Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 29 апреля 2015 г. N 12АП-2631/15

г. Саратов

29 апреля 2015 г.

Дело N А12-39641/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 22 апреля 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 29 апреля 2015 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Акимовой М.А.,

судей Александровой Л.Б., Веряскиной С.Г.

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания Качаевой Е.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу комитета строительства Волгоградской области (400074, г. Волгоград, ул. Козловская, 39а, ОГРН 1113460005251, ИНН 3445118595)

на решение Арбитражного суда Волгоградской области от 30 января 2015 года по делу N А12-39641/2014 (судья Маслова И.И.)

по заявлению комитета строительства Волгоградской области (400074, г. Волгоград, ул.Козловская, 39а, ОГРН 1113460005251, ИНН 3445118595)

к территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Волгоградской области (400131, г. Волгоград, ул. Гагарина, д. 2, ОГРН 1043400325429, ИНН 3444115626)

третье лицо: комитет образования и науки Волгоградской области (400074, г.Волгоград, ул. Огарева, 6, ОГРН 1023403857070, ИНН 3445918954)

о признании недействительным представления,

УСТАНОВИЛ:

в Арбитражный суд Волгоградской области обратился комитет строительства Волгоградской области (далее - заявитель, комитет строительства) с заявлением к территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Волгоградской области (далее - ТУ Росфиннадзора в Волгоградской области) о признании недействительным представления от 31.07.2014 N 07-36/47/07-14-19/2801.

Решением суда первой инстанции от 30.01.2015 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Комитет строительства не согласился с решением суда первой инстанции и обратился в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, удовлетворить заявленные требования.

ТУ Росфиннадзора в Волгоградской области возражает против удовлетворения апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзыве.

Лица, участвующие в деле, явку представителей в судебное заседание не обеспечили. О месте и времени рассмотрения жалобы участники процесса извещены надлежащим образом, согласно требованиям статьи 123 Арбитражного процессуального кодекса РФ, что подтверждено уведомлениями о вручении почтовых отправлений N 410031 82 80473 0, N410031 82 80472 3, N410031 82 804716. Информация о месте и времени судебного заседания размещена на официальном сайте Двенадцатого арбитражного апелляционного суда 24 марта 2015 года, что подтверждено отчётом о публикации судебных актов на сайте. В соответствии с частью 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса РФ суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие указанных лиц.

Исследовав материалы дела, арбитражный суд апелляционной инстанции пришёл к выводу, что апелляционная жалоба подлежит удовлетворению, решение суда первой инстанции - отмене ввиду несоответствия выводов суда обстоятельствам дела.

Как следует из материалов дела, в соответствии с планом контрольной работы ТУ Росфиннадзора в Волгоградской области на 2014 год, на основании поручения Росфиннадзора от 17.01.2014 N 01-05-25/310@, приказа руководителя ТУ Росфиннадзора в Волгоградской области от 30.06.2014 N 87-рп в период с 01 июля 2014 года по 23 июля 2014 года проведена проверка целевого использования бюджетных кредитов, предоставленных из федерального бюджета на реализацию комплексных программ поддержки развития дошкольных образовательных учреждений в субъектах Российской Федерации в министерстве строительства Волгоградской области за период с 01 января 2012 года по 31 декабря 2013 года, по результатам которой составлен акт от 24.07.2014 (т.1 л.д.14-52).

