Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 16 декабря 2016 г. N 12АП-13062/16

г. Саратов

16 декабря 2016 г.

Дело N А57-14783/2016

Резолютивная часть постановления объявлена "14" декабря 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен "16" декабря 2016 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Цуцковой М.Г.,

судей Кузьмичева С.А., Смирникова А.В.,

при ведении протокола помощником судьи Тюкиной А.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Супер Семь"

на решение Арбитражного суда Саратовской области от 06 октября 2016 года по делу N А57-14783/2016 (судья Калинина А.В.)

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Супер Семь" (410012, г. Саратов, ул. Б. Казачья, д. 100, ОГРН 1066450098890, ИНН 6452917548)

к администрации муниципального образования "Город Саратов" (410031, г. Саратов, ул. Первомайская, д. 78, ОГРН 1036405000280, ИНН 6450011003), заместителю главы администрации муниципального образования "Город Саратов" Гнусину А.В. (г. Саратов), комитету по градостроительной политике, архитектуре и капитальному строительству администрации муниципального образования "Город Саратов" (410002, г. Саратов, ул. Бабушкин Взвоз, д. 1, ОГРН 1126450007155, ИНН 6450056004), комитету по управлению имуществом г. Саратова (410012, г. Саратов, площадь Театральная, д. 7, ОГРН 1026402195511, ИНН 6450003860)

о признании незаконным бездействия администрации муниципального образования "Город Саратов", выразившейся в непринятии в установленный Законом срок решение о подготовке проекта межевания застроенной территории по заявлению ООО "Супер Семь" от 14 сентября 2015 года;

о признании незаконными действий заместителя главы администрации муниципального образования "Город Саратов" по градостроительству и архитектуре Гнусина Андрея Вячеславовича, выразившихся в возложении на ООО "Супер Семь" обязанности обратиться в орган местного самоуправления с заявлением о принятии решения о подготовке проекта межевания территории за счет собственных средств

о восстановлении процессуального срока, установленного п.4 ст. 198 Арбитражного Процессуального Кодекса РФ на подачу заявления о признании действий (бездействия) органа местного самоуправления, должностного лица незаконными,

при участии в судебном заседании представителей общества с ограниченной ответственностью "Супер Семь" - Варламовой О.А., действующей по доверенности от 27.07.2016, администрации муниципального образования "Город Саратов" - Животиковой Ю.О., действующей по доверенности N 01-02-23/У0972 от 28.12.2015, комитета по градостроительной политике, архитектуре и капитальному строительству администрации муниципального образования "Город Саратов" - Животиковой Ю.О., действующей по доверенности N 06-09-26/2556 от 17.10.2016.

без участия в судебном заседании представителей: комитета по управлению имуществом г. Саратова (почтовое уведомление N 71541 приобщено к материалам дела),

УСТАНОВИЛ:

В Арбитражный суд Саратовской области обратилось с заявлением, уточненным в порядке ст. 49 АПК РФ, ООО "Супер Семь", Блих И.В. к Администрации муниципального образования "Город Саратов", Заместителю главы Администрации муниципального образования "Город Саратов" Гнусину А.В., Комитету по градостроительной политике, архитектуре и капитальному строительству администрации муниципального образования "Город Саратов", Комитету по управлению имуществом г. Саратова о признании незаконным бездействия администрации муниципального образования "Город Саратов", выразившейся в непринятии в установленный Законом срок решение о подготовке проекта межевания застроенной территории по заявлению ООО "Супер Семь" от 14 сентября 2015 года; о признании незаконными действий заместителя главы администрации муниципального образования "Город Саратов" по градостроительству и архитектуре Гнусина Андрея Вячеславовича, выразившихся в возложении на ООО "Супер Семь" обязанности обратиться в орган местного самоуправления с заявлением о принятии решения о подготовке проекта межевания территории за счет собственных средств, о восстановлении процессуального срока, установленного п.4 ст. 198 Арбитражного Процессуального Кодекса РФ на подачу заявления о признании действий (бездействия) органа местного самоуправления, должностного лица незаконными.

Решением Арбитражного суда Саратовской области от 06 октября 2016 года по делу N А57-14783/2016 в удовлетворении заявленных ООО "Супер Семь" требований отказано.

Не согласившись с вынесенным решением, ООО "Супер Семь" обратилось в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить по основаниям, изложенным в апелляционной жалобе.

Письменного отзыва в порядке статьи 262 АПК РФ на апелляционную жалобу не представлено.

