Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30 апреля 2015 г. N 19АП-1917/15

г. Воронеж

30 апреля 2015 г.

Дело N А36-5577/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 27.04.2015.

Постановление в полном объеме изготовлено 30.04.2015.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи судей

Донцова П.В., Семенюта Е.А., Протасова А.И.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Бауман Л.В.,

при участии:

от потребительского общества "Меркурий": Жеребцов С.П., по доверенности б/н от 1.04.2015;

от Администрации Тербунского муниципального района Липецкой области: представители не явились, доказательства надлежащего извещения имеются в материалах дела;

от Общества с ограниченной ответственностью "Универсал": представители не явились, доказательства надлежащего извещения имеются в материалах дела;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу потребительского общества "Меркурий" на решение Арбитражного суда Липецкой области от 18.02.2015 по делу N А36-5577/2014 (судья Дружинин А.В.) по заявлению потребительского общества "Меркурий" с. Тербуны Тербунского района Липецкой области о признании недействительным распоряжения Администрации Тербунского муниципального района Липецкой области от 17 июля 2014 года N 427-р "Об утверждении плана проведения муниципальных ярмарок в Тербунском муниципальном районе на 2015 год" в части проведения ООО "Универсал" ярмарок в с. Тербуны на ул. Октябрьская и ул. Ленина дом 113,

3-е лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора: Общество с ограниченной ответственностью "Универсал" с. Тербуны Тербунского района Липецкой области,

УСТАНОВИЛ:

Потребительское общество "Меркурий" обратилось в Арбитражный суд Липецкой области с заявлением о признании недействительным распоряжения администрации Тербунского муниципального района Липецкой области от 17.07.2014 N 427-р "Об утверждении плана проведения муниципальных ярмарок в Тербунском муниципальном районе на 2015 год" в части проведения ООО "Универсал" ярмарок в с. Тербуны на ул. Октябрьская и ул. Ленина дом 113 (заявления об уточнении требований N01-19/15 от 14.01.2015).

Решением Арбитражного суда Липецкой области от 18.02.2015 по делу N А36-5577/2014 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, потребительское общество "Меркурий" обратилось в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение суда и принять по делу новый судебный акт, исходя из следующего:

- постановление N 437, которое применил суд, не соответствует нормам Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ, Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ, а также положениям ст. 1, 28, 34, 65 ЗК РФ,

- администрация письмом N 1482 отказала ПО "Меркурий" в организации и проведении в 2015 году ярмарки по причине, что это право предоставлено ООО "Универсал";

- администрация письмами N 1236 и N 1266 так же отказала ПО "Меркурий" в организации и проведении в 2014 ярмарки по причине, что ярмарка на земельном участке по указанному адресу уже проводится, проводило и организовывало ярмарку ООО "Универсал".

Представитель заявителя доводы апелляционной жалобы поддержал, просил решение суда отменить.

Представители Администрации Тербунского муниципального района Липецкой области и ООО "Универсал" в судебное заседание арбитражного суда апелляционной инстанции не явились. В порядке статей 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) дело рассмотрено в отсутствие указанного лица, извещенного надлежащим образом.

В судебном заседании объявлялся перерыв с 22.04.2015 по 27.04.2015.

Изучив материалы дела с учетом доводов апелляционной жалобы, Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд находит следующее:

В соответствии с постановлением администрации Липецкой области от 30.09.2013 N 437 "Об утверждении порядка организации ярмарок на территории Липецкой области и продажи товаров (выполнение работ, оказания услуг) на ярмарках" главой администрации Тербунского района 17.07.2014 года было издано распоряжение N 427-р "Об утверждении плана проведения муниципальных ярмарок в Тербунском муниципальном районе на 2015 год".

На основании данного распоряжения ООО "Универсал" было включено в план проведения муниципальных ярмарок в 2015 году на территории Тербунского муниципального района (адрес проведения ярмарки: 399540 Липецкая область, с. Тербуны, ул. Октябрьская и ул. Ленина дом 113).

