Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 21 апреля 2015 г. N 07АП-1659/15

г. Томск

21 апреля 2014 г.

Дело N А45-23698/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 14 апреля 2014 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 21 апреля 2015 года.

Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Н.В. Марченко,

судей А.Л. Полосина, Н.А. Усаниной,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Орловой Е. В. с использованием средств аудиозаписи,

при участии:

от заявителя: Ожогина М.А., доверенности от 28.10.2013, 02.03.2015,

от заинтересованного лица: Королевой В.В., доверенность N 39 от 03.03.2015 года, Сырцева Ю. А., доверенность N 29 от 26.01.2015 года,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Сибирскому федеральному округу

на решение Арбитражного суда Новосибирской области от 14 января 2015 года по делу N А45-23698/2014 (судья Векшенков Д. В.)

по заявлению Федерального государственного унитарного предприятия "Государственная корпорация по организации воздушного движения в Российской Федерации" в лице филиала "Аэронавигация Восточной Сибири" (ОГРН 1027739057500, ИНН 7734135124, 125993, г. Москва, пр-т Ленинградский, 37, 7)

к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Сибирскому федеральному округу (630091, г. Новосибирск, Красный проспект, 44)

о признании предписания от 23.10.2014 ЗС N 2014.03-10.50-ТБ недействительным,

УСТАНОВИЛ:

Федеральное государственное унитарное предприятие "Государственная корпорация по организации воздушного движения в Российской Федерации" (далее - заявитель, ФГУП "Госкорпорация по ОрВД, предприятие) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Сибирскому федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее - заинтересованное лицо, УГАН НОТБ СФО Ространснадзора, Управление Ространснадзора) о признании предписания от 23.10.2014 ЗС N 2014.03-10.50-ТБ недействительным.

Решением Арбитражного суда Новосибирской области от 14.01.2015 года требования заявителя удовлетворены.

Управление Ространснадзора с решением суда не согласилось и обратилось с жалобой, в которой просит суд апелляционной инстанции отменить решение суда первой инстанции.

В обоснование апелляционной жалобы заинтересованное лицо указывает, что со стороны ФГУП "Госкорпорация по ОрВД" допущено нарушение требований пункта 5.7. Приказа Минтранса России от 08.02.2011 N 40 в виде необеспечения утверждения в установленном порядке результатов оценки уязвимости ОТИ диспетчерского пункта "Вышка" аэропорта Нижнеудинск в течение трех месяцев с момента получения уведомления о включении ОТИ в Реестр категорированных ОТИ, что не соответствует Федеральному закону от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (далее - Закон N 16-ФЗ) и Приказу Минтранса России N 40 от 08.02.2011 "Об утверждении требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта"; предприятие не предприняло всех зависящих от него мер к выполнению Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта, утвержденных приказом Минтранса России N 40 от 08.02.2011.

В отзыве на апелляционную жалобу ФГУП "Госкорпорация по ОрВД просило решение суда первой инстанции оставить без изменения как законное и обоснованное, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Суд апелляционной инстанции, руководствуясь частью 2 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), а также пунктом 26 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 36 от 28.05.2009, полагает необходимым для объективного рассмотрения дела, что соответствует целям судебного разбирательства, приобщить к материалам дела приложенные к апелляционной жалобе и отзыву доказательства, при этом процессуальных нарушений прав заявителя и заинтересованного лица приобщением дополнительных доказательств суд не усматривает.

Предприятие в отзыве с доводами жалобы не согласилось, считает решение суда законным и обоснованным, просит оставить судебный акт без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, отзыва, заслушав объяснения представителей заявителя, заинтересованного лица, проверив в порядке статьи 268 АПК РФ законность и обоснованность обжалуемого решения, арбитражный суд апелляционной инстанции приходит к выводу об отсутствии оснований для отмены либо изменения судебного акта.

Из материалов дела следует, что на основании распоряжения от 06.10.2014 N 478-р Управлением Ространснадзора в период с 21.10.2014 по 23.10.2014 проведена выездная плановая проверка соблюдения ФГУП "Госкорпорация по ОрВД" в лице филиала "Аэронавигация Восточной Сибири" обязательных требований законодательства Российской Федерации по вопросам обеспечения транспортной безопасности.

