав представителя апеллятора, исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, рассмотрев доводы, изложенные в апелляционной жалобе, отзыве на нее, принимая во внимание указание суда кассационной инстанции в постановлении N Ф09-7743/14 от 18.11.2014, являющееся обязательным при новом рассмотрении заявленных требований арбитражным судом, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, предписанием главного государственного санитарного врача по городу Нижний Тагил, Пригородному, Верхнесалдинскому районам, городу Нижняя Салда, городу Кировград и Невьянскому району от 04.12.2013 N 01-09-15/4392, адресованным Главе Кировградского городского округа Оськину А.А., предписано разработать в срок до 18.12.2013 мероприятия, направленные на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Кировградского городского округа, на среднесрочный период, в соответствии с предложенными приоритетными задачами, и представить информацию об исполнении предписания. На 2 листе предписания указано, что ответственность за выполнение мероприятий возлагается на Администрацию Кировградского городского округа.

При новом рассмотрении дела суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемое предписание является законным и обоснованным, не нарушает права и законные интересы заявителя.

Суд апелляционной инстанции не соглашается с данными выводами суда, находит их несоответствующими обстоятельствам дела, при этом исходит из следующего.

Из системного толкования ч. 1 ст. 198, ст. 201 АПК РФ следует, что для признания недействительным ненормативного правового акта необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение данным актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности.

При рассмотрении судом дел о признании недействительными предписаний государственных органов в предмет доказывания входят вопросы о наличии у органа, издавшего предписание, соответствующих полномочий, соответствие предписания положениям законодательных и иных нормативных актов, нарушение прав заявителя оспариваемым предписанием.

Согласно статье 46 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее Закон N52-ФЗ) федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор осуществляют органы и учреждения, представляющие собой единую федеральную централизованную систему.

Территориальные органы указанных федеральных органов исполнительной власти, созданные в установленном законодательством Российской Федерации порядке для осуществления федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора, в том числе в муниципальных образованиях, включены в систему федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора (п.2 ст.46 Закона N 52-ФЗ).

Должностными лицами, уполномоченными в соответствии с данным Федеральным законом осуществлять федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, являются главные государственные санитарные врачи и их заместители, руководители структурных подразделений и их заместители, специалисты органов, осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор. Перечень специалистов, уполномоченных осуществлять федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, устанавливается положением, утвержденным Правительством Российской Федерации (п.1 ст.49 Закона N 52-ФЗ).

Должностные лица, осуществляющие федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, на основании п.2 ст.50 Закона N 52-ФЗ в случаях выявления нарушения санитарного законодательства, а также при угрозе возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) имеют право давать гражданам и юридическим лицам предписания, обязательные для исполнения ими в установленные сроки:

об устранении выявленных нарушений санитарно-эпидемиологических требований;

о прекращении реализации не соответствующей санитарно-эпидемиологическим требованиям продукции, в том числе продовольственного сырья и пищевых продуктов;

о проведении дополнительных санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий;

о проведении лабораторного обследования граждан, контактировавших с больными инфекционными заболеваниями, и медицинского наблюдения за такими гражданами;

о выполнении работ по дезинфекции, дезинсекции и дератизации в очагах инфекционных заболеваний, а также на территориях и в помещениях, где имеются и сохраняются условия для возникновения или распространения инфекционных заболеваний.

Таким образом, заинтересованное лицо является уполномоченным органом на осуществление федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора и вынесение предписания в установленных данным Федеральным законом случаях.

В сооответвии п.2 ст.50 Закона N 52-ФЗ предписания, обязательные для исполнения в установленные сроки, могут быть выданы в случаях:

- выявления нарушения санитарного законодательства;

- при угрозе возникновения и распространения инфекционных заболеваний;

- массовых неинфекционных заболеваний (отравлений).

Соответственно, юридически значимыми обстоятельствами для разрешения заявленных требований является наличие либо отсутствие указанных обстоятельств, дающих основание для вынесения предписания.

