Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 22 апреля 2015 г. N 05АП-16071/14

г. Владивосток

22 апреля 2015 г.

Дело N А51-24815/2014

Резолютивная часть постановления оглашена 16 апреля 2015 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 22 апреля 2015 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Н.Н. Анисимовой,

судей А.В. Гончаровой, О.Ю. Еремеевой,

при ведении протокола секретарем судебного заседания И.В. Ауловой,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления градостроительства и архитектуры администрации города Владивостока,

апелляционное производство N 05АП-16071/2014

на решение от 20.11.2014

судьи В.В. Саломая

по делу N А51-24815/2014 Арбитражного суда Приморского края

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Зеленая пристань" (ИНН 2543031439, ОГРН 1132543015571, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 14.08.2013),

к Управлению градостроительства и архитектуры администрации города Владивостока (ИНН 2536216076, ОГРН 1092536003812, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 20.05.2009)

об оспаривании решения,

при участии:

от Управления градостроительства и архитектуры администрации города Владивостока: представитель Грачева А.Ю. по доверенности от 02.12.2014 N 27/1-1-4915, сроком до 31.12.2015;

от ООО "Зеленая пристань": представитель Хохлова Е.В. по доверенности от 08.08.2014, сроком на три года;

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "Зеленая пристань" (далее - заявитель, общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным решения Управления градостроительства и архитектуры администрации города Владивостока (далее - управление, УГА), изложенного в письмо от 22.07.2014 N 956/20у, и об обязании управление обеспечить выбор земельного участка ориентировочной площадью 11290 кв.м, расположенного в районе ул. Барсовая, 8, для проектирования и строительства домов отдыха.

Решением суда от 20.11.2014 заявленные требования удовлетворены, оспариваемое решение управление признано незаконным, и в качестве восстановления нарушенного права на последнее возложена обязанность обеспечить выбор испрашиваемого земельного участка.

Не согласившись с принятым судебным актом, УГА обратилось с апелляционной жалобой в Пятый арбитражный апелляционный суд, согласно которой просит отменить обжалуемое решение и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. Указывает, что в рамках процедуры выбора земельного участка общество уклонилось от представления подеревной съемки с перечетной ведомостью зеленых насаждений, чем сделало невозможным осуществление дальнейшей процедуры выбора. При этом суд первой инстанции оставил без внимания то обстоятельство, что представленное технико-экономическое обоснование проекта строительства не содержало мотивов в формировании земельного участка в испрашиваемой площади, сведений об организации подъездных путей, элементов благоустройства и вспомогательной инфраструктуры и фактически свидетельствовало о планировки испрашиваемого земельного участка для индивидуальной коттеджной застройки. Настаивая на отмене обжалуемого судебного акта, представитель управления дополнительно сослался на то, что спорный земельный участок фактически был сформирован обществом в границах земельного участка с кадастровым номером 25:28:000000:5952, а градостроительный регламент зоны Р-2 в настоящее время не предусматривает такой вид разрешенного использования как "дома и зоны отдыха", в связи с чем осуществления выбора земельного участка в указанном районе является невозможным.

Общество с апелляционной жалобой не согласилось, считает, что судом первой инстанции выяснены все обстоятельства дела, им дана надлежащая правовая оценка, в связи с чем основания для отмены судебного акта отсутствуют.

В судебном заседании заявитель ходатайствовал об объявлении перерыва ввиду того, что документы, касающиеся земельного участка с кадастровым номером 25:28:000000:5952, были представлены обществу только перед судебным заседанием.

Данное ходатайство было судом апелляционной инстанции рассмотрено и в соответствии со статьями 159, 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) отклонено на том основании, что факт наложения испрашиваемого земельного участка на земельный участок с кадастровым номером 25:28:000000:5952 был установлен в судебном заседании 16.02.2015 вследствие представления обществом схемы расположения земельного участка с нанесением подъездных путей. Соответственно с учетом отложения судебного разбирательства по настоящему делу у заявителя имелась возможность самостоятельно получить сведения о земельном участке с кадастровым номером 25:28:000000:5952.