В ходе проверки выявлено нарушение требований по обеспечению транспортной безопасности, а именно: не обеспечено утверждение в установленном порядке результатов оценки уязвимости ОТИ - диспетчерского пункта "Вышка" аэропорта Нижнеудинск в течение трех месяцев с момента получения уведомления о включении ОТИ в Реестр категорированных ОТИ.

23.10.2014 Управление Ространснадзора вынесло в отношении предприятия предписание, которым обязало устранить заявителя указанное нарушение в срок до 25.12.2014.

Не согласившись с правомерностью указанного предписания, ФГУП "Госкорпорация по ОрВД обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Удовлетворяя требования заявителя, суд первой инстанции пришел к выводам о несоответствии оспариваемого предписания требованиям, предъявляемым действующим законодательством, нарушению прав и интересов заявителя.

Выводы суда соответствуют обстоятельствам дела и нормам действующего законодательства.

Согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, частям 2 и 3 статьи 201 АПК РФ для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие оспариваемого акта, действий (бездействия) закону или иным нормативным правовым актам и нарушения ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

По своей природе предписание отвечает признакам ненормативного правового акта, так как устанавливает конкретные обязанности для общества, неисполнение которых влечет за собой правовые последствия в виде привлечения к административной ответственности.

Согласно ч.ч. 4, 5, 10 ст. 1 Закона N 16-ФЗ обеспечение транспортной безопасности - реализация определяемой государством системы правовых, экономических, организационных и иных мер в сфере транспортного комплекса, соответствующих угрозам совершения актов незаконного вмешательства. Объекты транспортной инфраструктуры - это технологический комплекс, включающий в себя железнодорожные, трамвайные и внутренние водные пути, контактные линии, автомобильные дороги, тоннели, эстакады, мосты и другие обеспечивающие функционирование транспортного комплекса здания, сооружения, устройства и оборудование. Транспортная безопасность - это состояние защищенности объекта транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства.

В соответствии с ч. 9 ст. 1 Закона N 16-ФЗ под субъектами транспортной инфраструктуры понимаются юридические и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и (или) транспортных средств или использующие их на ином законном основании.

В силу ч. 1 ст. 4 Закона N 16-ФЗ обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъектов транспортной инфраструктуры, перевозчиков, если иное не установлено Законом N 16-ФЗ и иными федеральными законами.

Согласно ч. 1 ст. 8 Закона N 16-ФЗ требования по обеспечению транспортной безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры (далее - ОТИ) и транспортных средств (далее - ТС) устанавливаются Правительством Российской Федерации по представлению федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации, федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере экономического развития. Указанные требования являются обязательными для исполнения всеми субъектами транспортной инфраструктуры.

Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 08.02.2011 N 40 утверждены Требования по обеспечению транспортной безопасности, учитывающие уровни безопасности для различных категорий ОТИ и ТС воздушного транспорта (далее - Требования).

Согласно пункту 2 Требований они определяют систему мер, реализуемых субъектами транспортной инфраструктуры для защиты ОТИ и ТС воздушного транспорта от потенциальных, непосредственных и прямых угроз совершения актов незаконного вмешательства.

В соответствии с пунктом 5.7 Требований субъект транспортной инфраструктуры обязан обеспечить проведение оценки уязвимости ОТИ и ТС и утверждение в установленном порядке результатов оценки уязвимости ОТИ и ТС в течение трех месяцев с момента получения уведомления о включении ОТИ и ТС в Реестр категорированных ОТИ и ТС и о присвоенной категории ОТИ и ТС.

Порядок проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств утвержден приказом Минтранса России от 12.04.2010 N 87 (далее - Порядок N 87).

Пунктом 2 Порядка N 87 установлено, что оценка уязвимости ОТИ и ТС проводится в целях определения степени защищенности ОТИ и ТС от потенциальных угроз совершения актов незаконного вмешательства в деятельность названных объектов.

