Постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 13 декабря 2016 г. N 21АП-1893/16

Требование: о признании незаконным акта органа власти

Вывод суда: жалоба заявителя оставлена без удовлетворения, решение суда первой инстанции оставлено в силе

13 декабря 2016 г.

Дело N А83-2450/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 06.12.2016.

Постановление изготовлено в полном объеме 13.12.2016.

Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Омельченко В.А., судей Горошко Н.П., Градовой О.Г.,

при ведении протокола и его аудиозаписи секретарем судебного заседания Матковой Я.А.,

с участием представителей от общества с ограниченной ответственностью фирма "Ратон" - Поддубный С.В., генеральный директор, приказ N 1а от 06.11.2014, от Администрации города Ялты Республики Крым - Бородко И.А., главный специалист сектора договорных взаимоотношений, отдела договорных взаимоотношений и исковой работы юридического управления, по доверенности от 30.12.2015 N 02.11-07/1281,

в отсутствие комиссии по обследованию пассажиропотока льготных категорий граждан в муниципальном образовании городской округ Ялта Республики Крым, надлежащим образом извещенной о времени и месте судебного разбирательства,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации города Ялты Республики Крым на решение Арбитражного суда Республики Крым от 18 августа 2016 года по делу N А83-2450/2016 (судья Колосова А.Г.), принятое по заявлению общества с ограниченной ответственностью фирма "Ратон" о признании незаконным в части решения комиссии по обследованию пассажиропотока льготных категорий граждан в муниципальном образовании городской округ Ялта Республики Крым, при участии заинтересованного лица Администрации города Ялты Республики Крым,

установил:

общество с ограниченной ответственностью фирма "Ратон" (далее по тексту - общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Республики Крым с заявлением о признании незаконным решения комиссии по обследованию пассажиропотока льготных категорий граждан в муниципальном образовании городской округ Ялта Республики Крым (далее по тексту - комиссия) от 13.01.2016 в части отмены ранее установленного 1,22 для ООО "Ратон" и принятия нового 0,41 расчетного коэффициента соотношения количества бесплатно перевезенных пассажиров к количеству пассажиров, оплативших проезд, для возмещения недополученных доходов в связи с предоставлением мер социальной поддержки по льготному проезду за декабрь 2015 года.

Решением Арбитражного суда Республики Крым от 18 августа 2016 года заявление общества удовлетворено. Признано незаконным решение комиссии по обследованию пассажиропотока льготных категорий граждан в муниципальном образовании городской округ Ялта Республики Крым, оформленное протоколом N 1 от 13.01.2016, в части отмены ранее установленного для ООО "Ратон" расчетного коэффициента 1,22 и принятия нового расчетного коэффициента 0,41 соотношения количества бесплатно перевезенных пассажиров к количеству пассажиров, оплативших проезд, для возмещения недополученных доходов в связи с предоставлением мер социальной поддержки по льготному проезду за декабрь 2015 года. Взыскано с Администрации города Ялты Республики Крым в пользу общества государственную пошлину в сумме 3 000, 00 рублей.

Не согласившись с принятым решением, Администрация города Ялты Республики Крым (далее по тексту - администрация) обратилась с апелляционной жалобой на решение Арбитражного суда Республики Крым от 18 августа 2016 года, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять новое решение, которым отказать в удовлетворении заявленных требований. В обоснование апелляционной жалобы администрация ссылается на нарушение норм материального и процессуального права, в частности, указывает на то, что коэффициент определяется на отчетный год в декабре года, предшествующему отчетному, на основании актов ежемесячного обследования фактически перевезенных пассажиров, в том числе льготных категорий, а в случае необходимости в течении отчетного года коэффициент может корректироваться. Кроме того, администрация указывает на то, что суд первой инстанции не принял во внимание его доводы относительно того, что при вынесении оспоренного решения, комиссия учитывала многочисленные жалобы на невыполнение перевозчиками, в частности ООО фирма "Ратон", законодательства Республики Крым по предоставлению мер социальной поддержки льготным категориям граждан по бесплатному проезду и ограничение водителями льготного проезда только двумя местами.