В судебном заседании представители общества с ограниченной ответственностью "Супер Семь", администрации муниципального образования "Город Саратов", комитета по градостроительной политике, архитектуре и капитальному строительству администрации муниципального образования "Город Саратов" поддержали позицию по делу.

Апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие представителей комитета по управлению имуществом г. Саратова, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания (п.1 ст. 123, п.3 ст.156 АПК РФ).

Законность и обоснованность принятого решения проверена арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке ст.ст. 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При рассмотрении апелляционной жалобы установлены следующие обстоятельства.

Общество с ограниченной ответственностью "Супер Семь" является собственником нежилого здания общей площадью 182.0 кв.м., расположенного по адресу: г. Саратов, ул. Б. Казачья, 100.

Поскольку здание не обеспечено доступом от земель общего пользования (ул. Б. Казачья) ООО "Супер Семь" обращалось в суд с иском к сособственникам земельных участков с кадастровыми номерами 64:48:030457:16 и 64:48:030457:38 (администрация муниципального образования "Город Саратов" и собственники помещений многоквартирного дома N 98 по ул. Б. Казачья (соответственно).

Апелляционным определением Саратовского областного суда от 5 марта 2015 года обеспечения проезда (прохода) к этому зданию ООО "Супер Семь" предоставлено право ограниченного пользования (сервитут) земельными участками площадью 122 кв.м. из земельного участка с кадастровым номером 64:48:030457:16 и площадью 93 кв.м. из земельного участка площадью 724 кв.м. с кадастровым номером 64:48:030457:38.

Право ограниченного пользования (сервитут) ООО "Супер Семь" в соответствии с постановленным решением суда зарегистрировано в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Соответствующие изменения внесены и в государственный кадастр недвижимости.

ООО "Супер Семь" занимается оформлением права собственности на земельный участок, на котором расположено принадлежащее на праве собственности здание по адресу: г. Саратов, ул. Б. Казачья дом 100.

18 мая 2015 года ООО "Супер Семь" обратилось в администрацию муниципального образования "Город Саратов" с заявлением об утверждении Схемы расположения земельного участка, на котором расположено здание площадью 182 кв.м.

Постановлением администрации муниципального образования "Город Саратов" от 08 июля 2015 года N 1724 в утверждении было отказано на основании п.п.4 п.3 ст. 11.3, п.6 ст. 11.9, п.п.3 п. 16 ст. 11.9 Земельного Кодекса РФ, так как образование земельных участков в границах элемента планировочной структуры, застроенного многоквартирными домами, осуществляется исключительно в соответствии с утвержденным проектом межевания территории.

4 августа 2015 года в связи с неясностью принятого Решения, ООО "Супер Семь" обратилось с жалобой к Главе администрации муниципального образования "Город Саратов".

Согласно ответу от 21 августа 2015 года N 01-02-20/1046 и.о. заместителя главы администрации муниципального образования "Город Саратов" по градостроительству и архитектуре Е.В. Ножечкиной "проект планировки и (или) межевания территории на рассматриваемый квартал не разрабатывается. На основании заявления заинтересованного лица администрация муниципального образования "Город Саратов" издает постановление о подготовке документации по планировке территории - проекта межевания в соответствии с положениями ст.46 Градостроительного Кодекса РФ. Данный проект проходит публичные слушания и утверждается в соответствии с действующим законодательством. К ответу был приложен бланк заявления о подготовке проекта межевания территории.

14 сентября 2015 года применительно к указанному бланку ООО "Супер Семь" подало в администрацию муниципального образования "Город Саратов" заявление о подготовке проекта межевания застроенной территории.

Письмом от 7 октября 2015 года N 01-02-20/1242 заместитель главы администрации муниципального образования "Город Саратов" по градостроительству и архитектуре А.В. Гнусин сообщил, что проведение соответствующих программных мероприятий зависит от лимита бюджетных ассигнований с учетом принципа равномерности проведения работ и охватом всех муниципальных районов при наличии утвержденной постановлением администрации муниципального образования "Город Саратов" ведомственной целевой программы "Формирование земельных участков, расположенных на территории муниципального образования "Город Саратов".

В рамках ведомственной целевой программы "Формирование земельных участков, расположенных на территории муниципального образования "Город Саратов" на 2015 год, мероприятия по подготовке проекта межевания застроенной территории, ограниченной улицами Московская, им. Рахова В.Г., Б. Казачья, им. Пугачева Е.И. не могут быть реализованы.

