Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 7 мая 2015 г. N 05АП-3484/15

г. Владивосток

07 мая 2015 г.

Дело N А51-31073/2014

Резолютивная часть постановления оглашена 30 апреля 2015 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 07 мая 2015 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего А.В. Гончаровой

судей Н.Н. Анисимовой, Е.Н. Номоконовой

при ведении протокола секретарем судебного заседания И.В. Ауловой

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Мусаевой Татьяны Геннадьевны

апелляционное производство N 05АП-3484/2015

на решение от 23.03.2015

судьи Л.П. Нестеренко

по делу N А51-31073/2014 Арбитражного суда Приморского края

по заявлению индивидуального предпринимателя Мусаевой Татьяны Геннадьевны (ИНН 253800474919, ОГРН 305253807600073, дата государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя 17.03.2005)

к Управлению градостроительства и архитектуры администрации города Владивостока (ИНН 2536216076, ОГРН 1092536003812, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 20.05.2009), к Департаменту земельных и имущественных отношений Приморского края (ИНН 2540017588, ОГРН 1042504351053, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 29.01.2004)

об оспаривании решений;

при участии:

от Управления градостроительства и архитектуры администрации города Владивостока: представитель Грачева А.Ю. по доверенности от 02.12.2014 N 27/1-1-4915, сроком до 31.12.2015, удостоверение N 4598;

от Департамента земельных и имущественных отношений Приморского края: представитель Подольский А.С. по доверенности от 22.12.2014 N 20/43013, сроком по 30.06.2015, удостоверение N 1123;

от ИП Мусаевой Т.Г.: представитель Самборская Л.В. по доверенности от 02.09.2014 25 АА 1345207, сроком на три года, паспорт;

УСТАНОВИЛ:

Индивидуальный предприниматель Мусаева Татьяна Геннадьевна (далее - заявитель, предприниматель) обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными распоряжения Управления градостроительства и архитектуры администрации г. Владивостока от 07.05.2014 N 814, распоряжения Департамента земельных и имущественных отношений Приморского края от 22.08.2014 N 2245-рз.

Решением Арбитражного суда Приморского края от 23.03.2015 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с вынесенным по делу судебным актом, индивидуальный предприниматель Мусаева Татьяна Геннадьевна обратилась в Пятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.

В апелляционной жалобе предприниматель указывает, что Управление градостроительства и архитектуры администрации г. Владивостока неправомерно отменило ранее изданное им распоряжение на основании протеста прокурора. Полагает, что в рассматриваемом случае принесением протеста прокуратура фактически подменила собой орган местного самоуправления.

Считает, что нахождение части земельного участка в охраной зоне кабельной линии 0,4 кВ не является основанием для отмены ранее изданного распоряжения, а может являться лишь основанием для установления соответствующих ограничений для правообладателя земельного участка.

Кроме того, по мнению заявителя апелляционной жалобы, факт наличия ранее сформированного земельного участка для целей, не связанных со строительством, не препятствует предоставлению указанного земельного участка для испрашиваемых целей, связанных со строительством.

Судом первой инстанции не дана оценка тому, что заявитель при обращении с заявлением о предоставлении спорного земельного участка под строительство одновременного подал заявление о прекращении договора аренды земельного участка, используемого предпринимателем для целей, не связанных со строительством.

Приводит доводы об отсутствии у Департамента полномочий на отмену ранее принятых распоряжений.

До рассмотрения жалобы по существу в судебном заседании арбитражного суда апелляционной инстанции 30.04.2015 представитель предпринимателя заявила отвод судье Н.Н. Анисимовой по мотиву сомнения в беспристрастности судьи.

Рассмотрев заявленный отвод в порядке статей 21, 25 АПК РФ, состав суда определением от 30.04.2015 отказал в его удовлетворении.

В судебном заседании представитель предпринимателя доводы апелляционной жалобы поддержала, решение суда первой инстанции просила отменить и принять по делу новый судебный акт.

