Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 7 мая 2015 г. N 12АП-3047/15

г. Саратов

07 мая 2015 г.

Дело N А12-182/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 30 апреля 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 07 мая 2015 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего судьи Веряскиной С.Г., судей: Акимовой М.А., Александровой Л.Б.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Качаевой Е.А.,

в отсутствие представителей сторон, надлежащим образом извещенных о времени и месте проведения судебного заседания,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации Светлоярского муниципального района Волгоградской области (Волгоградская область, Светлоярский район, р.п. Светлый Яр)

на решение арбитражного суда Волгоградской области от 19 февраля 2015 года по делу N А12-182/2015 (судья Кулик И.В.)

по заявлению Администрации Светлоярского муниципального района Волгоградской области (Волгоградская область, Светлоярский район, р.п. Светлый Яр, ИНН 3426003655, ОГРН 1023405960753)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области (г. Волгоград, ИНН 3444051210, ОГРН 1023403460596)

об оспаривании решения и предписания

заинтересованные лица:

МУ "Районное управление муниципальными ресурсами" (Волгоградская область, Светлоярский район, р.п. Светлый Яр)

Светлоярский филиал государственного унитарного предприятия "Волгоградское областное архитектурно-планировочное бюро" (Волгоградская область, Светлоярский район, р.п. Светлый Яр)

Прокуратура Светлоярского района Волгоградской области (Волгоградская область, Светлоярский район, р.п. Светлый Яр)

УСТАНОВИЛ:

Администрация Светлоярского муниципального района Волгоградской области (далее заявитель, Администрация) обратилась в арбитражный суд Волгоградской области с заявлением о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области (далее Управление, УФАС по Волгоградской области) от 06.10.2014 г. по делу N 14-01-15-03/332 о нарушении пункта 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", выразившегося в наложении дополнительных, не установленных законодательством требований, на хозяйствующие субъекты при предоставлении муниципальных услуг, а также предписания N 14-01-15-03/332 от 06.10.2014 г. об устранении нарушений антимонопольного законодательства.

К участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены: МУ "Районное управление муниципальными ресурсами", Светлоярский филиал государственного унитарного предприятия "Волгоградское областное архитектурно-планировочное бюро", прокуратура Светлоярского района Волгоградской области.

Решением арбитражного суда Волгоградской области от 19 февраля 2015 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Администрация Светлоярского муниципального района Волгоградской области, не согласившись с вынесенным судебным актом, обратилась в апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить по основаниям, изложенным в апелляционной жалобе.

Информация о принятии апелляционной жалобы к производству и назначении дела к судебному разбирательству размещена на сайте суда в сети Интернет 31 марта 2015 года.

В соответствии с ч. 3 ст. 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд рассматривает апелляционную жалобу без участия представителей Администрации Светлоярского муниципального района Волгоградской области, Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области, МУ "Районное управление муниципальными ресурсами", Светлоярского филиала государственного унитарного предприятия "Волгоградское областное архитектурно-планировочное бюро", прокуратуры Светлоярского района Волгоградской области, надлежащим образом извещенных о времени и месте проведения судебного заседания.

В судебном заседании, открытом 28 апреля 2015 года, объявлялся перерыв до 30 апреля 2015 года до 09 час. 20 мин.

Исследовав материалы дела, проверив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции считает, что апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, в УФАС по Волгоградской области поступили материалы из прокуратуры Светлоярского района Волгоградской области (вх. 2509 от 02.04.2014 г.) с информацией о нарушении Администрацией Светлоярского района Волгоградской области требований законодательства.

Прокуратурой Светлоярского района в ходе проведения проверки Администрации Светлоярского района Волгоградской области выявлено несоответствие отдельных норм Административного регламента по предоставлению муниципальной услуги "Подготовка градостроительных планов земельных участков", утвержденного постановлением Администрации Светлоярского муниципального района Волгоградской области от 13.10.2011 N 1579 (далее Регламент), требованиям законодательства РФ.

По сведениям, представленным прокуратурой, имеются признаки нарушения антимонопольного законодательства при применении норм п. 1.4. раздела 1, п. 2.3, п.2.9 раздела 2 Регламента.

При этом, прокуратурой усматривались нарушения антимонопольного законодательства в части указания в Регламенте конкретных хозяйствующих субъектов к которым необходимо обратиться в целях изготовления документов.

По данному факту Управлением ФАС по Волгоградской области на основании приказа N 176 от 24.06.2014 возбуждено дело N 14-01-15-03/332.

