Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 5 мая 2015 г. N 02АП-2538/15

г. Киров

05 мая 2015 г.

Дело N А82-17231/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 05 мая 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 05 мая 2015 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Ившиной Г.Г.,

судей Буториной Г.Г., Кононова П.И.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Сысолятиной К.А.,

при участии в судебном заседании:

представителя заявителя Голубенковой Л.Л., действующей на основании доверенности от 18.11.2014,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу департамента архитектуры и развития территорий города мэрии города Ярославля

на решение Арбитражного суда Ярославской области от 03.02.2015 по делу N А82-17231/2014, принятое судом в составе судьи Марусина В.А.,

по заявлению открытого акционерного общества "Аварийно-ремонтная служба" (ИНН: 7606064936, ОГРН: 1077606004013)

к Департаменту архитектуры и развития территорий города мэрии города Ярославля (ОГРН: 1027600681580, ИНН: 7604058662),

третьи лица: Управление земельных ресурсов мэрии города Ярославля (место нахождения: 150000, Ярославская область, г. Ярославль, ул. Нахимсона, д. 8),

Комитет по управлению муниципальным имуществом мэрии города Ярославля (место нахождения: 150000, Ярославская область, г. Ярославль, ул. Депутатская, д. 9),

о признании недействительными приказов от 08.08.2014 N 21 "Об отмене разрешения на строительство и на ввод объекта капитального строительства" и от 28.08.2014 N п/239 "Об отмене приказа директора Департамента архитектуры и развития территорий города мэрии города Ярославля от 06.08.2014 N п/219",

установил:

открытое акционерное общество "Аварийно-ремонтная служба" (далее - заявитель, ОАО "АРС", Общество) обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением о признании недействительными приказов Департамента архитектуры и развития территорий города мэрии города Ярославля (далее - ответчик, Департамент) от 08.08.2014 N 21 "Об отмене разрешения на строительство и на ввод объекта капитального строительства" и от 28.08.2014 Nп/239 "Об отмене приказа директора департамента архитектуры и развития территорий города мэрии города Ярославля от 06.08.2014 N п/219".

Определением суда от 11.12.2014 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, были привлечены Управление земельных ресурсов мэрии города Ярославля и Комитет по управлению муниципальным имуществом мэрии города Ярославля.

Решением суда от 03.02.2015 требования заявителя были удовлетворены в полном объеме.

Не согласившись с принятым судебным актом, Департамент обратился во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.

Ответчик считает неправомерной ссылку суда на часть 21.1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), предусматривающую перечень оснований для прекращения действия разрешения на строительство, поскольку в рассматриваемой ситуации уполномоченный орган не прекращал действие разрешения на строительства объекта, а отменил его в порядке самоконтроля на основании статьи 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) в связи с тем, что ему стали известны обстоятельства, свидетельствующие о допущенных Обществом нарушениях, в том числе в части порядка получения разрешения, что, по мнению Департамента, не исключено при установлении обстоятельств для отказа в выдаче разрешения на строительство, указанных в части 13 статьи 51 ГрК РФ. Ответчик настаивает на том, что у Департамента отсутствовали основания для выдачи заявителю разрешения на строительства, а у ОАО "АРС" не имелось права на обращение за получением такого разрешения, на снос не принадлежащего ему здания, а также права на ввод объекта в эксплуатацию.

В качестве второго основания для издания оспариваемых приказов ответчик ссылается на получение Департаментом уведомления Комитета по управлению муниципальным имуществом мэрии города Ярославля от 12.08.2014 N 2493 о том, что нежилое здание по рассматриваемому адресу включено в реестр объектов муниципальной собственности города Ярославля; при этом договором безвозмездного пользования земельным участком под зданием не было предусмотрено право ОАО "АРС" на снос переданного ему здания и возведение на этом месте иных объектов капитального строительства. Ответчик обращает внимание на то, что о факте заключения такого договора ему не было известно до получения уведомления от 12.08.2014. С учетом изложенного полагает, что обращение Общества за получением разрешения на строительство административного здания со сносом объекта муниципальной собственности является действием, направленным на обход закона с противоправной целью и заведомо для заявителя недобросовестным осуществлением гражданских прав.