Представители Управления градостроительства и архитектуры администрации города Владивостока и Департамента земельных и имущественных отношений Приморского края на доводы апелляционной жалобы возразили, решение суда первой инстанции считают законным и обоснованным, апелляционную жалобу - не подлежащей удовлетворению.

От Управления градостроительства и архитектуры администрации города Владивостока поступил письменный отзыв на апелляционную жалобу, который в порядке статьи 262 АПК РФ приобщен к материалам дела.

Исследовав материалы дела, проверив в порядке статей 266, 268, 270 Арбитражного процессуального кодекса РФ правильность применения норм материального и процессуального права, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены решения суда первой инстанции в силу следующих обстоятельств.

Из материалов дела судом установлено, что 24.06.2013 индивидуальный предприниматель Мусаева Татьяна Геннадьевна обратилась в Департамент земельных и имущественных отношений Приморского края, с заявлением о предоставлении земельного участка площадью 157 кв.м. с кадастровым номером 25:28:010037:155 в районе ул. Адмирала Кузнецова, 88 в г. Владивостоке, для строительства продуктового магазина с предварительным согласованием места размещения объекта. При этом заявитель указал, что арендует данный земельный участок по договору от 11.09.2011 N 01-Ю-14647 для целей, не связанных со строительством.

Распоряжением Управления градостроительства и архитектуры администрации г. Владивостока от 20.11.2013 N 2360 предпринимателю был выдан акт о выборе земельного участка, утверждена схема его расположения на кадастровом плане территории.

20.01.2014 Департаментом земельных и имущественных отношений Приморского края было издано распоряжение N 66-рз о предварительном согласовании места размещения объекта на выбранном земельном участке, утвержден акт о выборе.

Впоследствии, на основании заявления предпринимателя Мусаевой Т.Г. от 19.02.2014 Департамент издал распоряжение от 24.03.2014 N 660-рз об изменении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 25:28:010037:155 с "для целей, не связанных со строительством (размещение временного магазина)" на один из основных видов разрешенного использования, указанных в градостроительном регламенте для территориальной зоны застройки многоэтажными жилыми домами (Ж-3): "объекты розничной торговли", цель предоставления - для строительства продуктового магазина.

Согласно кадастровой выписке о земельном участке от 15.04.2014 N 25/00-14-134111 изменение вида разрешенного использования земельного участка 25:28:010037:155 внесено в государственный кадастр недвижимости.

Распоряжением от 07.05.2014 N 814 Управление градостроительства и архитектуры администрации г. Владивостока со ссылкой на протест прокурора г. Владивостока от 25.04.2014 N 7-26-2014 отменило свое распоряжение от 20.11.2013 N 2360.

В свою очередь, учитывая распоряжение Управления от 07.05.2014 N 814, Департамент распоряжением от 22.08.2014 N 2245-рз отменил распоряжения от 20.01.2014 N 66-рз и от 24.03.2014 N 660-рз.

Предприниматель посчитала, что распоряжение УГА от 07.05.2014 N 814 и распоряжение Департамента от 22.08.2014 N 2245-рз не соответствуют закону и нарушают ее права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности, и оспорила их в арбитражном суде.

Согласно части 1 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Закона N 131-ФЗ).

Из пункта 3 статьи 22 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон N 2202-1) следует, что прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона, опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными.

В соответствии с пунктом 1 статьи 23 указанного Закона прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

Пунктом 2 статьи 23 Закона N 2202-1 установлено, что протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления.

Частью 1 статьи 48 Федерального закона N 131-ФЗ предусмотрено, что муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, в случае упразднения таких органов или соответствующих должностей либо изменения перечня полномочий указанных органов или должностных лиц - органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, к полномочиям которых на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта, а также судом; а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, - уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации).

Таким образом, орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее принятый им ненормативный правовой акт в случае выявления его противоречия закону, в том числе при поступлении соответствующего протеста прокурора. При этом отменяющий акт органа местного самоуправления должен соответствовать закону, то есть быть обоснованным и не нарушать законных прав граждан и организаций.