При этом подлежит установлению, соблюден ли порядок выдачи предписания.

Как следует из положений п.7 ст.46 Закона N 52-ФЗ, к отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (Закон N294-ФЗ).

Положения Федерального закона N 294-ФЗ, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются при расследовании причин возникновения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений, поражений) людей (п.5 ч.3 ст.1 Закона N 294-ФЗ).

Анализ содержания оспариваемого предписания позволяет сделать вывод, что при его вынесении территориальный орган Управления Роспотребнадзора по Свердловской области руководствовался ст.ст.11, 50 Федерального закона N 52-ФЗ и п.2.8 СП 1.1058-01.

Положения части 2 статьи 50 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ, приведенные выше, предусматривают случаи, в которых уполномоченный орган вправе выдавать предписания.

Статьей 11 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ предусмотрены обязанности индивидуальных предпринимателей, юридических лиц в соответствии с осуществляемой ими деятельностью, а именно: выполнять требования санитарного законодательства, а также постановлений, предписаний осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор должностных лиц; разрабатывать и проводить санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия; обеспечивать безопасность для здоровья человека выполняемых работ и оказываемых услуг, а также продукции производственно-технического назначения, пищевых продуктов и товаров для личных и бытовых нужд при их производстве, транспортировке, хранении, реализации населению; осуществлять производственный контроль, в том числе посредством проведения лабораторных исследований и испытаний, за соблюдением санитарно-эпидемиологических требований и проведением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий при выполнении работ и оказании услуг, а также при производстве, транспортировке, хранении и реализации продукции.

В соответствии с п.2.8 Санитарных правил СП 1.1.1058-01, утвержденных Главным государственным санитарным врачом РФ 10.07.2001 г. (постановление от 13.07.2001 г. N 18, зарегистрировано в Минюсте РФ 30.10.2001 г. N 3000), определяющих порядок организации и проведения производственного контроля за соблюдением санитарных правил и выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий и предусматривающих обязанности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по выполнению их требований, юридические лица и индивидуальные предприниматели представляют информацию о результатах производственного контроля по запросам органов, уполномоченных осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор.

Контролирующий орган указал в предписании на нарушение Администрацией санитарно-эпидемиологических требований, законодательства о защите прав потребителей. Однако, не конкретизировал, в чем выразились данные нарушения, не указал, какие факты установлены, свидетельствующие о нарушениях.

Доказательств того, что органом надзора осуществлялась проверка (плановая либо внеплановая), в ходе которой были выявлены нарушения санитарно-эпидемиологических требований, законодательства о защите прав потребителей в области санитарно-эпидемиологического благополучия, на устранение которых вынесено обязательное к исполнению предписание, материалы дела не содержат. Проверка в порядке, установленном Федеральным законом N 294-ФЗ, не проводилась.

Следовательно, заинтересованное лицо не доказало законность и обоснованность вынесения предписания по основанию выявления нарушения санитарного законодательства и законодательства о защите прав потребителей.

Для установления наличия либо отсутствия иных оснований, предусмотренных п.2 ст.50 Закона N 294-ФЗ, суд апелляционной инстанции проанализировал содержание мотивировочной части предписания применительно к положениям законодательства, направленного на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения, применительно к обязанностям органа местного самоуправления, и оценив его в совокупности с представленными в материалы дела доказательствами, пришел к следующим выводам.

Согласно п.2 ст.2 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее Закон N52-ФЗ) органы государственной власти и органы местного самоуправления, организации всех форм собственности, индивидуальные предприниматели, граждане обеспечивают соблюдение требований законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения за счет собственных средств.