Определением и.о. председателя суда от 06.12.2016 произведена замена судьи Приваловой А.В. на судью Градову О.Г. для участия в рассмотрении апелляционной жалобы Администрации города Ялты Республики Крым на решение Арбитражного суда Республики Крым от 18 августа 2016 года по делу N А83-2450/2016.

В судебном заседании представитель администрации поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе и пояснениях к ней.

Представитель общества представил возражения на апелляционную жалобу, против удовлетворения апелляционной жалобы возражал, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения, указывая на законность и обоснованность обжалуемого решения.

Дело рассмотрено в порядке статьей 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие комиссии по обследованию пассажиропотока льготных категорий граждан в муниципальном образовании городской округ Ялта, надлежащим образом извещенной о времени и месте судебного разбирательства, по имеющемся в деле доказательствам.

Законность и обоснованность решения от 18 августа 2016 года проверены в порядке ст. ст. 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее по тексту - АПК РФ). При этом оснований для его отмены или изменения, предусмотренных ст. 270 АПК РФ, судом апелляционной инстанции не установлено.

Как усматривается из материалов дела и установлено судом, решением комиссии, оформленным протоколом N 14 от 29.12.2015, обществу был установлен расчетный коэффициент соотношения количества бесплатно перевезенных пассажиров к количеству пассажиров, оплативших проезд, для возмещения недополученных доходов в связи с предоставлением мер социальной поддержки по льготному проезду за декабрь 2015 года - 1,22.

Решением комиссии, оформленным протоколом N 1 от 13.01.2016, обществу ранее установленный коэффициент 1,22 был пересмотрен, отменен, установлен новый расчетный коэффициент соотношения количества бесплатно перевезенных пассажиров к количеству пассажиров, оплативших проезд, для возмещения недополученных доходов в связи с предоставлением мер социальной поддержки по льготному проезду за декабрь 2015 года - 0,41.

Полагая, что указанное решение является незаконным и нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности, общество обратилось в арбитражный суд в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции, оценив представленные в материалы дела доказательства, пришел к выводу о необходимости удовлетворения требований заявителя, исходя из того, что на момент принятия решения, оформленного протоколом N 1 от 13.01.2016, состав комиссии был неправомочен, а при определении коэффициента 0,41 комиссией нарушен как порядок проведения обследования пассажиропотока, так и порядок определения указанного коэффициента.

Апелляционная коллегия, исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства в порядке статьи 71 АПК РФ, соглашается с указанными выводами суда первой инстанции исходя из следующего.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В пункте 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" разъяснено, что основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления недействительными являются одновременно как его несоответствие закону, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившегося в суд.

Таким образом, в данной ситуации для признания судом оспариваемого решения незаконным, необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие его закону или иному нормативному правовому акту и нарушение им прав и законных интересов общества в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как усматривается из материалов дела и установлено судом, общество зарегистрировано в Едином государственном реестре юридических лиц 06.11.2014 и его основным видом деятельности являются внутригородские автомобильные (автобусные) пассажирские перевозки, подчиняющиеся расписанию.

Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее по тексту - Закон N 122-ФЗ) с 01.01.2005 были отменены льготы по проезду отдельным категориям граждан.

Данным законом было установлено, что при переходе к системе социальной защиты граждан, основанной на положениях настоящего Федерального закона, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования должны при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств. Государство возложило на субъекты Российской Федерации обязанность по обеспечению равной доступности услуг общественного транспорта льготным категориям граждан (независимо от места проживания).

Указанный правовой механизм реализован Российской Федерацией и ее субъектами совместно, путем предоставления федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, другими нормативными правовыми актами, равных мер социальной поддержки федеральным и региональным льготникам в виде льготного проезда на общественном транспорте в городском и пригородном сообщении, и соответственно, принявшими на себя финансирование указанных мер.

Частью 1 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Постановлением Совета министров Республики Крым от 23.12.2014 N 575 были утверждены приложение N 1 "Порядок предоставления отдельным категориям граждан Республики Крым мер социальной поддержки на льготный проезд" и приложение N 2 "Порядок возмещения юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям недополученных доходов в связи с предоставлением мер социальной поддержки по льготному проезду".

