Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 6 мая 2015 г. N 02АП-2535/15

г. Киров

06 мая 2015 г.

Дело N А17-6254/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 27 апреля 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 06 мая 2015 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Буториной Г.Г.,

судей Ившиной Г.Г., Кононова П.И.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Шестаковой М.О.,

при участии в судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи в Арбитражном суде Костромской области:

представителя заявителя Бегунова А.Б., действующего на основании доверенности от 25.04.2015,

представителя правительства Ивановской области Звигунова И.А., действующего на основании доверенности от 22.10.2014,

представителя департамента дорожного хозяйства и транспорта Ивановской области Мелехоновой И.В., действующей на основании доверенности от 16.01.2015,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Павловой Людмилы Денисовны

на решение Арбитражного суда Ивановской области от 05.02.2015 по делу N А17-6254/2014, принятое судом в составе судьи Герасимова В.Д.

по заявлению индивидуального предпринимателя Павловой Людмилы Денисовны (Ивановская область, г. Иваново)

к правительству Ивановской области (ОГРН 102370228800258, Ивановская область, г. Иваново, ул. Пушкина, д. 9), департаменту дорожного хозяйства и транспорта Ивановской области (Ивановская область, г. Иваново, ул. Куконковых, д. 139),

третье лицо: общество с ограниченной ответственностью "Информационные банковские технологии" (Ивановская область, г. Иваново, ул. Кузнецова, д. 8, оф. 2/1 ),

о признании бездействия незаконным,

установил:

индивидуальный предприниматель Павлова Людмила Денисовна (далее - заявитель, Предприниматель, ИП Павлова Л.Д.) обратилась в Арбитражный суд Ивановской области с заявлением к правительству Ивановской области (далее - ответчик, Правительство), комитету Ивановской области по транспорту (далее - ответчик, Комитет) о признании незаконным бездействия Правительства и Комитета, выразившегося: в не организации (в отказе организовать) в Ивановской области порядка возмещения стоимости льготного проезда граждан с использованием социальной карты перевозчикам, осуществляющим свою деятельность на основании лицензии, с которыми не заключены договоры на осуществление перевозок пассажиров на всех видах пассажирского автомобильного транспорта регулярных маршрутов Ивановской области; в не организации порядка предоставления терминалов учета поездок льготных категорий граждан перевозчикам, осуществляющим свою деятельность на основании лицензии, с которыми не заключены договоры на осуществление перевозок пассажиров на всех видах пассажирского автомобильного транспорта регулярных маршрутов Ивановской области; о признании незаконным бездействия Комитета, выразившегося в отказе принять у ИП Павловой Л.Д. контрольные отчеты о количестве поездок, совершенных льготополучателями с использованием социальной карты жителя Ивановской области, и возмещении ей стоимости льготного проезда граждан с использованием социальной карты; о возложении на Правительство и Комитет обязанности издать правовой акт по организации в Ивановской области порядка возмещения стоимости льготного проезда граждан с использованием социальной карты - перевозчикам, осуществляющим свою деятельность на основании лицензии, с которыми не заключены договоры на осуществление перевозок пассажиров на всех видах пассажирского автомобильного транспорта регулярных маршрутов Ивановской области, с определением правового механизма по предоставлению терминалов, учета поездок льготных категорий граждан указанным перевозчикам.

В соответствии с частью 1 статьи 48 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судом первой инстанции произведена замена ответчика - Комитета на Департамент дорожного хозяйства и транспорта Ивановской области (далее - ответчик, Департамент).

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований, привлечено общество с ограниченной ответственностью "Информационные банковские технологии" (далее - третье лицо, ООО "Информационные банковские технологии") (том 1, л.д. 123-125).

Решением Арбитражного суда Ивановской области от 05.02.2015 в удовлетворении заявленных требований отказано.

ИП Павлова Л.Д. с принятым решением суда не согласна, обратилась во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права. В апелляционной жалобе заявитель указывает, что суд первой инстанции пришел к неверному выводу о существовании законодательного запрета на осуществление перевозок пассажиров автомобильным транспортом без заключения договора с уполномоченными исполнительными органами власти; наличие лицензии является необходимым и достаточным условием для осуществления лицензируемой деятельности; какие-либо полномочия по регулированию лицензионной деятельности у субъекта Российской Федерации могут возникнуть только в силу прямого указания федерального закона.

Правительство письменный отзыв на апелляционную жалобу не представило.

Департамент в отзыве на апелляционную жалобу опровергает приведенные в ней доводы, просит решение суда первой инстанции оставить без изменения.

ООО "Информационные банковские технологии" отзыв на апелляционную жалобу не представило, о времени и месте судебного заседания извещено надлежащим образом, своих представителей в судебное заседание не направило.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается в отсутствие представителей третьего лица.