В случае утверждения ведомственной целевой программы "Формирование земельных участков, расположенных на территории муниципального образования "Город Саратов" на 2016 год, Ваше заявление о проведении заявленных мероприятий будет учтено.

Дополнительным письмом от 12 октября 2015 года заместитель главы администрации муниципального образования "Город Саратов" по градостроительству и архитектуре А.В. Гнусин указал, что ООО "Супер Семь" вправе обратиться в орган местного самоуправления с заявлением о принятии решения о подготовке проекта межевания территории в границах элемента планировочной структуры за счет собственных средств.

ООО "Супер Семь", не согласившись с бездействием администрации муниципального образования "Город Саратов", выразившемся в непринятии в установленный Законом срок решение о подготовке проекта межевания застроенной территории по заявлению ООО "Супер Семь" от 14 сентября 2015 года, а так же действиями заместителя главы администрации муниципального образования "Город Саратов" по градостроительству и архитектуре Гнусина Андрея Вячеславовича, выразившимися в возложении на ООО "Супер Семь" обязанности обратиться в орган местного самоуправления с заявлением о принятии решения о подготовке проекта межевания территории за счет собственных средств, обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Судом принято приведенное выше решение.

Податель жалобы настаивает, что принятие решения о подготовке документации по планировке территории на основании заявлений юридических лиц в силу закона является обязанностью органов местного самоуправления, а не правом, как указали суд.

Кроме того, полагает, что суд не выяснил значимый для настоящего спора вопрос о том, кто должен выступать заказчиком и исполнителем при подготовке документации по планировке территории.

Проверив законность обжалуемого судебного акта с учетом доводов апелляционной жалобы, выслушав присутствующего в судебном заседании представителя ООО "Супер Семь", судебная коллегия не усматривает оснований для отмены решения суда, предусмотренных в статье 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, Постановлением от 08 июля 2015 года N 1724 администрацией муниципального образования "Город Саратов" отказано ООО "Супер Семь" в утверждении схемы расположения земельного участка, занимаемого зданием в Кировском районе. Причиной такого отказа послужило требование, установленное положениями Земельного кодекса о необходимости разработки проекта межевания.

В соответствии со ст. 11.3 Земельного кодекса РФ образование земельных участков из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии с одним из следующих документов:

1) проект межевания территории, утвержденный в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации;

2) проектная документация лесных участков;

3) утвержденная схема расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории, которая предусмотрена статьей 11.10 настоящего Кодекса.

Образование земельных участков из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, допускается в соответствии с утвержденной схемой расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории при отсутствии утвержденного проекта межевания территории с учетом положений, предусмотренных пунктом 3 настоящей статьи.

Согласно части 3 указанной статьи исключительно в соответствии с утвержденным проектом межевания территории осуществляется образование земельных участков:

1) из земельного участка, предоставленного для комплексного освоения территории;

2) из земельного участка, предоставленного некоммерческой организации, созданной гражданами, для ведения садоводства, огородничества, дачного хозяйства либо для ведения дачного хозяйства иным юридическим лицам;

3) в границах территории, в отношении которой в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности заключен договор о ее развитии;

4) в границах элемента планировочной структуры, застроенного многоквартирными домами;

5) для строительства, реконструкции линейных объектов федерального, регионального или местного значения.

Согласно Градостроительному кодексу Российской Федерации проект межевания является одним из видов документации по планировке территории.

В силу частей 1 и 5 статьи 41 Градостроительного кодекса РФ подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов.

Согласно статье 43 Градостроительного кодекса РФ подготовка проектов межевания территорий осуществляется применительно к застроенным и подлежащим застройке территориям, расположенным в границах элементов планировочной структуры.

Проект межевания территории разрабатывается в целях определения местоположения границ образуемых и изменяемых земельных участков (часть 2 статьи 43 Градостроительного кодекса РФ).

В соответствии с частью 4 статьи 43 Градостроительного кодекса РФ при подготовке проекта межевания территории определение местоположения границ образуемых и изменяемых земельных участков осуществляется в соответствии с градостроительными регламентами и нормами отвода земельных участков для конкретных видов деятельности, установленными в соответствии с федеральными законами, техническими регламентами.