В ходе проверки ТУ Росфиннадзора в Волгоградской области установлено нарушение заявителем статьи 34 Бюджетного кодекса РФ, пункта 3 подпункта 8.1 пункта 8 и приложения N 1 "Перечень объектов строительства и реконструкции дошкольных образовательных организаций на 2011-2013 годы" долгосрочной областной целевой программы "Развитие дошкольного образования Волгоградской области" на 2011-2013 годы, утверждённой постановлением администрации Волгоградской области от 14.12.2010 N 679-п. а именно: министерством строительства в проверяемом периоде не обеспечен своевременный ввод в эксплуатацию объектов, включенных в "Перечень объектов капитального строительства и реконструкции дошкольных образовательных учреждений, финансируемых за счёт средств бюджетного кредита, предоставленного из федерального бюджета бюджету Волгоградской области", являющегося приложением к Соглашению о предоставлении бюджету Волгоградской области из федерального бюджета бюджетного кредита на реализацию комплексных программ поддержки развития дошкольных образовательных учреждений Волгоградской области от 29.10.2012 N 01-01-06/06-338, в сроки, предусмотренные пунктом 3, подпунктом 8.1 пункта 8 и приложением N 1 "Перечень объектов строительства и реконструкции дошкольных образовательных организаций на 2011 - 2013 годы" долгосрочной целевой программы "Развитие дошкольного образования Волгоградской области на 2011 - 2013 годы", утвержденной постановлением администрации Волгоградской области от 14.12.2010 N 679-п, пунктом 1.1 Договора о финансировании из областного фонда софинансирования расходов субсидии, предусмотренной на развитие общественной инфраструктуры муниципального значения от 15.03.2012 N 3/12, заключенного между комитетом по строительству Волгоградской области, комитетом по строительству администрации Волгограда и муниципальным казенным учреждением Служба единого заказчика-застройщика "Дирекция строительства объектов городского хозяйства" (в настоящее время - муниципальное казенное учреждение Служба единого заказчика-застройщика администрации Волгограда), в том числе:

- дошкольное образовательное учреждение по ул. им. маршала Воронова, 16, в жилой застройке "Янтарный город" в Советском районе Волгограда на 242 места, срок ввода в эксплуатацию - 2013 год, в эксплуатацию в проверяемом периоде не введён;

- дошкольное образовательное учреждение в квартале 07_05_045, между домами N 92 "А" и N 92 "Б" по ул. Кирова в Кировском районе Волгограда на 120 мест, срок ввода в эксплуатацию - 2013 год, в эксплуатацию в проверяемом периоде не введён;

- детский сад в 37-м микрорайоне по ул. Волжской военной флотилии, 78а, в г. Волжский Волгоградской области на 246 мест, срок ввода в эксплуатацию - 2013 год, в эксплуатацию в проверяемом периоде не введён.

В результате, по мнению ТУ Росфиннадзора в Волгоградской области, министерством строительства Волгоградской области в 2013 году нарушен принцип эффективности использования средств областного бюджета, источником финансового обеспечения которых являются средства бюджетного кредита, предоставленные бюджету Волгоградской области в 2012 году на реализацию комплексной программы поддержки развития дошкольных образовательных учреждений, установленный статьёй 34 Бюджетного кодекса РФ, на общую сумму 126 017 000 руб., в том числе по объектам:

- дошкольное образовательное учреждение по ул. им. маршала Воронова, 16, в жилой застройке "Янтарный город" в Советском районе Волгограда на 242 места - на сумму 64 700 000 руб.;

- дошкольное образовательное учреждение в квартале 07_05_045, между домами N 92 "А" и N 92 "Б" по ул. Кирова в Кировском районе Волгограда на 120 мест - на сумму 54 600 000 руб.;

- детский сад в 37-м микрорайоне по ул. Волжской военной флотилии, 78а, в г. Волжский Волгоградской области на 246 мест - на сумму 6 717 000 руб.

Выявленные нарушения явились основанием для вынесения заявителю представления от 31.07.2014 N 07-36/47/07-14-19/2801, в соответствии с которым комитету строительства предложено рассмотреть информацию об указанных в настоящем представлении нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; принять меры к эффективному использованию остатка средств областного бюджета, источником финансового обеспечения которых являются средства бюджетного кредита, предоставленные бюджету Волгоградской области в 2012 году на реализацию комплексной программы поддержки развития дошкольных образовательных учреждений; устранить причины и условия, способствующие совершению выявленных нарушений в тридцатидневный срок со дня получения настоящего преставления (т.1 л.д.56-59).