В силу основных понятий, содержащихся в ст.1 данного Закона, санитарно-эпидемиологическое благополучение населения - это состояние здоровья населения, среды обитания человека, при котором отсутствует вредное воздействие факторов среды обитания на человека и обеспечиваются благоприятные условия жизнедеятельности; среда обитания человека - совокупность объектов, явлений и факторов окружающей (природной и искусственной) среды, определяющая условия жизнедеятельности человека; факторы среды обитания - биологические (вирусные, бактериальные, паразитарные и иные), химические, физические (шум, вибрация, ультразвук, инфразвук, тепловые, ионизирующие, неионизирующие и иные излучения), социальные (питание, водоснабжение, условия быта, труда, отдыха) и иные факторы среды обитания, которые оказывают или могут оказывать воздействие на человека и (или) на состояние здоровья будущих поколений; вредное воздействие на человека - воздействие факторов среды обитания, создающее угрозу жизни или здоровью человека либо угрозу жизни или здоровью будущих поколений; социально-гигиенический мониторинг - государственная система наблюдений за состоянием здоровья населения и среды обитания, их анализа, оценки и прогноза, а также определения причинно-следственных связей между состоянием здоровья населения и воздействием факторов среды обитания; санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия - организационные, административные, инженерно-технические, медико-санитарные, ветеринарные и иные меры, направленные на устранение или уменьшение вредного воздействия на человека факторов среды обитания, предотвращение возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) и их ликвидацию; инфекционные заболевания - инфекционные заболевания человека, возникновение и распространение которых обусловлено воздействием на человека биологических факторов среды обитания (возбудителей инфекционных заболеваний) и возможностью передачи болезни от заболевшего человека, животного к здоровому человеку; массовые неинфекционные заболевания (отравления) - заболевания человека, возникновение которых обусловлено воздействием физических, и (или) химических, и (или) социальных факторов среды обитания.

Согласно ст.45 Закона N 52-ФЗ для оценки, выявления изменений и прогноза состояния здоровья населения и среды обитания, установления и устранения вредного воздействия на человека факторов среды обитания осуществляется социально-гигиенический мониторинг (пункт 1).

Социально-гигиенический мониторинг проводится органами, уполномоченными осуществлять федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (пункт 2).

В соответствии с пунктом 3 Постановления Правительства РФ от 02.02.2006 г. N 60 "Об утверждении Положения о проведении социально-гигиенического мониторинга" при ведении мониторинга решаются следующие задачи:

а) гигиеническая оценка (диагностика) факторов среды обитания человека и состояния здоровья населения;

б) выявление причинно-следственных связей между состоянием здоровья населения и воздействием факторов среды обитания человека на основе системного анализа и оценки риска для здоровья населения;

в) установление причин и выявление условий возникновения и распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений);

г) подготовка предложений для принятия федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления необходимых мер по устранению выявленных вредных воздействий факторов среды обитания человека.

В соответствии с пунктом 6 данного Положения в целях ведения мониторинга используются данные осуществляемых федеральными органами исполнительной власти наблюдений, в их числе: за состоянием здоровья населения - наблюдения осуществляются Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и Федеральной службой по надзору в сфере здравоохранения; за факторами среды обитания человека, включая:

биологические (вирусные, бактериальные, паразитарные) - наблюдения осуществляются Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору;

химические, в том числе источники антропогенного воздействия на окружающую природную среду, - наблюдения осуществляются Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору и Федеральной службой государственной статистики;

физические (шум, вибрация, ультразвук, инфразвук, тепловое, ионизирующее, неионизирующее и иные излучения) - наблюдения осуществляются Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека;

социальные (структура и качество питания, безопасность пищевых продуктов, водоснабжение, условия быта, труда и отдыха) - наблюдения осуществляются Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору, Федеральной службой по труду и занятости и Федеральной службой государственной статистики.

Согласно пункту 7 Постановления Правительства РФ N 60 от 02.02.2006 года на основе данных мониторинга Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека формирует федеральный информационный фонд данных социально-гигиенического мониторинга, который представляет собой базу данных о состоянии здоровья населения и среды обитания человека, формируемую на основе постоянных системных наблюдений, а также совокупность нормативных правовых актов и методических документов по вопросам анализа, прогноза и определения причинно-следственных связей между состоянием здоровья населения и воздействием факторов.