Как установлено судебной коллегией, обосновывая правомерность оспариваемого заявителем распоряжения от 07.05.2014 N 814, УГА со ссылкой на протест прокуратуры указывает на нарушение порядка формирования спорного земельного участка и считает, что основания для принятия распоряжения от 20.11.2013 N 2360 у него отсутствовали.

Пунктом 5 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации (действовавшей на момент формирования земельного участка) установлено, что предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта осуществляется в следующем порядке: выбор земельного участка и принятие в порядке, установленном статьей 31 указанного Кодекса, решения о предварительном согласовании места размещения объекта; выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ, осуществление его государственного кадастрового учета; принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства в соответствии с правилами, установленными статьей 32 настоящего Кодекса.

Согласно пункту 1 статьи 31 ЗК РФ гражданин или юридическое лицо, заинтересованные в предоставлении земельного участка для строительства, обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 Кодекса, с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта.

В соответствии с пунктом 2 этой же статьи 31 орган местного самоуправления по заявлению гражданина или юридического лица либо по обращению предусмотренного статьей 29 указанного Кодекса исполнительного органа государственной власти обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями.

Результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства, а в необходимых случаях и для установления его охранной или санитарно-защитной зоны. К данному акту прилагаются утвержденные органом местного самоуправления схемы расположения каждого земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории в соответствии с возможными вариантами их выбора (пункт 5 статьи 31 Кодекса).

В соответствии с пунктом 6 статьи 31 ЗК РФ исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 данного Кодекса, принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка, или об отказе в размещении объекта.

Как следует из материалов дела, распоряжением УГА от 20.11.2013 N 2360 заявителю был выдан акт о выборе земельного участка, утверждена схема его расположения площадью 157 кв.м, вид разрешенного использования: объекты розничной торговли, цель предоставления: для строительства продуктового магазина.

В соответствии со статьей 85 ЗК РФ, использование земель населенных пунктов осуществляется с учетом территориального зонирования и градостроительных регламентов, утвержденных для каждой территориальной зоны.

Согласно Правилами землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа, утвержденными решением Думы г. Владивостока от 07.04.2010 N 462 и сведениям информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, испрашиваемый земельный участок расположен в территориальной зоне застройки многоэтажными жилыми домами (Ж-3).

Градостроительные регламенты, установленные Правилами землепользования и застройки, относят размещение объектов розничной торговли к основным видам разрешенного использования земельных участков в территориальной зоне Ж-3 (статья 25 Правил N 462).

При этом установлено, что такие объекты могут размещаться только на земельных участках, примыкающих к красным линиям улиц и дорог всех типов, являющихся территориями общего пользования, к границам зоны объектов автомобильного транспорта, к земельным участкам, отведенным для строительства дорог или их эксплуатации, но не более 15 м от красных линий улиц и дорог всех типов, являющихся территориями общего пользования (сноска <*>).

Анализ имеющихся в деле графических материалов показал, что испрашиваемый предпринимателем земельный участок не примыкает к красным линиям улиц и дорог всех типов, являющихся территориями общего пользования, либо к иным объектам, поименованным в статье 25 Правил N 462.

Следовательно, спорный земельный участок сформирован с нарушением требований Правил землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа.

Кроме того, согласно кадастровой выписке о земельном участке от 15.04.2014 N 25/00-14-134111 спорный земельный участок налагается на границы технических зон инженерных коммуникаций на площади 34 кв. м.

Из акта о выборе земельного участка для строительства от 17.10.2013 N 194 следует, что в границах земельного участка расположены охранные зоны водопровода и канализации КГУП "Примводоканал", телефонной канализации ОАО "Ростелеком" и линий ВЛ 0,4кВ ВПЭС "Владсвет".

Статьей 1 Кодекса установлено, что земельное законодательство основывается на принципе приоритета охраны жизни и здоровья человека, согласно которому при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат.