В заседании суда представители сторон поддержали свои доводы и позиции по делу.

Законность решения Арбитражного суда Ивановской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, 23.11.2012 ИП Павловой Л.Д. выдана лицензия N АСГ-37-415396 на осуществление деятельность по перевозкам пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (том 1, л.д. 35). Из лицензии следует, что в состав указанной деятельности включены регулярные перевозки пассажиров в городском и пригородном сообщении.

11.08.2014 ИП Павлова Л.Д. обратилась в Правительство с заявлением (том 1, л.д. 20-22), в котором изложена просьба организовать порядок возмещения стоимости льготного проезда граждан с использованием социальной карты - перевозчикам, с которыми не заключены договоры на осуществление перевозок пассажиров на всех видах пассажирского автомобильного транспорта регулярных маршрутов Ивановской области и определить порядок по безвозмездному предоставлению терминалов перевозчикам, с которыми не заключены договора на осуществление перевозок на всех видах автомобильного транспорта регулярных маршрутов Ивановской области. Из указанного заявления следует, что ИП Павлова Л.Д. осуществляет деятельность по перевозке пассажиров автомобильным транспортом по маршрутам N N 31 и 150 без заключения договора на осуществление перевозок по итогам проведенного конкурсного отбора. Указанное заявление направлено для рассмотрения в Комитет.

11.08.2014 Предприниматель обратилась с аналогичным заявлением в Комитет (том 1, л.д. 15-17). Дополнительно ИП Павлова Л.Д. просила Комитет принять у нее контрольные отчеты о количестве проездов, совершенных льготополучателями и возместить ей стоимость льготного проезда граждан с использованием социальной карты.

10.09.2014 Комитет направил в адрес Предпринимателя письмо (том 1, л.д. 25-26), в котором отказал в удовлетворении заявления ИП Павловой Л.Д. об организации порядка возмещения стоимости льготного граждан с использованием социальной карты, а также безвозмездного предоставления терминалов перевозчикам, с которыми не заключены договоры на осуществление перевозок на всех видах автомобильного (далее - решение об отказе от 10.09.2014). Из данного письма следует, что решение об отказе мотивировано ссылкой на пункт 8 указа губернатора Ивановской области от 25.08.2008 N 87-УГ, согласно которому заключение договоров с перевозчиками на возмещение расходов, связанных с оказанием услуг по льготному проезду с использованием социальной карты жителям Ивановской области, осуществляется в рамках действующих договоров на осуществление перевозок пассажиров на всех видах пассажирского автомобильного транспорта регулярных маршрутов Ивановской области.

Не согласившись с бездействием ответчиков, выразившимся в непринятии решений по заявлениям Предпринимателя от 11.08.2014, заявитель обратилась в арбитражный суд.

Суд первой инстанции, установив, что обжалуемое бездействие не противоречит законодательству и не нарушает права и законные интересы заявителя, отказал в удовлетворении заявленных требований.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителей сторон, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из нижеследующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, необходимо наличие двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Согласно пунктам 1, 2, 3.1, 5 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ) полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, установленным Конституцией Российской Федерации, указанные в пункте 2 настоящей статьи, осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета) (пункт 1). К полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится, в том числе решение вопросов: организации транспортного обслуживания населения воздушным, водным, автомобильным транспортом, включая легковое такси, в межмуниципальном и пригородном сообщении и железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, осуществления регионального государственного контроля в сфере перевозок пассажиров и багажа легковым такси; социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), социальной поддержки ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941 - 1945 годов, семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), жертв политических репрессий, малоимущих граждан, в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта Российской Федерации льгот отдельным категориям граждан, в том числе льгот по оплате услуг связи, организация предоставления гражданам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг (пункт 2). По вопросам, указанным в пункте 2 настоящей статьи, органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право принимать законы, иные нормативные правовые акты, в том числе региональные программы субъектов Российской Федерации, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право (пункт 3.1). До принятия федеральных законов по предметам совместного ведения, а также по вопросам совместного ведения, не урегулированным федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, могут устанавливаться не указанные в пункте 2 настоящей статьи полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемые данными органами самостоятельно за счет и в пределах средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам (пункт 5).

Согласно части 2 статьи 5 Закона Ивановской области от 11.04.2011 N 25-ОЗ "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Ивановской области" (далее - Закон об организации транспортного обслуживания) организация транспортного обслуживания - реализация комплекса мероприятий нормативно-правового, экономического и организационно-распорядительного характера, реализуемых организатором транспортного обслуживания населения в целях определения потребностей населения в перевозках, обеспечения доступности услуг транспорта, организации регулярных перевозок путем заключения договоров по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа и контроля за осуществлением перевозок; маршрутная карта-разрешение - удостоверение, выдаваемое перевозчику на каждое транспортное средство, осуществляющее регулярные перевозки пассажиров и багажа по указанному в договоре с уполномоченным органом маршруту, подтверждающее наличие договорных отношений между перевозчиком и уполномоченным органом.