Кроме того, судебной коллегией в порядке статьи 268 АПК РФ с учетом разъяснений Пленума ВАС РФ, изложенных в пункте 26 постановления от 28.05.2009 N 36 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции", в материалы дела были приобщены дополнительные документы, касающиеся сведений о земельном участке с кадастровым номером 25:28:000000:5952, как представленные с учетом протокольного определения от 16.02.2015.

Заслушав пояснения сторон, исследовав материалы дела, суд апелляционной инстанции установил следующее.

14.01.2014 общество обратилось в департамент земельных и имущественных отношений Приморского края (далее - департамент) с заявлением о предоставлении земельного участка ориентировочной площадью 11290 кв.м, расположенного по адресу: г. Владивосток, в районе ул. Барсовая, 8, в аренду сроком на 5 лет для строительства с предварительным согласованием для проектирования и строительства домов отдыха (вид разрешенного использования: дома и зоны отдыха, цель предоставления: для проектирования и строительства домов отдыха). К указанному обращению были приложены учредительные документы, топографическая съемка, схема расположения земельного участка на бумажном и электронном носителях, ситуационный план земельного участка, каталог координат вершин углов поворота, КПТ (диск).

Названное обращение письмом департамента от 17.01.2014 N 20/03/02-13/994 было направлено главе города Владивостока для обеспечения выбора земельного участка в целях строительства домов отдыха.

Письмом от 28.03.2014 заявитель представил в управление обоснование примерного размера испрашиваемого земельного участка, состоящее из двух разделов: графические материалы и пояснительная записка.

В свою очередь письмом от 26.05.2014 N 956/20у управление сообщило обществу о том, что поскольку земельный участок в районе ул. Барсовая, 8 занят зелеными насаждениями, то для принятия управлением охраны окружающей среды и природопользования администрации г. Владивостока решения о согласовании места размещения объекта необходимо представить подеревную съемку с перечетной ведомостью зеленых насаждений. В ответ на указанное сообщение общество письмом от 18.07.2014 указало, что требование УГА о предоставлении данных документов является неправомерным.

По результатам рассмотрения обращения департамента и представленных обществом документов, УГА письмом от 22.07.2014 N 956/20у уведомило общество о снятии его обращения с рассмотрения и возврате документов по причине непредставления схемы подеревной съемки земельного участка и перечетной ведомости зеленых насаждений.

Не согласившись с названным решением, посчитав, что оно не соответствует закону и нарушает права и законные интересы общества в сфере предпринимательской деятельности, последнее обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Оценив доводы апелляционной жалобы и отзыва на неё, проверив в порядке, предусмотренном статьями 268, 270 АПК РФ, правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, судебная коллегия считает, что обжалуемый судебный акт подлежит отмене в силу следующих обстоятельств.

По правилам части 1 статьи 198 АПК РФ для признания незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, необходимо наличие совокупности условий, а именно: оспариваемое решение должно не соответствовать закону или иному нормативному правовому акту, нарушать права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагать на него какие-либо обязанности, создавать иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Статьей 30 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ, Кодекс (в редакции, действующей на дату принятия оспариваемого решения)) предусмотрено, что предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию: 1) без предварительного согласования мест размещения объектов; 2) с предварительным согласованием мест размещения объектов.

Гражданин или юридическое лицо, заинтересованные в предоставлении земельного участка для строительства, обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта. В данном заявлении должны быть указаны назначение объекта, предполагаемое место его размещения, обоснование примерного размера земельного участка, испрашиваемое право на земельный участок. К заявлению могут прилагаться технико-экономическое обоснование проекта строительства или необходимые расчеты (пункт 1 статьи 31 Кодекса).

Орган местного самоуправления по заявлению гражданина или юридического лица либо по обращению предусмотренного статьей 29 настоящего Кодекса исполнительного органа государственной власти обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями (пункт 2 статьи 31 Кодекса).

Результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства, а в необходимых случаях и для установления его охранной или санитарно-защитной зоны. К данному акту прилагаются утвержденные органом местного самоуправления схемы расположения каждого земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории в соответствии с возможными вариантами их выбора (пункт 5 статьи 31 Кодекса).