Вывод суда о допустимости оспаривания разрешения на ввод объекта в эксплуатацию как правоустанавливающего документа только в судебном порядке Департамент находит не соответствующим нормам права, обстоятельствам дела и представленным доказательствам. Решение об издании оспариваемых приказов, как полагает заявитель апелляционной жалобы, является в данном случае единственным способом защиты нарушенного права.

ОАО "АРС" в письменном отзыве опровергло доводы жалобы.

Управление земельных ресурсов мэрии города Ярославля и Комитет по управлению муниципальным имуществом мэрии города Ярославля письменные отзывы на апелляционную жалобу ответчика не представили.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель Общества возражал против удовлетворения требований жалобы.

Ответчик и третьи лица явку своих представителей в судебное заседание апелляционного суда не обеспечили, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, ответчик представил ходатайство о рассмотрении жалобы в отсутствие представителя. В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) дело рассматривается в отсутствие представителей ответчика и третьих лиц.

Законность решения Арбитражного суда Ярославской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, 18.11.2013 Департамент выдал Обществу разрешение N RU76301000-576-2013 на строительство административного здания со встроенными гаражами-стоянками для легкового автотранспорта на 6 машино-мест с инженерными коммуникациями по адресу: г. Ярославль, проспект Октября, у дома 42а (л.д. 11). Разрешение выдано на срок до 18.11.2014.

29.07.2014 заявителю выдано разрешение N RU76301000-087-2014 на ввод указанного выше объекта в эксплуатацию (л.д. 12).

Приказом директора Департамента от 06.08.2014 N п/219 построенному Обществом зданию присвоен следующий адрес: г. Ярославль, проспект Октября, д. 42б (л.д. 23).

03.09.2014 на основании указанных документов в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним была внесена запись о государственной регистрации права собственности ОАО "АРС" на нежилое 1-этажное здание площадью 1291,6 кв.м. по адресу: г. Ярославль, проспект Октября, дом 42б (л.д. 22).

Приказом директора Департамента от 08.08.2014 N 21 разрешение на строительство от 18.11.2013 N RU76301000-576-2013 и разрешение на ввод объекта в эксплуатацию от 29.07.2014 N RU76301000-087-2014 отменены. В качестве основания для издания такого приказа указана статья 48 Закона N 131-ФЗ (л.д. 8).

В этот же день в адрес ОАО "АРС" направлено письмо, в котором ответчик пояснил, что отмена разрешения на строительство и разрешения на ввод объекта в эксплуатацию связана с отсутствием документов, предусмотренных подпунктом "а" пункта 3 части 7 статьи 51 ГрК РФ (л.д. 9).

Приказом директора Департамента от 28.08.2014 N п/239 отменен приказ от 06.08.2014 N п/219 "О присвоении адреса административному зданию со встроенными гаражами-стоянками для легкового транспорта на 6 машино-мест - проспект Октября, дом 42б" (л.д. 10). В качестве основания издания приказа в нем имеется ссылка на статью 48 Закона N 131-ФЗ и приказ директора Департамента от 08.08.2014 N 21.

Не согласившись с приказами ответчика от 08.08.2014 N 21 и от 28.08.2014 N п/239, Общество обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с требованием о признании их недействительными.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что наличие разрешения на строительство объекта является обязательным условием для получения разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, а последнее - правоустанавливающим документом на вновь созданный объект недвижимого имущества, при этом статья 48 Закона N 131-ФЗ не предоставляет ответчику право отменять разрешение на строительство в отсутствие оснований, перечисленных в пункте 21.1 статьи 51 ГрК РФ, и разрешение на ввод объекта в эксплуатацию. Поскольку правовые основания для отмены разрешения на ввод объекта в эксплуатацию у Департамента отсутствовали, то и отмена приказа о присвоении построенному зданию адреса также была признана судом незаконной.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителя Общества, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из следующего.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

В части 4 статьи 7 Закона N 131-ФЗ установлено, что муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Статьей 48 Закона N 131-ФЗ предусмотрено, что муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

Вместе с тем необходимо принимать во внимание, что решения органов и должностных лиц местного самоуправления об отмене ранее изданных (принятых) ими муниципальных правовых актов или об утрате ими юридической силы не могут приниматься произвольно по одному лишь усмотрению указанных органов и лиц, должны быть мотивированы и основаны на нормах законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих соответствующие правоотношения, в рамках которых отменяемые акты были изданы (приняты). Помимо этого правовой акт об отмене ранее изданного правового акта, как и любой другой акт органа местного самоуправления, не может произвольно ограничивать субъективные права граждан и организаций в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. При этом следует иметь в виду, что если муниципальные правовые акты изданы (приняты) на основе и в соответствии с нормами федеральных законов или иных федеральных нормативных правовых актов, то и отменены они могут быть не произвольно, а лишь при наличии оснований, предусмотренных данными нормами.