Не согласие ПО "Меркурий" с распоряжением N 427-р от 17.07.2014 в части проведения ООО "Универсал" ярмарок в с. Тербуны на ул.Октябрьская и ул. Ленина дом 113, послужило основанием для обращения в суд с рассмотренными требованиями.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к выводу, что Земельный кодекс Российской Федерации не возлагает обязанность на органы местного самоуправления предоставлять юридическим лицам земельные участки для целей, не связанных со строительством, только на основании результатов проведенных торгов Кроме того, заявитель не обосновал свой довод о том, что включение ООО "Универсал" в план проведения муниципальных ярмарок на 2015 год на основании обжалуемого распоряжения, устранило Потребительское общество "Меркурий" с рынка услуг в сфере организации торговли на территории Тербунского муниципального района Липецкой области.

Апелляционный суд, исследовав материалы дела, пришел к следующему.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом для признания недействительными актов и незаконными действий (бездействий) необходимо одновременное существование указанных в статье 198 АПК РФ условий: несоответствие их закону или иным нормативным правовым актам и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с п. 9 Постановления Пленума ВС РФ от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Под ненормативным актом, как правило, понимается индивидуально-правовой акт, принимаемый в основном по организационно-распорядительным вопросам.

В силу абз. 2 п. 1.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.07.2013 N 58 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов" акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, осуществляющих публичные полномочия, об утверждении проектов планировки и проектов межевания территории, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории (охранных, защитных зон), о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд не содержат норм права и не устанавливают правил поведения, а представляют собой акты применения к земельным участкам (землям) в границах определяемой соответствующим актом территории специального правового режима, предусмотренного законом или иным нормативным правовым актом. По своей юридической природе такие акты не являются нормативными правовыми актами и могут быть оспорены по правилам гл. 24 АПК РФ.

Из наименования оспариваемого распоряжения администрации Тербунского муниципального района Липецкой области от 17.07.2014 N 427-р "Об утверждении плана проведения муниципальных ярмарок в Тербунском муниципальном районе на 2015 год" в части проведения ООО "Универсал" ярмарок в с. Тербуны на ул. Октябрьская и ул. Ленина дом 113 следует, что оно является индивидуально-определенным, не рассчитано на многократное применение, следовательно, не является нормативно-правовым актом.

Принимаемые Администрацией г. Тамбова, распоряжения на данной стадии не носят публичного характера, не обладают признаками нормативного акта, не влекут ни правовых последствий, неопределенного круга лиц, ни изменения их прав.

В обосновании своей позиции заявитель указывает, что при включении ООО "Универсал" в план проведения муниципальных ярмарок в 2015 году (адрес проведения ярмарки: 399540, Липецкая область, с. Тербуны на ул. Октябрьская и ул. Ленина дом 113) были допущены нарушения норм земельного законодательства, а именно принципа платности использования земли (п. 7 ст. 1 Земельного кодекса Российской Федерации) и нарушения ч.1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Порядок организации ярмарок и продажи товаров на них регулируется Федеральным законом от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации".

В соответствии с частью 1 статьи 11 указанного Федерального закона, ярмарки организуются органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями (далее - организатор ярмарки). Организация ярмарок и продажи товаров (выполнения работ, оказания услуг) на них осуществляется в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, на территориях которых такие ярмарки организуются. В случае, если организатором ярмарки является федеральный орган государственной власти, порядок организации ярмарки и продажи товаров (выполнения работ, оказания услуг) на ней устанавливается организатором ярмарки с учетом положений настоящей статьи.

Частью 6 этой же статьи определено, что требования к организации продажи товаров (в том числе товаров, подлежащих продаже на ярмарках соответствующих типов и включению в соответствующий перечень) и выполнения работ, оказания услуг на ярмарках устанавливаются нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации с учетом требований, установленных законодательством Российской Федерации о защите прав потребителей, законодательством Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, законодательством Российской Федерации о пожарной безопасности, законодательством в области охраны окружающей среды, и других установленных федеральными законами требований.