В соответствии с п. 9 Постановления Правительства РФ N 60 от 02.02.2006 г. проведение мониторинга обеспечивает:

а) установление факторов, оказывающих вредное воздействие на человека, и их оценку;

б) прогнозирование состояния здоровья населения и среды обитания человека;

в) определение неотложных и долгосрочных мероприятий по предупреждению и устранению воздействия вредных факторов среды обитания человека на здоровье населения;

г) разработку предложений для принятия решений в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения;

д) информирование органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и населения о результатах, полученных при проведении мониторинга.

Мониторинг проводится в соответствии с нормативными правовыми актами и методическими документами, издаваемыми Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (п. 10 Постановления Правительства РФ N 60 от 02.02.2006 г.).

Таким образом, из вышеуказанных положений правовых норм следует, что проводимый в целях обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения социально-гигиенический мониторинг, являясь системой наблюдения, не имеет своей задачей устранение допускаемых нарушений в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения, это иная мера государственного регулирования, чем государственный санитарно-эпидемиологический контроль (надзор), и не предусматривает возможность вынесения предписания об устранении выявленных нарушений.

Как уже было отмечено выше, проведение социально-гигиенического мониторинга обеспечивает установление факторов, оказывающих вредное воздействие на человека, и их оценку; разработку предложений для принятия решений в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения; информирование органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и населения о результатах, полученных при проведении мониторинга.

В соответствии с подпунктом 8 пункта 1 статьи 51 Закона N 52-ФЗ главные государственные санитарные врачи и их заместители вправе вносить предложения в федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления о реализации мер по улучшению санитарно-эпидемиологической обстановки и выполнению требований санитарного законодательства, а также предложения, касающиеся развития территорий, обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, охраны и укрепления здоровья населения, охраны окружающей среды.

Таким образом, в рамках государственного санитарно-эпидемиологического надзора заинтересованное лицо вправе вносить предложения, которые носят информационный и разъяснительный характер, и в отличие от предписаний не является ненормативным правовым актом, имеющим властно-распорядительный характер, обязывающим лиц совершить определенные действия под угрозой наступления неблагоприятных последствий в случае их несовершения.

Как следует из материалов дела, в соответствии с пп. 8 п. 1 ст.51 Закона N 52-ФЗ главным государственным санитарным врачом по Свердловской области 22.07.2013 в адрес главы Кировградского городского округа внесено предложение о реализации мер по улучшению санитарно-эпидемиологической обстановки и выполнению требований санитарного законодательства и разработке мероприятий, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории муниципального образования на среднесрочный период.

Основанием для внесения предложения послужили установленные в ходе проведения социально-гигиенического мониторинга приоритетные проблемы в состоянии здоровья населения и качестве объектов среды обитания, которые представлены в ежегодных Постановлениях Правительства Свердловской области "О санитарно-эпидемиологической обстановке, управлении риском для здоровья населения и обеспечении санитарно-эпидемиологического благополучия населения Свердловской области", "Региональных особен-ностях состояния санитарно-эпидемиологического благополучия населения в Свердловской области в 2012 году (приложение N 1) и санитарно-эпидемиологическом паспорте территории Кировградского городского округа.

В санитарно-эпидемиологическом паспорте представлены показатели, характеризующие санитарно-эпидемиологическую обстановку в муниципальном образовании в сравнении со среднемноголетними и среднеобластными данными. По результатам оценки многосредового риска для здоровья населения, проведенной в 2006 году, прогнозируются неблагоприятные эффекты со стороны здоровья у населения в результате ингаляционного воздействия взвешенных частиц, многосредовой экспозиции к свинцу, мышьяку, кадмию, меди. Суммарный канцерогенный риск для здоровья в соответствии с руководством Р 2.1.10.1920-04 относится к четвертому диапозону, неприемлемому для населения в целом. Появление такого риска требует разработки и проведения реабилитационных мероприятий.