Комитет строительства не согласился с решением и предписанием антимонопольного органа и оспорил их в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса РФ.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Отсутствие (недоказанность) хотя бы одного из названных условий служит основанием для оставления заявленного требования без удовлетворения.

В соответствии с частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При оценке доводов сторон суд принимает во внимание положения части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса РФ, согласно которым обязанность доказывания обоснованности принятия оспариваемого акта лежит на органе, принявшем оспариваемый ненормативный акт. Вместе с тем бремя доказывания обстоятельств, на которые ссылается лицо в обоснование своих требований и возражений в соответствии с частью 1 статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса РФ лежит на лице, которое ссылается на указанные обстоятельства.

Между министерством финансов России (кредитор) и правительством Волгоградской области (заёмщик) было заключено соглашение от 29.10.2012 N 01-01-06/06-338 о предоставлении бюджету Волгоградской области из федерального бюджета бюджетного кредита на реализацию комплексных программ поддержки развития дошкольных образовательных учреждений Волгоградской области (далее - Соглашение от 29.10.2012 N 01-01-06/06-338, согласно пунктам 1, 3 которого кредитор предоставляет заёмщику из средств федерального бюджета бюджетный кредит в размере 155 317 000 руб. на реализацию комплексных программ поддержки развития дошкольных образовательных учреждений Волгоградской области.

Приложением к Соглашению от 29.10.2012 N 01-01-06/06-338 установлен "Перечень объектов капитального строительства и реконструкции дошкольных образовательных учреждений, финансируемых за счёт средств бюджетного кредита, предоставленного из федерального бюджета бюджету Волгоградской области" (далее - Перечень).

В указанный Перечень включены 4 объекта с объёмом финансирования в 2012 году в сумме 263 139 000 руб., из них средства бюджетного кредита в сумме 155 317 000 руб., средства бюджета субъекта Российской Федерации (консолидированный) в сумме 107 822 000 руб., в том числе по объектам:

- дошкольное образовательное учреждение в квартале 07_05_045, между домами N 92 "А" и N 92 "Б" по ул. Кирова в Кировском районе Волгограда на 120 мест, сроки производства строительства (начало - завершение) 2011 - 2012 годы, объём финансирования всего 85 527 700 руб., из них средства бюджетного кредита в сумме 54 600 000 руб., средства бюджета субъекта - 30 927 700 руб.;

- дошкольное образовательное учреждение по ул. им. маршала Воронова, 16, в жилой застройке "Янтарный город" в Советском районе Волгограда на 242 места, сроки производства строительства (начало - завершение) 2011 - 2012 годы, объём финансирования всего 104 416 300 руб., из них средства бюджетного кредита в сумме 64 700 000 руб., средства бюджета субъекта - 39 716 300 руб.;

- детский сад в 37-м микрорайоне по ул. Волжской военной флотилии, 78а, в г. Волжский Волгоградской области на 246 мест, сроки производства строительства (начало - завершение) 2012 - 2013 годы, объем финансирования всего 34 128 300 руб., из них средства бюджетного кредита в сумме 6 717 000 руб., средства бюджета субъекта - 27 411 300 руб.;

- реконструкция здания МОУ "Центр образования" под детский сад на 95 мест по адресу: г. Фролово, ул. 40 лет Октября, 132, на сумму 39 066 700 руб., из них средства областного бюджета, источником формирования которой являются средства бюджетного кредита в сумме 29 300 000 руб., средства бюджета субъекта - 9 766 700 руб., срок производства реконструкции (начало - завершение) 2011 - 2012 годы.

Постановлением администрации Волгоградской области от 14.12.2010 N 679-п, утверждена долгосрочная областная целевая программа "Развитие дошкольного образования Волгоградской области" на 2011 - 2013 годы (далее - Областная целевая программа).

Целью Областной целевой программы являлось создание условий для повышения доступности дошкольного образования в Волгоградской области для удовлетворения потребностей населения в организациях дошкольного образования и услугах системы дошкольного образования, обеспечение открытия дополнительных мест для получения дошкольного образования.