Проект межевания территории включает в себя чертежи межевания территории, на которых отображаются:

1) красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории;

2) линии отступа от красных линий в целях определения места допустимого размещения зданий, строений, сооружений;

3) границы образуемых и изменяемых земельных участков на кадастровом плане территории, условные номера образуемых земельных участков;

4) - 5) утратили силу с 1 марта 2015 года. - Федеральный закон от 23.06.2014 N 171-ФЗ;

6) границы территорий объектов культурного наследия;

7) границы зон с особыми условиями использования территорий;

8) границы зон действия публичных сервитутов.

Согласно части 5.2. указанной статьи в проекте межевания территории также должны быть указаны:

1) площадь образуемых и изменяемых земельных участков и их частей;

2) образуемые земельные участки, которые после образования будут относиться к территориям общего пользования или имуществу общего пользования;

3) вид разрешенного использования образуемых земельных участков в соответствии с проектом планировки территории в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом.

Согласно части 8 статьи 45 Градостроительного кодекса РФ подготовка документации по планировке территории осуществляется уполномоченными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления самостоятельно либо привлекаемыми ими на основании государственного или муниципального контракта, заключенного в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, иными лицами, за исключением случая, указанного в части 8.1 настоящей статьи. Подготовка документации по планировке территории, в том числе предусматривающей размещение объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, может осуществляться физическими или юридическими лицами за счет их средств.

Таким образом, как правильно сделал вывод суд, действующим законодательством предусмотрена возможность подготовки проекта межевания за счет физических и юридических лиц.

Исследовав материалы дела, заслушав пояснения сторон, суд пришел обоснованному выводу, что указанная информация со ссылками на нормы действующего законодательства была доведена до заявителя письмом администрации муниципального образования "Город Саратов" от 12.10.2015 N 01-02-20/1242.

Рассматриваемое письмо в данном случае не возлагает на общество обязанности подготовить проект межевания территории за свой счет, вместе с тем, обязанность подготовить проект межевания за счет муниципального образования также отсутствует.

Отсутствие таковой обязанности у органов местного самоуправления обусловлено нахождением принадлежащего обществу объекта недвижимости и земельного участка под ним в пределах жилого квартала, ограниченного улицами Московская, им. Рахова В.Г., Б. Казачья, им. Пугачева Е.И.

Согласно части 5 статьи 45 Градостроительного кодекса РФ органы местного самоуправления городского округа обеспечивают подготовку документации по планировке территории на основании генерального плана поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 настоящего Кодекса), генерального плана городского округа, правил землепользования и застройки.

К объектам местного значения статьей 1 Градостроительного кодекса отнесены объекты и территории, необходимые для осуществления органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения и оказывающие существенное влияние на социально-экономическое развитие муниципальных районов, поселений, городских округов. Виды объектов местного значения муниципального района, поселения, городского округа в указанных в пункте 1 части 3 статьи 19 и пункте 1 части 5 статьи 23 настоящего Кодекса областях, подлежащих отображению на генеральном плане городского округа, определяются законом субъекта Российской Федерации.

Согласно пункту 1 части 5 статьи 23 на картах в составе генерального плана отображаются планируемые для размещения объекты местного значения городского округа, относящиеся к следующим областям:

а) электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения, водоотведение;

б) автомобильные дороги местного значения;

в) физическая культура и массовый спорт, образование, здравоохранение, утилизация и переработка бытовых и промышленных отходов в случае подготовки генерального плана городского округа;

г) иные области в связи с решением вопросов местного значения поселения, городского округа.

Действующим документом территориального планирования - Генеральным планом муниципального образования "Город Саратов", утвержденным решением Саратовской городской Думы от 28.02.2008 N 25-240 (ред. от 11.10.2012), размещение объектов местного значения на спорной территории не предусмотрено.

Таким образом, подготовка проект межевания соответствующей территории в рассматриваемом случае за счет муниципального образования на нормах действующего законодательства не основана.

В соответствии со статьей 13 Гражданского кодекса РФ, пункта 6 постановления Пленума Верховного суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного суда РФ от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса РФ Российской Федерации" основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта недействительным, является одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

Основания для удовлетворения требований о признании бездействия администрации муниципального образования отсутствуют.

В соответствии с частью 1 статьи 45 Градостроительного кодекса РФ решения о подготовке документации по планировке территории принимаются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления.

Решение об утверждении документации по планировке территории или об отклонении такой документации и о направлении на доработку с учетом результатов публичных слушаний принимает глава местной администрации городского округа (ч. 13 статьи 46 Градостроительного кодекса РФ).