Согласно пункту 2 статьи 89 ЗК РФ в целях обеспечения безопасного и безаварийного функционирования, безопасной эксплуатации объектов электроэнергетики устанавливаются охранные зоны с особыми условиями использования земельных участков независимо от категорий земель, в состав которых входят эти земельные участки. Порядок установления таких охранных зон для отдельных видов объектов и использования соответствующих земельных участков определяется Правительством РФ.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 24.02.2009 N 160 утверждены Правила установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон (далее - Правила N 160).

В силу пункта 2 названных Правил в охранных зонах в целях обеспечения безопасных условий эксплуатации и исключения возможности повреждения линий электропередачи и иных объектов электросетевого хозяйства устанавливаются особые условия использования территорий.

Пунктом 8 Правил N 160 в охранных зонах запрещается осуществлять любые действия, которые могут нарушить безопасную работу объектов электросетевого хозяйства, в том числе привести к их повреждению или уничтожению, и (или) повлечь причинение вреда жизни, здоровью граждан и имуществу физических или юридических лиц, а также повлечь нанесение экологического ущерба и возникновение пожаров.

Помимо указанных ограничений подпунктом "б" пункта 9 этих же Правил предусмотрено, что в охранных зонах, установленных для объектов электросетевого хозяйства напряжением свыше 1000 вольт прямо запрещено, в том числе размещать детские и спортивные площадки, стадионы, рынки, торговые точки, полевые станы, загоны для скота, гаражи и стоянки всех видов машин и механизмов, за исключением гаражей-стоянок автомобилей, принадлежащих физическим лицам, проводить любые мероприятия, связанные с большим скоплением людей, не занятых выполнением разрешенных в установленном порядке работ.

Кроме того, пунктом 7.5.1 Методических рекомендаций по разработке норм и правил по благоустройству территории муниципальных образований, утвержденных приказом Минрегиона России от 27.12.2011 N 613 (далее - Методические рекомендации N 613), муниципальным образованиям рекомендовано предусматривать на территории населенного пункта технические (охранно-эксплуатационные) зоны, выделяемые линиями градостроительного регулирования: магистральных коллекторов и трубопроводов, кабелей высокого и низкого напряжения, слабых токов, линий высоковольтных передач, метрополитена, в том числе мелкого заложения.

При этом в силу пункта 7.5.2 указанных рекомендаций на территории выделенных технических (охранных) зон запрещено возведение любых видов сооружений, в том числе некапитальных нестационарных, кроме технических, имеющих отношение к обслуживанию и эксплуатации проходящих в технической зоне коммуникаций.

Из изложенного следует, что осуществление на земельном участке, сформированном в границах технических зон инженерных коммуникаций, деятельности, связанной со строительством продуктового магазина недопустимо в силу требований Правил N 160, Методических рекомендаций N 613.

Следовательно, формирование спорного земельного участка было произведено также с нарушением особых условий использования земельных участков, расположенных в границах охранных зон инженерных сетей.

Кроме того, оспариваемым распоряжением УГА земельный участок сформирован в порядке ст. 31 ЗК РФ за счет земельного участка, находящегося в ведении предпринимателя на основании договора аренды от 11.09.2011 N 01-Ю-14647, и используемого для целей не связанных со строительством.

Между тем, земельный участок, сформированный и предоставленный заявителю на праве аренды в порядке статьи 34 Земельного кодекса РФ для целей, не связанных со строительством, не мог быть объектом процедуры выбора земельного участка под строительство в порядке статьи 31 ЗК РФ.

Земельные участки образуются при разделе, объединении, перераспределении земельных участков или выделе из земельных участков, а также из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности (п. 1 ст. 11.2 ЗК РФ).

В соответствии с пунктом 6 статьи 11.9 Кодекса образование земельных участков не должно приводить к вклиниванию, вкрапливанию, изломанности границ, чересполосице, невозможности размещения объектов недвижимости и другим препятствующим рациональному использованию и охране земель недостаткам, а также нарушать требования, установленные настоящим Кодексом, другими федеральными законами.