В соответствии со статьей 8 ГрК РФ в объем полномочий органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности входит, в том числе выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территориях, подведомственных органам местного самоуправления.

Согласно части 1 статьи 51 ГрК РФ разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных этим Кодексом.

Порядок выдачи разрешения на строительство объекта капитального строительства, в том числе перечень документов, представляемых в орган местного самоуправления для получения такого разрешения, установлен статьей 51 ГрК РФ.

В пункте 1 части 7 названной статьи определено, что возможность получения разрешения на строительство объекта недвижимости обусловлена предоставлением застройщику в установленном законом порядке для этой цели земельного участка, правоустанавливающие документы на который направляются им в орган, уполномоченный в соответствии с названным Кодексом выдавать такие разрешения.

Закрытый перечень оснований для прекращения действия разрешения на строительство приведен в части 21.1 статьи 51 ГрК РФ и включает в себя следующие обстоятельства: принудительное прекращение права собственности и иных прав на земельные участки, в том числе изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд; отказ от права собственности и иных прав на земельные участки; расторжение договора аренды и иных договоров, на основании которых у граждан и юридических лиц возникли права на земельные участки; прекращение права пользования недрами, если разрешение на строительство выдано на строительство, реконструкцию объекта капитального строительства на земельном участке, предоставленном пользователю недр и необходимом для ведения работ, связанных с пользованием недрами.

Согласно частям 1, 2 статьи 55 ГрК РФ разрешение на ввод объекта в эксплуатацию представляет собой документ, который удостоверяет выполнение строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства в полном объеме в соответствии с разрешением на строительство, соответствие построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства градостроительному плану земельного участка и проектной документации.

Для ввода объекта в эксплуатацию застройщик обращается в федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления, выдавшие разрешение на строительство, с заявлением о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

В силу пункта 26 части 1 статьи 16 Закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относится, в частности, утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство (за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами), разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории городского округа.

Частью 5 статьи 55 ГрК РФ установлено, что орган, выдавший разрешение на строительство, в течение десяти дней со дня поступления заявления о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию обязан обеспечить проверку наличия и правильности оформления документов, указанных в части 3 данной статьи, осмотр объекта капитального строительства и выдать заявителю разрешение на ввод объекта в эксплуатацию или отказать в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа. В случае, если при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объекта капитального строительства осуществляется государственный строительный надзор, осмотр такого объекта органом, выдавшим разрешение на строительство, не проводится.

Исчерпывающий перечень оснований для отказа в выдаче компетентным органом местного самоуправления разрешения на ввод объекта в эксплуатацию определен частью 6 статьи 55 ГрК РФ. Одним из таких оснований является отсутствие документов, указанных в части 3 статьи 55 ГрК РФ, в том числе правоустанавливающих документов на земельный участок, градостроительного плана земельного участка или в случае строительства, реконструкции линейного объекта проекта планировки территории и проекта межевания территории, разрешения на строительство.

Из материалов дела следует, что разрешение на ввод объекта в эксплуатацию N RU76301000-087-2014 выдано ОАО "АРС" при представлении всех необходимых документов.

Положения статьи 55 ГрК РФ не предусматривают права органа местного самоуправления на отмену или признание недействительным (аннулирование) в административном порядке выданного лицу разрешения на ввод построенного или реконструированного объекта капитального строительства в эксплуатацию. Соответственно, при отсутствии у органа местного самоуправления указанного права разрешение на ввод объекта в эксплуатацию как ненормативный правовой акт может быть признано недействительным лишь в судебном порядке.