Постановлениями Администрации города Ялты Республики Крым от 10.02.2015 N 143-п, от 27.11.2015 N 3046-п была создана комиссия по обследованию пассажиропотока льготных категорий граждан в муниципальном образовании городской округ Ялта Республики Крым, утверждены состав комиссии, Положение о комиссии, Регламент работы комиссии.

В соответствии с абзацами 2 и 3 подпункта 3.1 пункта 3 приложения N 2 постановления Совета министров Республики Крым от 23.12.2014 N 575, коэффициент определяется на отчетный год в декабре года, предшествующего отчетному, на основании актов ежемесячного обследования фактически перевезенных пассажиров, в том числе льготных категорий, который составляется комиссиями по обследованию фактически перевезенных пассажиров (далее - комиссия). В случае необходимости в течение отчетного года коэффициент может корректироваться.

В 2015 году коэффициент также определялся на основании актов обследования фактически перевезенных пассажиров, в том числе льготных категорий, которые составляются комиссиями.

Пунктом 1.2 Положения установлено, что основной целью работы комиссии является обоснование потребности в бюджетных средствах на возмещение расходов предприятий городского пассажирского транспорта по перевозке пассажиров, пользующихся правом бесплатного или льготного проезда.

Для достижения указанных целей, комиссия во главе с председателем комиссии, которым является заместитель главы Администрации города Ялты Республики Крым, организует и проводит обследование пассажиропотока на маршрутах городского пассажирского транспорта, утверждает расчетные коэффициенты соотношения количества бесплатно перевезенных пассажиров к количеству пассажиров, оплативших проезд, для возмещения недополученных доходов в связи с предоставлением мер социальной поддержки по льготному проезду на основании проведенного обследования пассажиропотока (п.1.4 ч.1, п.2.1.1, п.2.2.2, п.2.2.3 ч.2 Положения).

Пунктами п. 5.8, ч.5, п.6.1 ч.6 Регламента работы комиссии по обследованию пассажиропотока льготных категорий граждан в муниципальном образовании городской округ Ялта Республики Крым установлено, что решения комиссии принимаются открытым голосованием простым большинством голосов присутствующих на заседании членов комиссии. Решения комиссии оформляются протоколом, который в пятидневный срок после даты проведения заседания готовится секретарем комиссии и подписывается председателем комиссии. В состав комиссии входили представители органов местного самоуправления.

Проведение обследований пассажиропотока является составной частью организации транспортного обслуживания населения и в силу пп.7 п.1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" относится к вопросам местного значения городского округа.

Как установлено судом, по результатам мониторингов маршрутов 30.12.2015: N 8 "к/т Спартак - 10-й микрорайон" и N 15 "ул. Дзержинского - ул. Сеченова", 13.01.2016 комиссия по обследованию пассажиропотока льготных категорий граждан в муниципальном образовании городской округ Ялта Республики Крым, своим решением, оформленным протоколом N 1, установила для заявителя расчетные коэффициенты соотношения количества бесплатно перевезенных пассажиров к количеству пассажиров, оплативших проезд, для возмещения недополученных доходов в связи с предоставлением мер социальной поддержки по льготному проезду за декабрь 2015 года в размере 0,41.

Согласно приложению N 1 к постановлению N 3046-п, в состав комиссии от отдела по вопросам промышленности, транспорта и связи Администрации г. Ялта включен начальник данного отдела Рекайкин И.В., который назначен заместителем председателя комиссии.

При этом, как усматривается из протокола заседания комиссии N 1 от 13.01.2016, на заседании присутствовал начальник отдела по вопросам промышленности, транспорта и связи Администрации г. Ялта, заместитель председателя комиссии Жадов Ю.В.

Однако изменения в приложение N 1 к постановлению N 3046-п от 27.11.2015 внесены позже - 19.01.2016 постановлением N 55-п, которым изменен состав комиссии, в том числе в ее состав включен начальник отдела по вопросам промышленности, транспорта и связи Администрации г. Ялта Жадов Ю.В.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что на момент принятия решения, оформленного протоколом N 1 от 13.01.2016, состав комиссии был неправомочен.

Администрацией предоставлены в материалы дела акты обследования пассажиропотока в ООО фирма "Ратон", составленные и подписанными членами комиссии Киселевым В.И., Носенко В.М., Семиным А.В.