Постановлением администрации Липецкой области от 30.09.2013 N 437 утвержден Порядок организации ярмарок на территории Липецкой области и продажи товаров (выполнения работ, оказания услуг) на ярмарках (далее - Порядок).

Данный Порядок действует с 09.10.2013 (опубликован в газете "Липецкая газета", N 196, 09.10.2013).

Согласно п. 31 Порядка организаторами муниципальных ярмарок являются органы местного самоуправления области, юридические лица и индивидуальные предприниматели, зарегистрированные в установленном порядке на территории Российской Федерации.

Юридические лица, индивидуальные предприниматели обязаны согласовать организацию муниципальной ярмарки с органом местного самоуправления области, в пределах территории которого планируется проведение муниципальной ярмарки.

Результатом согласования проведения муниципальной ярмарки является включение муниципальной ярмарки в план проведения муниципальных ярмарок.

В соответствии с п. 32 Порядка организатор муниципальной ярмарки разрабатывает и утверждает схему размещения торговых мест на муниципальной ярмарке и план мероприятий по организации ярмарки. Организатор муниципальной ярмарки не менее чем за 5 рабочих дней до планируемой даты проведения муниципальной ярмарки направляет заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении в органы, уполномоченные на осуществление контроля за обеспечением пожарной безопасности, охраной общественного порядка, по надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, по надзору в сфере защиты прав потребителей, в сфере государственного ветеринарного надзора (при осуществлении продажи продуктов и сырья животного происхождения), уведомление о месте и времени проведения муниципальной ярмарки с приложением схемы размещения торговых мест.

В соответствии с п. 26 Порядка хозяйствующий субъект, изъявивший намерение принимать участие в областных ярмарках, представляет в исполнительный орган государственной власти области в сфере потребительского рынка и ценовой политики заявку на участие не позднее 15 рабочих дней со дня начала проведения областной ярмарки, в которой хозяйствующий субъект намерен принять участие.

Как подтверждается материалами дела, заявка на проведение муниципальной ярмарки, включения в план проведения муниципальной ярмарки была надлежащим образом согласована.

Материалы дела свидетельствуют о том, что порядок организации ярмарки нарушен не были, ни заявление, ни жалоба не содержат соответствующих доводов.

В силу абзаца 2 пункта 10 статьи 3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности.

Муниципальной собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. От имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления и лица, указанные в статье 125 настоящего Кодекса (части 1 и 2 статьи 215 Гражданского кодекса Российской Федерации).

В соответствии со ст. 31 Устава Тербунского муниципального района Липецкой области Российской Федерации вопросы распоряжения земельными участками в соответствии с действующим законодательством отнесены к компетенции администрации муниципального района.

Оснований полагать, что Администрация вышла за пределы предоставленных ей полномочий у суда апелляционной инстанции не имеется.

Следовательно, действия Администрации по предоставлению земельных участков для проведения муниципальных ярмарок без проведения торгов, поскольку законодательно это не предусмотрено, нельзя считать направленными на ограничение конкуренции.

Согласно ст. 13 ГК РФ и п. 6 Постановления Пленума ВАС РФ и Пленума ВС РФ от 01.07.1996 N 6/8 основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным, являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

Бремя доказывания факта нарушения прав и интересов заявителя следует из положений ст. 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, согласно которым лицо, заинтересованное в защите своих прав, вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав. Заинтересованность как процессуальная категория предполагает собой нарушение охраняемых законом прав и (или) интересов заявителя. Если заявителем не будет доказан факт нарушения его прав в результате издания ненормативного правового акта, решения, осуществления противоправных действий (бездействия), суд отказывает в удовлетворении заявленных требований.

Вместе с тем, ни при рассмотрении дела в суде первой инстанции, ни при рассмотрении дела в суде апелляционной инстанции, заявителем не представлено доказательств, каким образом включение ООО "Универсал" в план проведения муниципальных ярмарок в Тербунском муниципальном районе на 2015 год (адрес проведения ярмарки: с. Тербуны на ул. Октябрьская и ул. Ленина дом 113) нарушило законные прав и интересы ПО "Меркурий" в сфере предпринимательской деятельности.