В паспорте представлены результаты реализации мер по управлению рисками в муниципальном образовании за период с 2008-2012г.г. и их эффективность. На основании данных социально-гигиенического мониторинга разработаны и предложены приоритетные задачи по управлению рисками для здоровья и обеспечения санэпидблагополучия населения на среднесрочный период на территории муниципального образования.

Главе Кировградского городского округа предложено рассмотреть представленные Региональные особенности состояния санитарно-эпидемиологического благополучия населения в Свердловской области в 2012 году, санитарно-эпидемиологический паспорт муниципального образования и использовать при планировании деятельности, формировании бюджета и эффективной реализации средств (пункт 1 предложения), разработать мероприятия, направленные на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории муниципального образования на среднесрочный период (в соответствии с предложенными приоритетными задачами) (пункт 2 предложения), информацию о выполнении предложения представить в Управление Роспотребнадзора по Свердловской области в срок до 16.09.2013 (пункт 3 предложения) (л.д.66-67 том 1).

Данное предложение и повторные уведомления, направленные Территориальным отделом Управления Роспотребнадзора по Свердловской области в городе Нижний тагил, Пригородном, Пригородном, Верхнесалдинском районах, городе Нижняя Салда, городе Кировград и Невьянском, оставлены без ответа, запрашиваемые требования не предоставлены, о чем отражено в оспариваемом предписании.

Поскольку предложения носят информационный и разъяснительный характер, оставление их без ответа (непредставление запрашиваемых указанных в предложениях сведений - информацию о выполнении предложения) не могут образовывать нарушение, ни в виде неисполнения ненормативного правового акта, ни в виде нарушения санитарно-эпидемиологических требований, ни в виде нарушения законодательства о защите прав потребителей.

По иным основаниям, по которым заинтересованное лицо вправе выносить предписания согласно п.2 ст.50 Закона N 52-ФЗ без проведения проверки в соответствии с п.5 ч.3 ст.1 Закона N 294-ФЗ, суд апелляционной инстанции отмечает, что заинтересованным лицом в качестве основания для вынесения предписания не приводится угроза возникновения и распространения инфекционных заболеваний, а массовые неинфекционные заболевания (отравления) являются результатом воздействия физических, и (или) химических, и (или) социальных факторов среды обитания.

В рассматриваемом случае заинтересованное лицо в оспариваемом предписании указывает на неблагоприятные эффекты со стороны здоровья у населения в результате ингаляционного воздействия взвешенных частиц, многосредовой экспозиции к свинцу, мышьяку, кадмию, меди. Суммарный канцерогенный риск для здоровья в соответствии с руководством Р 2.1.10.1920-04 относится к четвертому диапозону, неприемлемому для населения в целом. Появление такого риска требует разработки и проведения реабилитационных мероприятий.

"Руководство по оценке риска для здоровья населения при воздействии химических веществ, загрязняющих окружающую среду. Руководство. Р 2.1.10.1920-04", утвержденное Главным государственным санитарным врачом РФ 05.03.2004 (далее Руководство), применяется для выполнения работ по оценке риска для здоровья населения при воздействии химических веществ, загрязняющих окружающую среду, с целью:

- санитарно-эпидемиологической экспертизы, направленной на установление и предотвращение вредного воздействия факторов среды обитания человека;

- планирования, осуществления и оценки результатов социально-гигиенического мониторинга;

- оценки ущерба (вреда) здоровью человека от воздействия факторов среды обитания, в том числе при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера;

- обоснования приоритетных мероприятий в планах действия по охране окружающей среды и оценки их эффективности;

- определения зон экологического бедствия и чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в плане оценки ущерба (вреда) здоровью населения;

- принятия решений в отношении средств и способов защиты здоровья населения при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера;