Пунктом 10.2. Правил землепользования и застройки муниципального образования "Город Саратов", утвержденных решением Саратовской городской Думы от 29.04.2008 N 27-280 (ред. от 19.02.2015) определено, что решение о подготовке документации по планировке территории принимается главой администрации муниципального образования "Город Саратов" в виде постановления.

В части требований ООО "Супер Семь" о признании незаконными действий заместителя главы администрации муниципального образования "Город Саратов" по градостроительству и архитектуре Гнусина Андрея Вячеславовича, выразившихся в возложении на ООО "Супер Семь" обязанности обратиться в орган местного самоуправления с заявлением о принятии решения о подготовке проекта межевания территории за счет собственных средств суд правильно пришел к следующим выводами.

Постановлением администрации муниципального образования "Город Саратов" от 06.02.2012 N 137 распределены полномочия между главой администрации муниципального образования "Город Саратов" и заместителями главы администрации муниципального образования "Город Саратов".

Согласно пункту 2 указанного постановления заместитель главы администрации муниципального образования "Город Саратов" по градостроительству и архитектуре, в том числе:

- ведет прием граждан, рассматривает служебные документы и обращения граждан, поступающие в администрацию города, по вопросам, входящим в его компетенцию, и дает координируемым и контролируемым структурным подразделениям администрации города поручения по их исполнению;

ответы на обращения, направленные в администрацию города и главе администрации города.

Судом установлено, что Письмо от 07 октября 2015 года заместителя главы администрации муниципального образования "Город Саратов" по градостроительству и архитектуре А.В. Гнусина N 01-02-20/1242 является ответом на обращение, данным в соответствии с действующим законодательством.

ООО "Супер Семь" просит о восстановлении процессуального срока, установленного п. 4 ст. 198 Арбитражного Процессуального Кодекса РФ на подачу заявления о признании действий (бездействия) органа местного самоуправления, должностного лица незаконными.

Часть 4 статьи 198 АПК РФ предусматривает, что заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.

Как установлено судаом и подтверждается материалами дела, 14 сентября 2015 года применительно к указанному бланку ООО "Супер Семь" подало в администрацию муниципального образования "Город Саратов" заявление о подготовке проекта межевания застроенной территории, а с заявлением в арбитражный суд общество обратилось 14.06.2016, то есть с пропуском срока, предусмотренного частью 4 статьи 198 АПК РФ, заявив ходатайство о его восстановлении.

Рассматривая указанное ходатайство и выясняя причины пропуска срока, суд на основе исследования и оценки имеющихся в деле доказательств установил, что по факту бездействия ООО "Супер Семь" обратилось в Волжский районный суд г. Саратова.

Решение Волжского районного суда г. Саратова от 13 января 2016 года отменено Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Саратовского областного суда от 28.04.2016, которым прекращено производство по делу в связи с неподведомственностью спора суду общей юрисдикции.

Суд, оценивая указанные обстоятельства в совокупности, обоснованно пришел к выводу об отсутствии уважительных причин для восстановления пропущенного срока, принимая во внимание, что предъявление иска в суд общей юрисдикции с нарушением правил подведомственности не прерывает течение процессуального срока для обращения в арбитражный суд, незнание закона, определяющего порядок (подведомственность) обжалования ненормативных правовых актов государственных и муниципальных органов не является уважительной причиной пропуска срока на обжалование и не освобождает общества от обязанности соблюдения процессуального срока, установленного для обращения в арбитражный суд.

Выбор способа защиты определяется лицом, чьи права и законные интересы нарушены. Обращение в суды общей юрисдикции с аналогичным заявлением и неверное определение подведомственности рассматриваемого заявления не может расцениваться как уважительная причина пропуска срока для обращения в арбитражный суд.

Иных доказательств наличия уважительных причин, не позволяющих предпринимателю обратиться в арбитражный суд в рамках установленного частью 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации срока, не представлено.

Пропуск срока на подачу заявления является самостоятельным и достаточным основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований.

Аналогичная правовая позиция отражена в Постановлениях Высшего Арбитражного Суда РФ от 31.01.2006 N 9316/05, от 19.04.2006 N 16228/05.

При изложенных обстоятельствах решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, оснований для удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта по основаниям части 4 статьи 270 АПК РФ, не установлено.

Руководствуясь статьями 268 - 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Саратовской области от 06 октября 2016 года по делу N А57-14783/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

М.Г. Цуцкова

Судьи

С.А. Кузьмичев А.В. Смирников