Основания и порядок выдачи разрешений на ввод объектов капитального строительства в эксплуатацию регламентируются исключительно федеральным законом, а именно нормами статьи 55 ГрК РФ. В этой связи орган местного самоуправления, являющийся по существу лишь исполнителем данных норм применительно к конкретным лицам и конкретным объектам, не вправе произвольно, по своему усмотрению как выдавать разрешения на ввод объектов в эксплуатацию, так и аннулировать их.

Статья 55 ГрК РФ в отличие от части 21.1 статьи 51 ГрК РФ (в части прекращения действия разрешения на строительство) не предусматривает оснований и порядка прекращения действия (аннулирования) выданного лицу разрешения на ввод объекта в эксплуатацию. Следовательно, орган местного самоуправления, выдавший указанное разрешение, не уполномочен федеральным законом на его отмену (аннулирование) в административном порядке при отсутствии соответствующего решения суда.

Отсутствие в рассматриваемом случае оснований для отмены разрешения на ввод объекта в эксплуатацию при недоказанности прямо предусмотренных нормативными актами органа местного самоуправления оснований для упразднения адреса объекта недвижимости влечет за собой недопустимость отмены приказа Департамента о присвоении построенному зданию Общества адреса.

При указанных обстоятельствах оспариваемые приказы ответчика от 08.08.2014 N 21 и от 28.08.2014 N п/239 не соответствуют положениям статей 51, 55 ГрК РФ, статей 7, 48 Закона N 131-ФЗ и обоснованно в силу положений части 2 статьи 201 АПК РФ признаны судом первой инстанции недействительными.

Доводы ответчика в апелляционной жалобе в обоснование наличия у Департамента права на отмену выданных им заявителю разрешений на строительство и на ввод объекта в эксплуатацию со ссылкой на положения части 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ с учетом сделанных выводов арбитражный суд апелляционной инстанции находит несостоятельными, поскольку часть 4 статьи 7 Закона N 131-ФЗ предусматривает, что муниципальные правовые акты, а значит и акты об отмене ранее изданных муниципальных правовых актов, не должны противоречить федеральным законам.

Полученное Департаментом уведомление Комитета по управлению муниципальным имуществом мэрии города Ярославля от 12.08.2014 N 2493 о том, что нежилое здание по рассматриваемому адресу включено в реестр объектов муниципальной собственности города Ярославля, не могло являться основанием для издания приказа от 08.08.2014 N 21 "Об отмене разрешения на строительство и на ввод объекта капитального строительства", а также с учетом установленного отсутствия у органа местного самоуправления соответствующих полномочий не могло повлечь за собой отмену разрешений на строительство и ввод объекта в эксплуатацию.

Аргументы ответчика о том, что решение об издании оспариваемых приказов, как полагает заявитель апелляционной жалобы, является в данном случае единственным способом защиты нарушенного права, получили надлежащую оценку в решении суда первой инстанции; при этом в обжалуемом судебном акте обоснованно указано на то, что ни Комитет по управлению муниципальным имуществом мэрии города Ярославля, считающий себя собственником снесенного объекта недвижимости, ни Управление земельных ресурсов мэрии города Ярославля, выполняющее функции собственника земельного участка, не лишены возможности оспаривать право заявителя на возведенный объект, ссылаясь на недействительность (незаконность выдачи) разрешения на строительство и/или разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, либо предъявлять иные иски в защиту своих нарушенных прав.

То обстоятельство, что право собственности заявителя на объект недвижимости зарегистрировано на несколько дней позже после издания оспариваемых приказов само по себе не опровергает выводы суда первой инстанции.

Выше приведенные доводы ответчика, сводящиеся к иной, чем у суда, трактовке обстоятельств дела и норм права, как не опровергающие правомерности и обоснованности выводов суда первой инстанции, не могут служить основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

С учетом изложенного решение Арбитражного суда Ярославской области от 03.02.2015 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу ответчика - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Департамент освобожден от уплаты государственной пошлины при обращении с апелляционной жалобой, в связи с чем вопрос о ее взыскании не рассматривался.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ярославской области от 03.02.2015 по делу N А82-17231/2014 оставить без изменения, а апелляционную жалобу департамента архитектуры и развития территорий города мэрии города Ярославля - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в установленном законом порядке.

Председательствующий

Г.Г. Ившина

Судьи

Г.Г. Буторина П.И. Кононов