Пунктом 4 указанного Порядка установлено, что оценка уязвимости проводится организациями, определенными частью 2 статьи 5 Закона N 16-ФЗ, с учетом перечня потенциальных угроз совершения актов незаконного вмешательства в деятельность ОТИ и ТС и с применением модели нарушителя.

Срок проведения оценки уязвимости не должен превышать одного месяца (пункт 5 Порядка N 87).

Согласно пункту 6 Порядка N 87 результаты проведенной оценки уязвимости оформляются специализированными организациями в области обеспечения транспортной безопасности, организациями и подразделениями федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, в виде текстового документа с графическими планами (схемами) в трех экземплярах (первый и второй экземпляр на бумажном носителе, третий - на магнитном) и направляется в компетентный орган для рассмотрения и принятия решения об утверждении либо об отказе в утверждении.

В рассматриваемом случае ОТИ является диспетчерский пункт "Вышка" аэропорта Нижнеудинск, эксплуатацию которого осуществляет предприятие.

20.05.2014 предприятием получено уведомление о включении диспетчерского пункта "Вышка" аэропорта Нижнеудинск в Реестр категорированных объектов (выписка из реестра от 19.05.2014, л.д. 32-33).

Таким образом, на основании пункта 5.7 Требований субъект транспортной инфраструктуры, то есть в рассматриваемом случае предприятие должно обеспечить проведение оценки уязвимости ОТИ и/или ТС и утверждение в установленном порядке результатов оценки уязвимости ОТИ и/или ТС в течение трех месяцев с момента получения уведомления о включении ОТИ и/или ТС в Реестр категорированных ОТИ и ТС и о присвоенной категории ОТИ и/или ТС. Разработать и утвердить план обеспечения транспортной безопасности ОТИ и/или ТС в течение трех месяцев и реализовать его в течение шести месяцев с момента утверждения результатов оценки уязвимости ОТИ и/или ТС.

Согласно части 2 статьи 5 Закона N 16-ФЗ оценка уязвимости ОТИ и ТС проводится специализированными организациями в области обеспечения транспортной безопасности, организациями и подразделениями федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, с учетом требований по обеспечению транспортной безопасности на основе публичного договора по тарифам, устанавливаемым федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять правовое регулирование в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги) и государственный контроль (надзор) за их применением.

В соответствии с пунктами 1 и 5.14.2 Положения о Федеральном агентстве воздушного транспорта (далее - Росавиация), утвержденного постановлением Правительства Российской федерации от 30.07.2004 N 396, Росавиация является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере воздушного транспорта (гражданской авиации), использования воздушного пространства Российской Федерации, аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации и авиационно-космического поиска и спасания, функции по оказанию государственных услуг в области транспортной безопасности в этой сфере, а также государственной регистрации прав на воздушные суда и сделок с ними; утверждает результаты оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств в установленной сфере деятельности, проведенной специализированными организациями в области обеспечения транспортной безопасности.

Поскольку действующее законодательство проведение оценки уязвимости ОТИ возложило на специализированные организации, а утверждение результатов оценки - на компетентный государственный орган, то наличие или отсутствие утвержденного результата оценки уязвимости ОТИ не зависит только от действий субъекта транспортной инфраструктуры, у которого отсутствует право на вмешательство в деятельность специализированной организации или государственного органа.

Учитывая вышеизложенные правовые нормы, в целях исполнения пункта 1 предписания серия ЗС N 2014.03-10.50-ТБ ФГУП "Госкорпорация по ОрВД следовало пройти несколько стадий, при этом выполнение не всех стадий зависело только от предприятия.

Из материалов дела следует, что 30.05.2014 заявителем был заключен договор N 14-1009/656-04 со специализированной организацией ООО "НТЦ ЕВРААС" об оказании услуг по проведению оценки уязвимости указанного выше объекта транспортной инфраструктуры. Срок начала и окончания работ определялся календарным планом, в соответствии с которым срок окончания работ истекал 20.08.2014.