Порядок выдачи актов о выборе земельных участков в г. Владивостоке установлен Регламентом предоставления администрацией города Владивостока услуги "Выдача актов о выборе земельного участка для строительства с приложением схемы расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории", утвержденным постановлением администрации г. Владивостока от 30.12.2010 N 1608 (далее - Регламент N 1608).

Пунктом 2.8 названного Регламента установлено, что в предоставлении муниципальной услуги отказывается в случаях нарушения Земельного, Градостроительного, Водного кодексов Российской Федерации и прочих нормативных правовых актов в указанной сфере при предоставлении услуги.

Из материалов дела усматривается, что, отказывая в выборе земельного участка площадью 11290 кв.м в районе ул. Барсовая, 8, управление установило, что обществом не представлены запрошенные схема подеревной съемки и перечетная ведомость, тогда как испрашиваемый земельный участок покрыт зелеными насаждениями.

Оценив оспариваемый отказ в соответствии со статьей 71 АПК РФ наряду с другими доказательствами в их взаимной связи, коллегия апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

В соответствии с пунктом 5.4 Временных правил содержания и охраны зеленых насаждений на территории г. Владивостока, утвержденных решением Думы г. Владивостока от 21.07.2005 N 83, согласование строительства объектов на участках, имеющих зеленые насаждения, проводится в три этапа: 1 этап - заказчиком при согласовании акта выбора площадки; 2 этап - проектной организацией (представителем заказчика) при разработке проектной документации (рабочего проекта, проекта) на строительство; 3 этап - заказчиком (подрядчиком) перед началом производства работ при оформлении порубочного талона, разрешения на право сноса или нарушения целостности растительного слоя.

Согласование акта выбора площадки (листа согласования) под проектирование зданий, сооружений или других объектов производится в соответствии с законодательством Российской Федерации.

При наличии на объекте (участке) растительности (деревья, кустарники, газон, цветники) к акту выбора площадки прикладывается эскиз застройки участка с нанесенными на нем зелеными насаждениями (пункт 5.5 Временных правил).

Пунктом 5.6 названных Правил предусмотрено, что при составлении проектов застройки выполняется схема участка с указанием деревьев, которые подлежат вырубке, сохранению или пересадке в границах отведенного участка и производства работ по благоустройству (схема подеревной съемки), а при их отсутствии делаются об этом соответствующие оговорки.

Таким образом, вопрос вырубки, сохранения или пересадки зеленых насаждений, решается уполномоченным органом на стадии согласования проектной документации и при обращении за получением порубочного талона. Установить необходимость вырубки деревьев на стадии выбора земельного участка до определения вариантов размещения объекта и до утверждения схемы расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории в соответствии с возможными вариантами размещения объекта невозможно.

Следовательно, непредставление обществом схемы подеревной съемки с перечетной ведомостью зеленых насаждений не влияет на возможность выбора земельного участка для строительства, в связи с чем не могло послужить основанием для принятия оспариваемого решения.

Вместе с тем, оценивая наличие совокупности условий для признания незаконным указанного решения, предусмотренных статьей 198 АПК РФ, судебная коллегия считает, что оно не привело к нарушению прав и законных интересов общества в силу из следующего.

Из представленной в суд апелляционной инстанции схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории, подготовленной обществом, усматривается, что испрашиваемый заявителем земельный участок налагается на сформированный и поставленный на государственный кадастровый учет земельный участок с кадастровым номером 25:28:000000:5952. Указанный факт заявителем не оспаривается.

Так, представленными в материалы дела кадастровым паспортом земельного участка от 02.03.2015 N 25/00-15-75476, выпиской из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним от 02.03.2015 подтверждается, что земельный участок с кадастровым номером 25:28:000000:5952 и разрешенным использованием "защитные леса" поставлен на кадастровый учет 23.06.2009, имеет площадь 120000+/-6062 кв.м и принадлежит на праве собственности Российской Федерации.

Таким образом, фактически в рассматриваемом случае заявитель просит сформировать земельный участок в порядке статьи 31 ЗК РФ для проектирования и строительства домов отдыха за счет ранее сформированного земельного участка с разрешенным использованием "защитные леса".

Согласно пункту 1 статьи 11.2 ЗК РФ земельные участки образуются при разделе, объединении, перераспределении земельных участков или выделе из земельных участков, а также из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Перераспределение сформированных земельных участков за счет земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, указанная норма не предусматривает.