Однако, согласно приложению N 1 к постановлению N 3046-п от 27.11.2015, которым утвержден состав комиссии, действовавший на 30.12.2015, Киселев В.И. не являлся членом комиссии. Кроме того, в указанных актах отсутствует подпись руководителя общества Поддубного С.В. поскольку согласно пояснениям заявителя, обследование 30.12.2015 проводилось без участия его представителей, которое не было уведомлено о его проведении.

В материалы дела не представлены доказательства уведомления общества о проводимом обследовании.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что указанные факты свидетельствуют о необъективном характере данных, установленных в ходе обследования, и проведении обследования с нарушениями Регламента и Положения.

Кроме того, целью обследования пассажиропотока являлось как определение доли участия в перевозке пассажиров транспортных предприятий города, так и количества перевезенных пассажиров льготной категории.

Так, Порядком возмещения юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям недополученных доходов в связи с предоставлением мер социальной поддержки по льготному проезду (далее по тексту - Порядок) определены правила возмещения юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям недополученных доходов в связи с предоставлением мер социальной поддержки по льготному проезду.

Согласно пункту 2 Порядка возмещение юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, предоставляющим услуги по перевозке пассажиров автомобильным, городским и пригородным наземным электрическим транспортом общего пользования, осуществляется органами труда и социальной защиты населения за фактически предоставленные гражданам меры социальной поддержки по льготному проезду.

Пунктом 3 Порядка предусмотрено, что перевозчик осуществляет расчет средств, подлежащих компенсации за предоставленные услуги по перевозке отдельных категорий граждан на городских маршрутах регулярного сообщения по формуле: СР = В x k, где: СР - средства, подлежащие компенсации за предоставленные услуги по перевозке отдельных категорий граждан; В - сумма выручки, полученная в отчетном периоде, за перевозку платных пассажиров по соответствующему маршруту; k - коэффициент соотношения количества бесплатно перевезенных пассажиров к количеству пассажиров оплативших проезд.

Между тем из материалов дела следует, что комиссия неправомерно установила для общества расчетный коэффициент за декабрь 2015 года в размере 0,41, поскольку коэффициент соотношения количества бесплатно перевезенных пассажиров к количеству пассажиров оплативших проезд должен рассчитывается по каждому соответствующему маршруту. При этом из материалов дела усматривается, что общество осуществляет пассажирские перевозки по 19 маршрутам, в то время как администрацией предоставлены в материалы дела акты обследования пассажиропотока по двум маршрутам: N 106 от 30.12.2015 маршрута N 15 "ул. Дзержинского - ул. Сеченова) в 12 часов 44 минуты, с расчетным актом к нему, согласно которому перевезено 47 пассажиров, в том числе льготных категорий - 14 человек, коэффициент 0,42; N 105 от 30.12.2015 маршрута N 8 "к-т "Спартак - 10-й м-н) в 9 часов 39 минут, с расчетным актом к нему, согласно которому перевезено 28 пассажиров, в том числе льготных категорий - 8 человек, коэффициент 0,40.

Соответственно следует признать факт того, что решение комиссии, оформленное протоколом N 1 от 13.01.2016, в части принятия для общества расчетных коэффициентов соотношения количества бесплатно перевезенных пассажиров к количеству пассажиров, оплативших проезд, для возмещения недополученных доходов в связи с предоставлением мер социальной поддержки по льготному проезду за декабрь 2015 года в размере 0,41, нарушает права общества в части справедливого возмещения недополученных доходов, в связи с предоставлением мер социальной поддержки по льготному проезду.

Суд первой инстанции обоснованно установил правовые и фактические основания для признания незаконными и не объективными указанных обследований пассажиропотока, и установленных в ходе их проведения результатов.

Неправильного применения норм процессуального права, в том числе влекущих безусловную отмену судебных актов в силу части 4 статьи 270 АПК РФ, не установлено.

Руководствуясь ст. 266, ст. 268, п. 1 ст. 269, ст. 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

постановил:

решение Арбитражного суда Республики Крым от 18 августа 2016 года по делу N А83-2450/2016 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия в порядке, установленном статьей 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

В.А. Омельченко

Судьи

Н.П. Горошко О.Г. Градова