- установления и пересмотра санитарно-эпидемиологических правил и нормативов;

- разработки технических регламентов;

- установления причин возникновения и распространения массовых неинфекционных заболеваний, обусловленных воздействием факторов среды обитания человека, а также обоснования причинно-следственных связей между загрязнением окружающей среды и нарушением здоровья;

- гигиенической паспортизации, сертификации отдельных видов продукции, работ и услуг, лицензирования отдельных видов деятельности (работ, услуг), представляющих потенциальную опасность для человека;

- определения зон санитарной охраны, санитарно-защитных зон;

- ранжирования территорий по уровням загрязнения окружающей среды в связи с его опасностью для здоровья на любом уровне административного деления страны;

- медико-социального и экономического обоснования размеров и порядка возмещения гражданам или юридическим лицам ущерба (вреда) здоровью, причиненного негативными воздействиями факторов среды обитания; сравнительной оценки прогнозируемых ущербов здоровью при различных санитарно-эпидемических ситуациях;

- экономического анализа различных вариантов и способов управления риском (оценка "затраты - эффективность", "ущерб - выгода"), в том числе для прогнозирования социальных и экономических последствий применения санитарных правил, санитарно-эпидемиологических нормативов и других профилактических мероприятий, оценки эффективности различных вариантов природоохранных и профилактических мероприятий;

- обеспечения населения, лиц, участвующих в принятии управленческих решений, средств массовой информации и общественных организаций достоверной и научно обоснованной информацией об уровнях риска здоровью и необходимых санитарно-противоэпидемических мероприятиях, а также рекомендациями по индивидуальной профилактике для разных групп населения при наличии угроз здоровью, связанных со средой обитания.

Классификация уровней риска дана в разделе 7.6 Руководства, в силу п.7.6.1 при характеристике риска для здоровья населения, обусловленного воздействием химических веществ, загрязняющих окружающую среду, следует ориентироваться на систему критериев приемлемости риска.

В соответствии с этими критериями четвертый диапазон (индивидуальный риск в течение всей жизни, равный или более 1 x 10) неприемлем ни для населения, ни для профессиональных групп. Данный диапазон обозначается как De manifestis Risk, и при его достижении необходимо давать рекомендации для лиц, принимающих решения о проведении экстренных оздоровительных мероприятий по снижению риска.

Таким образом, заинтересованное лицо обязано обеспечить лицо, участвующее в принятии управленческих решений, достоверной и научно обоснованной информацией об уровнях риска здоровью и необходимых санитарно-противоэпидемических мероприятиях, и дать рекомендации для лиц, принимающих решения о проведении экстренных оздоровительных мероприятий по снижению риска. То есть действия со стороны заинтересованного лица в данном случае также носят информационный и рекомендательный характер.

Заинтересованное лицо на основании пп.8 п.1 ст.51 Закона N 52-ФЗ внесло исполнительному органу местного самоуправления предложение о разработке мероприятий в связи с суммарным канцерогенным риском для здоровья в соответствии с руководством Р 2.1.10.1920-04.

При этом суд апелляционной инстанции отмечает, что суммарный канцерогенный риск для здоровья определяется суммарно от всех точек воздействия на исследуемой территории, одновременно может рассчитываться канцерогенный риск, связанный с тем или иным источником загрязнения окружающей среды.

В связи с чем апелляционная инстанция принимает довод апеллятора, что источниками выделения канцерогенных веществ, создающих канцерогенный риск для здоровья, являются промышленные предприятия, которые несут самостоятельную ответственность как хозяйствующие субъекты, обязанные соблюдать требования санитарно-эпидемиологического законодательства.

Обязанность по проведению дополнительных санитарно-эпидемиологических (профилактических) мероприятий на основании предписания органа надзора может возникнуть в результате угрозы возникновения и распространения массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) (ч.2 ст.50 Закона N 52-ФЗ).