В силу пункта 2 части 2 статьи 26 Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" пересечение границ одного земельного участка с другим является основанием для приостановления осуществления кадастрового учета, в связи с чем формирование земельного участка с наложением на ранее сформированный земельный участок невозможно.

Кроме того, в силу пункта 3 статьи 11.2 ЗК РФ целевым назначением и разрешенным использованием образуемых земельных участков признаются целевое назначение и разрешенное использование земельных участков, из которых при разделе, объединении, перераспределении или выделе образуются земельные участки, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

По смыслу данной нормы из земельного участка, поставленного на государственный кадастровый учет с определенным разрешенным использованием, может быть образован земельный участок только с тем же разрешенным использованием.

Учитывая, что заявителем земельный участок испрашивается для иных целей, а именно для проектирования и строительства домов отдыха, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что его образование за счет земельного участка с кадастровым номером 25:28:000000:5952 противоречит требованиям статьи 11.2 ЗК РФ.

Кроме того, из имеющихся в материалах дела схемы градостроительного зонирования города Владивосток (л.д. 62), письма управления от 19.09.2014 N 27/2-3-3625 (л.д. 82) и фрагмента карты градостроительного зонирования (л.д. 83) усматривается, что спорный земельный участок расположен в границах зоны объектов отдыха, спорта, туризма и развлечений (Р-2).

Согласно пункту 2 статьи 7 ЗК РФ земли, указанные в пункте 1 этой статьи, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Порядок проведения градостроительного зонирования территорий установлен Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее - ГрК РФ), в силу пункта 6 статьи 1 которого под градостроительным зонированием понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов.

На карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон, которые должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне (часть 4 статьи 30 ГрК РФ). Аналогичные требования содержатся в пункте 2 статьи 85 ЗК РФ.

В соответствии с пунктом 1 части 6 статьи 30 ГрК РФ виды разрешенного использования земельного участка определяются в градостроительном регламенте, входящем в состав правил землепользования и застройки.

Частью 2 статьи 37 ГрК РФ установлено, что применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

В силу пункта 1 статьи 5 Правил землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа, утвержденных решением Думы г. Владивостока от 07.04.2010 N 462 (далее - Правила N 462, Правила землепользования и застройки), использование и застройка земельных участков на территории Владивостокского городского округа, на которые распространяется действие градостроительных регламентов, могут осуществляться правообладателями земельных участков, объектов капитального строительства с соблюдением их разрешенного использования, установленного настоящими Правилами.

Подпунктом 1 пункта 2 статьи 45 названных Правил (в редакции решения Думы г. Владивостока от 07.04.2010 N 462) размещение домов и зон отдыха было отнесено к основному виду разрешенного использования земельных участков в зоне объектов отдыха, спорта, туризма и развлечений (Р-2).

Решением Думы г. Владивостока от 30.12.2014 N 408, опубликованным в газете "Владивосток" от 31.12.2014, в Правила землепользования и застройки были внесены изменения, согласно которым абзац второй подпункта 1 пункта 2 статьи 45, предусматривающий размещение домов и зон отдыха в зоне Р-2, исключен.

Таким образом, поскольку в настоящее время территориальная зона Р-2 в соответствии со статьей 45 Правил N 462 не содержит такого вида разрешенного использования как "дома и зоны отдыха", суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что оспариваемый отказ не нарушает прав и законных интересов заявителя, поскольку возможность размещения домов отдыха в зоне Р-2 в настоящее время отсутствует.

Указание заявителя на то, что Правила землепользования и застройки в действующей редакции содержат неправильное изложение пункта 2 статьи 45, поскольку решение Думы г. Владивостока от 30.12.2014 N 408 было направлено на исключение абзаца второго подпункта 1 пункта 2 статьи 45 Правил N 462, изложенного как "спортивные комплексы (стадионы, физкультурно-оздоровительные комплексы, спортивные залы, тренажерные залы, бассейны и другие спортивные объекты)", судом апелляционной инстанции отклоняется, как противоречащее тексту действующих Правил землепользования и застройки.