Из материалов дела следует, что письмом от 25.09.2014 N 1482 ПО "Меркурий" администрацией Тербунского муниципального района отказано в организации муниципальной универсальной ярмарки по адресу: Липецкая область, Тербунский район, с. Тербуны, ул. Октябрьская возле дома 47.

Своим правом на оспаривание указанного отказа по включению в план проведения муниципальных ярмарок в Тербунском муниципальном районе на 2015 год ПО "Меркурий" не воспользовалось.

Нарушения прав ПО "Меркурий" включением ООО "Универсал" в план проведения муниципальных ярмарок в Тербунском муниципальном районе на 2015 год (адрес проведения ярмарки: с. Тербуны на ул. Октябрьская и ул. Ленина дом 113) апелляционная коллегия не усматривает.

Вместе с тем апелляционная коллегия отмечает следующее.

В заявлении N 01-19/265 от 14.01.2015 ПО "Меркурий" уточнил первоначальное требование (об оспаривании распоряжения от 17.07.2014 N 427-р полностью) и просил признать недействительным распоряжение от 17.07.2014 N 427-р только в части проведения ООО "Универсал" ярмарок в с. Тербуны на ул. Октябрьская и ул. Ленина дом 113.

Определением от 14.01.2015 Арбитражный уд Липецкой области, руководствуясь ст. 49 АПК РФ принял к рассмотрению по существу уточненные обществом требования.

Однако как следует из обжалуемого судебного акта и аудиопротокола судебного заседания от 18.02.2015 судом отказано в удовлетворении первоначального требования (без учёта принятых уточнений).

При этом обстоятельства, связанные с остальной частью спорного распоряжения от 17.07.2014 N 427-р, судом не устанавливались и не оценивались

Согласно части 1 статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации истец вправе при рассмотрении дела в арбитражном суде первой инстанции до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение дела по существу, изменить основание или предмет иска, увеличить или уменьшить размер исковых требований.

В силу положений статьи 49, пунктов 4 и 5 части 2 статьи 125 Арбитражного процессуального кодекса выбор способа защиты нарушенного права, а также право на изменение предмета или основания иска принадлежит истцу.

Следовательно, суд рассматривает только те материально-правовые требования, которые определены заявителем по делу, и не вправе выходить за их пределы.

При изложенных обстоятельствах, у суда области отсутствовали основания для разрешения вопроса о законности распоряжения от 17.07.2014 N 427-р в полном объеме.

Данное обстоятельство, в силу частей 1 и 3 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, является основанием для изменения решения суда от 18.02.2015.

Учитывая, что на момент обращения заявителя с апелляционной жалобой, им была уплачена государственная пошлина в размере, превышающем, установленный пп. 12 п. 1 ст. 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации, излишне уплаченная госпошлина подлежит возврату заявителю из доходов федерального бюджета.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов, судом апелляционной инстанции не установлено.

Руководствуясь частью 2 статьи 269, статьёй 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Липецкой области от 18.02.2015 по делу N А36-5577/2014 изменить.

В удовлетворении заявления потребительского общества "Меркурий, с. Тербуны Тербунского района Липецкой области о признании недействительным распоряжения Администрации Тербунского муниципального района Липецкой области от 17 июля 2014 года N 427-р "Об утверждении плана проведения муниципальных ярмарок в Тербунском муниципальном районе на 2015 год" в части проведения ООО "Универсал" ярмарок в с. Тербуны на ул. Октябрьская и ул. Ленина дом 113 отказать.

Возвратить потребительскому обществу "Меркурий" (ОГРН 1024800717039, ИНН 4815003018) излишне уплаченную по платежному поручению N 132 от 04.03.2015 государственную пошлину в сумме 500 рублей из доходов федерального бюджета.

Постановление вступает в законную силу со дня принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Центрального округа в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции согласно части 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

П.В. Донцов

Судьи

Е.А. Семенюта А.И. Протасов