В силу пункта 2 части 2 статьи 26 Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" пересечение границ одного земельного участка с другим является основанием для приостановления осуществления кадастрового учета, в связи с чем формирование земельного участка с наложением на ранее сформированный земельный участок невозможно.

Соответственно, процедура образования земельного участка для строительства, путем проведения выбора и утверждения схемы расположения земельного участка за счет уже существующего земельного участка, противоречит указанным нормативным положениям.

При этом, то обстоятельство, что земельный участок с кадастровым номером 25:28:010037:155 принадлежат предпринимателю на праве аренды, не имеет правового значения, в силу приведенных нормативных положений. Рассмотренные обстоятельства также были предметом исследования по делу N А51-22447/2014, по заявлению предпринимателя о признании незаконным бездействия Департамента, выразившегося в непринятии решения о предоставлении предпринимателю Мусаевой Т.Г. для строительства спорного земельного участка.

Вступившим в законную силу решением суда от 22.10.2014 по делу N А51-22447/2014 предпринимателю отказано в удовлетворении заявленных требований по аналогичным основаниям.

Принимая во внимание изложенное, коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что основания для вынесения распоряжения от 20.11.2013 N 2360 у Управления отсутствовали.

В этой связи УГА обоснованно принято распоряжение от 07.05.2014 N 814 об отмене ранее вынесенного распоряжения от 20.11.2013 N 2360.

Следовательно, любые распорядительные акты, касающиеся данного земельного участка и принятые во исполнение распоряжения УГА от 20.11.2013 N 2360, также противоречат действующему законодательству.

При таких обстоятельствах, распоряжение Департамента от 22.08.2014т N 2245-рз вынесено законно, при наличии на то правовых оснований.

Отклоняя доводы предпринимателя об отсутствии у Департамента полномочий на отмену ранее принятых распоряжений, а также об отсутствии в действующим законодательстве норм, предоставляющих органу право отменять свои акты в порядке самоконтроля, коллегия считает необходимым отметить следующее.

В соответствии с пунктом 1 статьи 27 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон N 184-ФЗ) правовые акты государственной власти субъекта Российской Федерации, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, иных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, а также правовые акты должностных лиц указанных органов, противоречащие Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации, подлежат опротестованию соответствующим прокурором или его заместителем в установленном законом порядке.

В силу пункта 2 статьи 27 указанного Закона законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации при осуществлении своих полномочий обеспечивают соблюдение Конституции Российской Федерации и федеральных законов.

Таким образом, правовые акты могут быть отменены в порядке самоконтроля органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принявшими соответствующий правовой акт, в случаях, если они приняты с нарушением или в противоречие с действующим законодательством и произвольно ограничивают права граждан и организаций в сфере предпринимательской деятельности.

При этом, действующее законодательство не содержит прямых запретов на внесение органом, издавшим в пределах своих полномочий правовой акт, изменений и дополнений, а также отмену этого акта.

Принимая во внимание, что в ходе рассмотрения дела установлено отсутствие оснований для признания оспариваемых распоряжений незаконными, суд первой инстанции на основании части 3 статьи 201 АПК РФ пришел к обоснованному выводу о том, что требования заявителя являются необоснованными и не подлежащими удовлетворению в полном объеме.

Апелляционная жалоба не содержит доводов, свидетельствующих о необоснованности и незаконности принятого по делу судебного акта.

При таких обстоятельствах апелляционный суд полагает, что суд первой инстанции вынес законное и обоснованное решение, полно и правильно установил обстоятельства дела, применил нормы материального права, подлежащие применению, и не допустил нарушения процессуального закона, в связи с чем, оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта не имеется.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных ч. 4 ст. 270 АПК РФ и влекущих безусловную отмену судебного акта, коллегией не установлено.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Приморского края от 23.03.2015 по делу N А51-31073/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Приморского края в течение двух месяцев.

Председательствующий

А.В. Гончарова

Судьи

Н.Н. Анисимова Е.Н. Номоконова