Пунктом 3 Областной целевой программы установлено, что реализация мероприятий программы рассчитана на 2011 - 2013 годы в один этап.

В соответствии с подпунктом 8.1 пункта 8 Областной целевой программы, государственный заказчик участвует в формировании предложений по мероприятиям программы, выполняет мероприятия программы в соответствии с утвержденными сроками и в рамках выделенного бюджетного финансирования.

На момент проверки дошкольное образовательное учреждение по ул. им. маршала Воронова, 16, в жилой застройке "Янтарный город" в Советском районе Волгограда на 242 места, дошкольное образовательное учреждение в квартале 07_05_045, между домами N 92 "А" и N 92 "Б" по ул. Кирова в Кировском районе Волгограда на 120 мест, детский сад в 37-м микрорайоне по ул. Волжской военной флотилии, 78а, в г. Волжский Волгоградской области на 246 мест в эксплуатацию не введены, средства субсидии из областного бюджета, источником финансового обеспечения которой явились средства бюджетного кредита, использованы не в полном объёме.

Суд первой инстанции пришёл к выводу о том, что министерством строительства Волгоградской области в 2013 году нарушен принцип эффективности использования средств областного бюджета, источником финансового обеспечения которых являются средства бюджетного кредита, на общую сумму 126 017 000 руб., поскольку три объекта, предусмотренные Областной целевой программой, не введены в эксплуатацию, тем самым не были достигнуты показатели количества созданных мест - 608 мест для детей.

Вместе с тем, апелляционная коллегия считает, что количество созданных для детей мест является показателем эффективности реализации целевой программы, а не эффективности расходования бюджетных средств. Критерии эффективности расходования бюджетных средств законом установлены иные. Нарушений статьи 34 Бюджетного кодекса РФ в рассматриваемом случае не выявлено.

Статьёй 34 Бюджетного кодекса РФ установлено, что принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объёма средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определённого бюджетом объёма средств (результативности).

В соответствии с пунктом 23 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" при рассмотрении дел о защите деловой репутации, дел об оспаривании предписаний уполномоченных органов, а также иных категорий дел, при рассмотрении которых может подниматься вопрос об обоснованности выводов уполномоченных органов о неэффективном использовании бюджетных средств, судам необходимо учитывать следующее. Статьёй 34 Бюджетного кодекса РФ установлен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках предоставленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объёма средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объёма средств.

Оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объёма средств или что, используя определённый бюджетом объём средств, участник бюджетного процесса мог бы достичь лучшего результата.

Как указано выше, в соответствии с частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса РФ обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого ненормативного акта возлагается на орган, который принял оспариваемый акт.

Все доводы приведённые контролирующим органом касаются эффективности реализации целевой программы. Контролирующий орган не привёл доводов о том, что поставленные перед заявителем задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объёма средств или что, используя тот же объём средств, он мог бы достичь лучшего результата.

С учётом изложенных обстоятельств и положений статьи 34 Бюджетного кодекса РФ, разъяснений Высшего Арбитражного Суда РФ, апелляционный суд пришёл к выводу о том, что ТУ Росфиннадзора в Волгоградской области в данной ситуации не представлены доказательства того, что действия комитета строительства привели к неэффективному использованию бюджетных средств.

В соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, суд принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Учитывая изложенное, решение суда первой инстанции подлежит отмене с принятием нового решения о признании оспоренного представления недействительным.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Волгоградской области от 30.01.2015 по делу N А12-39641/2014 отменить, принять по делу новый судебный акт.

Признать недействительным представление Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Волгоградской области (г.Волгоград) от 31.07.2014 N 07-36/47/07-14-19/2801.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объёме через арбитражный суд первой инстанции, принявший решение, в порядке, предусмотренном статьями 275-276 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

М.А. Акимова

Судьи

Л.Б. Александрова С.Г. Веряскина