В данном случае орган надзора обязан доказать наличие оснований для вынесения предписания о проведении дополнительных санитарно-эпидемиологических (профилактических) мероприятий помимо проводимых в соответствии со ст.29 Закона N 52-ФЗ санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий и наличии данной обязанности у лица, в адрес которого вынесено предписание.

Ни оспариваемое предписание, ни материалы дела, не содержат доказательств наступления или угрозы наступления массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) в спорный период (на дату вынесения предписания) и обязанность исполнительного органа местного самоуправления в связи с этим по проведению дополнительных санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий.

Санитарно-эпидемиологический паспорт по муниципальному образованию "Кировградский городской округ" за 2011 год является результатом социально-гигиенического мониторинга.

Из материалов же дела, в частности, предписания и предложения со ссылками на санитарно-эпидемиологический паспорт, следует, что основанием для вынесения заинтересованным лицом предписания послужило невыполнение Администрацией Кировградского городского округа предложений органа надзора.

Таким образом, суд апелляционной инстанции не усматривает, что предписание является мерой незамедлительного реагирования по факту выявленного нарушения или угрозы возникновения и распространения массовых неинфекционных заболеваний (отравлений).

При данных обстоятельствах суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что заинтересованным лицом не доказано соответствие оспариваемого предписания требованиям действующего законодательства, и, как следствие, отсутствие нарушения данным предписанием прав заявителя.

В силу ч. 4 ст. 201 Арбитражно-процессуального кодекса Российской Федерации в резолютивной части решения по делу об оспаривании ненормативных правовых актов, решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц должны содержаться:

1) наименование органа или лица, принявших оспариваемый акт, решение; название, номер, дата принятия оспариваемого акта, решения;

2) название закона или иного нормативного правового акта, на соответствие которому проверены оспариваемый акт, решение;

3) указание на признание оспариваемого акта недействительным или решения незаконным полностью или в части и обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части.

Принимая решение об удовлетворении заявленных требований, суд, следуя указаниям закона, возлагает на орган, принявший ненормативный правовой акт обязанность устранить нарушение прав и законных интересов заявителя, а способ устранения негативных последствий, вызванных этим актом, выбирает орган, на которые возложены публичные полномочия в области градостроительной деятельности. Вмешиваться в компетенцию данного органа суд не вправе.

Таким образом, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что заявленные требования о признании незаконным предписания от 04.12.2013 N 01-09-15/4392 подлежат удовлетворению, суд полагает необходимым обязать заинтересованное лицо устранить нарушение прав и законных интересов заявителя.

На основании изложенного решение суда первой инстанции следует отменить, а апелляционную жалобу - удовлетворить.

В силу ст. 104 АПК РФ заявителю подлежит возврату из федерального бюджета государственная пошлина, уплаченная при подаче заявления, по платежному поручению N 162 от 19.02.2014 в размере 2000 (две тысячи) рублей.

Руководствуясь ст.ст. 176, 258, 266, 268, 269, ч.ч.1,2 ст.270, ст. 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Свердловской области от 26 января 2015 года по делу N А60-2526/2014 отменить, заявленные требования удовлетворить.

Признать недействительным предписание Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Свердловской области Территориальный отдел в г.Нижний Тагил, Пригородном, Верхнесалдинском районах, г.Нижняя Салда, г.Кировград и Невьянском районе N 01-09-15/4392 от 04.12.2013 как несоответствующее действующему законодательству.

Обязать Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Свердловской области Территориальный отдел в г.Нижний Тагил, Пригородном, Верхнесалдинском районах, г.Нижняя Салда, г.Кировград и Невьянском районе устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Администрации Кировградского городского округа.

Возвратить Администрации Кировградского городского округа из федерального бюджета госпошлину, уплаченную при подаче заявления, по платежному поручению N 162 от 19.02.2014 в размере 2000 (две тысячи) рублей.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Свердловской области.

Председательствующий

Л.Ю. Щеклеина

Судьи

Н.В. Варакса Л.Х. Риб