Довод общества о том, что его заявление о предоставлении земельного участка поступило в департамент до внесения изменений в Правила N 462, в связи с чем у суда апелляционной инстанции в силу статьи 4 Гражданского кодекса Российской Федерации отсутствуют основания для применения статьи 45 названных Правил в новой редакции к спорным правоотношениям, не могут быть приняты коллегией во внимание.

Отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации регулируются земельным законодательством, которое состоит из Земельного кодекса Российской Федерации, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации (пункт 1 статьи 3 ЗК РФ).

При регулировании земельных отношений применяется, как следует из пункта 11 статьи 1 ЗК РФ, принцип разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель, который состоит в том, что гражданское законодательство устанавливает общие нормы регулирования имущественных отношений, в том числе и земельных, а земельное законодательство - специальные нормы регулирования земельных отношений. Специфика разграничения обусловлена публичным характером регулирования земельных отношений.

Исходя из этого, согласно пункту 3 статьи 3 ЗК РФ гражданским законодательством регулируются имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними, если иное не предусмотрено земельным, лесным, природоохранительным, иными специальными федеральными законами.

Таким образом, гражданские правоотношения по использованию земельного участка возникают не с момента обращения заявителя за предоставлением земельного участка, а после принятия решения о предоставлении земельного участка на определенном праве, в связи с этим ссылка общества на статью 4 Гражданского кодекса РФ несостоятельна.

Соответственно то обстоятельство, что размещение домов отдыха ранее было отнесено к основному виду разрешенного использования зоны Р-2, не может служить основанием для предоставления земельного участка в заявленных целях в силу принципа деления земель по целевому назначению и обязательности исполнения требований градостроительных регламентов (пункт 8 статьи 1, пункт 3 статьи 85 ЗК РФ).

Учитывая изложенное, апелляционная коллегия приходит к выводу о том, что выбор земельного участка площадью 11290 кв.м в границах сформированного земельного участка с кадастровым номером 25:28:000000:5952 и зоны Р-2, к основным видам разрешенного использования которой размещение домов отдыха не относится, недопустим в силу требований Земельного кодекса РФ и Правил N 462. Вне зависимости от мотивов оспоренного отказа существующее законодательное ограничение влечет невозможность формирования заявителю спорного участка для указанных им целей в заявленном размере.

В такой ситуации суд апелляционной инстанции приходит к выводу об отсутствии правовых оснований для обеспечения выбора испрашиваемого земельного участка, и, следовательно, не усматривает предусмотренной нормами главы 24 АПК РФ возможности удовлетворения заявленных требований, поскольку принятое управлением решение в целом не привело к нарушению прав и законных интересов общества.

При этом заявителем не доказано создание оспариваемым отказом препятствий в осуществлении его предпринимательской деятельности, поскольку он не утратил право на приобретение земельного участка для вышеуказанных целей с соблюдением действующих норм и в установленном порядке.

Иные доводы с учетом установленных по делу обстоятельств не имеют правового значения для целей разрешения настоящего спора.

Согласно части 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Принимая во внимание, что в ходе рассмотрения дела установлено отсутствие оснований для признания оспариваемого отказа незаконным и для восстановления нарушенного права, суд апелляционной инстанции считает, что требования заявителя являются необоснованными и не подлежат удовлетворению в полном объёме.

Учитывая, что судом первой инстанции при рассмотрении настоящего дела были неполно выяснены обстоятельства, имеющие значения для дела, судебная коллегия на основании пункта 2 статьи 269, части 1 статьи 270 АПК РФ считает необходимым отменить решение арбитражного суда и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. Соответственно апелляционная жалоба управления подлежит удовлетворению.

Нарушения норм процессуального права судом апелляционной инстанции не установлено.

В связи с отсутствием оснований для удовлетворения требований заявителя судебные расходы по уплате государственной пошлины, понесенные обществом при подаче заявления, на основании статьи 110 АПК РФ относятся судебной коллегией на заявителя.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Приморского края от 20.11.2014 по делу N А51-24815/2014 отменить.

В удовлетворении заявления общества с ограниченной ответственностью "Зеленая пристань" отказать.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Приморского края в течение двух месяцев.

Председательствующий

Н.Н. Анисимова

Судьи

А.В. Гончарова О.Ю. Еремеева