Таким образом, договор N 14-1009/656-04 со специализированной организацией ООО "НТЦ ЕВРААС" (исполнитель) об оказании услуг по проведению оценки уязвимости указанного выше ОТИ заключен с соблюдением установленного пунктом 5.7 Требований срока (срок проведения оценки уязвимости не должен превышать одного месяца (часть 5 Порядка N 87),

Из письма ООО "НТЦ ЕВРААС" от 21.11.2014 N 1206/2 следует, что результаты оценки уязвимости ДП "Вышка" в аэропорту Нижнеудинск отправлены в Федеральной агентство воздушного транспорта (Росавиацию) 13.10.2014 N 702-02дсп, после согласования результатов оценки уязвимости заявителю будут направлены отчеты, утвержденные Росавиацией.

Между тем в установленный договором N 14-1009/656-04 от 30.05.2014 срок исполнитель не исполнил свои обязательства перед ФГУП "Госкорпорация но ОрВД" и не передал заказчику результаты работ, предусмотренные договором. Доказательств обратного материалы дела не содержат.

Оценив представленные в материалы дела доказательства по правилам статьи 71 АПК РФ, принял во внимание, что оценка уязвимости ОТИ должна проводится специализированными организациями в области обеспечения транспортной безопасности с учетом требований по обеспечению транспортной безопасности на основе публичного договора, заявителем совершены действия по заключению договора на оказание услуг по проведению оценки уязвимости ОТИ, доказательств отказа исполнителя от договора либо расторжения договора по мотивам нарушения его условий предприятием не имеется, Росавиацией не утверждены результаты оценки уязвимости ОТИ, пришел к правомерному выводу о принятии предприятием необходимых мер по обеспечению своевременного получения утвержденных результатов оценки уязвимости ОТИ.

Довод апелляционной жалобы о непринятии заявителем исчерпывающих мер по исполнению пункта 5.7 Требований со ссылкой на отсутствие утвержденной оценки уязвимости на момент составления апелляционной жалобы, апелляционным судом не принимается как не имеющий отношения к настоящему спору (оспаривание ненормативного правового акта от 23.10.2014 года).

Суд первой инстанции обоснованно принял во внимание, что в предписании Управлением Ространснадзора не указано каким способом заявителю следует устранить допущенное нарушение с учетом ограниченных полномочий субъекта транспортной инфраструктуры в рассматриваемом случае.

Поскольку оспариваемое предписание не обладает достаточной степенью конкретизации, чтобы считаться исполнимым, не содержит указания на то, каким именно способом предприятию, наряду с предпринятыми уже мерами, следует прекратить нарушение требований по обеспечению транспортной безопасности, а именно пункта 5.7 Требований, обжалуемое предписание не соответствует положениям Закона N 16-ФЗ.

Таким образом, установив наличие предусмотренной частью 2 статьи 201 АПК РФ совокупности условий для признания предписания Управления Ространснадзора недействительным, суд первой инстанции правомерно удовлетворил требования заявителя.

Доводы апелляционной жалобы свидетельствуют о несогласии Управления Ространснадзора с выводами суда первой инстанции, направлены на переоценку установленных им фактических обстоятельств и имеющихся в деле доказательств, основания для переоценки которых, у суда апелляционной инстанции отсутствуют.

При изложенных обстоятельствах, принятое арбитражным судом первой инстанции решение является законным и обоснованным, судом полно и всесторонне исследованы имеющиеся в материалах дела доказательства, им дана правильная оценка. Оснований для отмены решения суда первой инстанции, установленных статьей 270 АПК РФ, а равно принятия доводов апелляционной жалобы у суда апелляционной инстанции не имеется.

В соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 НК РФ Управление Ространснадзора освобождено от уплаты государственной пошлины, в связи с чем вопрос о распределении государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы судом апелляционной инстанции не рассматривался.

Руководствуясь статьей 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Новосибирской области от 14 января 2015 года по делу N А45-23698/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа.

Председательствующий

Н. В. Марченко

Судьи

А. Л. Полосин Н. А. Усанина