Из части 4 статьи 14 Закона об организации транспортного обслуживания следует, что осуществление перевозчиком перевозок пассажиров и багажа по маршрутам регулярных перевозок без договора регулярных перевозок или временного договора по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по пригородным, межмуниципальным, в том числе социально значимым, маршрутам на территории Ивановской области на период проведения конкурсного отбора запрещается.

В соответствии с частями 1, 2, 4 статьи 17 Закона об организации транспортного обслуживания маршрутная карта-разрешение выдается на каждое транспортное средство на основании договора регулярных перевозок или временного договора (часть 1). Выполнение перевозок по маршрутам осуществляется при наличии маршрутной карты-разрешения (часть 2). Осуществление перевозчиком перевозок пассажиров и багажа по пригородным, межмуниципальным, в том числе социально значимым, маршрутам транспортным средством, на которое не оформлена маршрутная карта-разрешение, запрещается (часть 4).

В целях создания автоматизированной системы учета предоставления мер социальной поддержки граждан льготных категорий на территории Ивановской области с использованием социальных карт правительством Ивановской области 17.04.2008 принято постановление N 71-п "Об утверждении Положения о социальной карте жителя Ивановской области".

Губернатором Ивановской области 25.08.2008 принят указ N 87-УГ " О порядке льготного проезда граждан с использованием социальной карты жителя Ивановской области". Согласно пункту 8 данного указа Комитету по транспорту Ивановской области предписано заключать договоры с перевозчиками на возмещение расходов, связанных с оказанием услуг по льготному проезду с использованием социальной карты жителям Ивановской области, в рамках действующих договоров на осуществление перевозок пассажиров на всех видах пассажирского автомобильного транспорта регулярных маршрутов Ивановской области.

Таким образом, положениями законодательства Ивановской области установлен запрет на осуществление перевозок пассажиров автомобильным транспортом без заключения договора с исполнительными органами власти и на возмещение расходов, связанных с оказанием услуг по льготному проезду с использованием социальной карты жителям Ивановской области, перевозчикам, осуществляющим свою деятельность в отсутствие договоров на осуществление перевозок пассажиров с исполнительными органами власти.

Материалами дела подтверждено, что Предпринимателем не заключены договоры на перевозку пассажиров с уполномоченными исполнительными органами Ивановской области.

При таких обстоятельствах, обжалуемое бездействие ответчиков как таковое отсутствует в связи с имеющимися нормативно установленными запретами, не противоречащими законодательству, и не может нарушать права и законные интересы заявителя. Отсутствие совокупности условий для признания бездействия незаконным является основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований.

Доводы апелляционной жалобы о том, что суд первой инстанции пришел к неверному выводу о существовании законодательного запрета на осуществление перевозок пассажиров автомобильным транспортом без заключения договора с уполномоченными исполнительными органами власти; наличие лицензии является необходимым и достаточным условием для осуществления лицензируемой деятельности; какие-либо полномочия по регулированию лицензионной деятельности у субъекта Российской Федерации могут возникнуть только в силу прямого указания федерального закона, судом апелляционной инстанции рассмотрены и признаны подлежащими отклонению, поскольку соответствующий запрет установлен частью 4 статьи 14 Закона об организации транспортного обслуживания, который решением Ивановского областного суда от 21.06.2012 по делу N 3-22/2012 признан не противоречащим федеральному законодательству. Вместе с тем доводы апелляционной жалобы фактически сводятся к оспариванию соответствия положений Закона об организации транспортного обслуживания федеральному законодательству.

Судом апелляционной инстанции исследованы все доводы апелляционной жалобы, однако они не опровергают выводов суда первой инстанции.

На основании изложенного решение суда первой инстанции следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения. Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы на уплату госпошлины по апелляционной жалобе в размере 150 рублей остаются на ее заявителе. Излишне уплаченная госпошлина подлежит возврату плательщику на основании подпункта 1 пункта 1 статьи 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ивановской области от 05.02.2015 по делу N А17-6254/2014 оставить без изменения, а апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Павловой Людмилы Денисовны - без удовлетворения.

Возвратить индивидуальному предпринимателю Павловой Людмиле Денисовне из федерального бюджета 2850 рублей государственной пошлины по апелляционной жалобе, излишне уплаченной по чеку-ордеру от 03.03.2015.

Выдать справку на возврат государственной пошлины.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в установленном законом порядке.

Председательствующий

Г.Г. Буторина

Судьи

Г.Г. Ившина П.И. Кононов