Решением Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области от 06.10.2014 г. по делу N 14-01-15-03/332 признан факт нарушения Администрацией пункта 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", выразившегося в наложении дополнительных, не установленных законодательством требований, на хозяйствующие субъекты при предоставлении муниципальных услуг.

На основании вышеуказанного решения антимонопольным органом выдано предписание N 14-01-15-03/332 от 06.10.2014 г., которым Администрации Светлоярского района Волгоградской области предписано совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции, а именно: отменить, либо внести изменения в п. 2.7.2 Административного регламента оказания муниципальной услуги "Подготовка градостроительных планов земельных участков" (утвержден Постановлением администрации Светлоярского района Волгоградской области от 13.10.2011 N 1579) в части указания документов, которые заявитель вправе предоставить по собственной инициативе. Срок исполнения предписания 2 месяца с момента получения предписания.

Администрация Светлоярского района Волгоградской области, не согласившись с указанными ненормативными правовыми актами антимонопольного органа, обратилась в арбитражный суд с вышеизложенными требованиями.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришёл к выводу, что оспоренные ненормативные правовые акты законны, приняты в пределах полномочий антимонопольного органа и не нарушают прав и законных интересов заявителя.

Апелляционный суд считает выводы суда первой инстанции правомерными по следующим основаниям.

При рассмотрении спора судами установлено, что Реестр муниципальных услуг (функций), предоставляемых органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями Светлоярского муниципального района (утв. Постановлением Администрации Светлоярского муниципального района от 09.07.2012 г. N 1140) в п. 39 предусматривает муниципальную услугу в сфере архитектуры и строительства - подготовка градостроительных планов земельных участков.

В Административном регламенте по предоставлению отделом архитектуры, строительства и ЖКХ администрации Светлоярского муниципального района муниципальной услуги "Подготовка градостроительных планов земельных участков" (в редакции постановления администрации Светлоярского муниципального района от 13.10.2011 N 1579) установлено следующее:

Пунктом 1.4. раздела 1 Регламента закреплен Порядок информирования о порядке предоставления муниципальной услуги. Согласно пункту 1.4.3 раздела 1 Регламента определены организации, обращение в которые необходимо для предоставления муниципальной услуги: на основании п. 1.4.3.1. - ГУП ВОАПБ Светлоярский филиал, п. 1.4.3.2 - муниципальное учреждение "Районное управление муниципальными ресурсами".

Пунктом 2.3 раздела 2 Регламента предусмотрено, что для возможности предоставления муниципальной услуги необходимо так же обращение в организации, изготавливающие чертеж градостроительного плана земельного участка, необходимого для предоставления муниципальной услуги, а именно: ГУП ВОАПБ Светлоярский филиал, муниципальное учреждение "Районное управление земельными ресурсами".

Пунктом 2.9 раздела 2 регламента определен Перечень услуг, необходимых и обязательных для предоставления муниципальной услуги. Согласно п.2.9.1 раздела 2 Регламента изготовление чертежа градостроительного плана земельного участка осуществляется на платной основе следующими организациями, расположенными на территории Светлоярского муниципального района: ГУП ВОАПБ Светлоярский филиал, муниципальное учреждение "Районное управление муниципальными ресурсами".

Пунктом 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131- ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Частями 3, 4 ст. 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить настоящему Кодексу.

В силу ч. 17 ст. 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в случае, если физическое или юридическое лицо обращается в орган местного самоуправления с заявлением о выдаче ему градостроительного плана земельного участка, проведение процедур, предусмотренных частями 1-16 настоящей статьи, не требуется. Орган местного самоуправления в течение тридцати дней со дня поступления указанного обращения осуществляет подготовку градостроительного плана земельного участка и утверждает его. Орган местного самоуправления предоставляет заявителю градостроительный план земельного участка (далее по тексту - ГПЗУ) без взимания платы.

Частью 1 ст. 7 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" установлено, что органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, не вправе требовать от заявителя представления документов и информации или осуществления действий, представление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг.

В соответствии со ст. 41, 44 Градостроительного кодекса Российской Федерации и Инструкции о порядке заполнения формы градостроительного плана земельного участка, утвержденной Приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 11.08.2006 N 93, ГПЗУ представляет собой документ, содержащий информацию об уже установленных разрешениях и ограничениях в пределах земельного участка, поставленного на кадастровый учет, и по своему содержанию не является правоустанавливающим или правоподтверждающим документом.

Подготовка и выдача ГПЗУ осуществляется по заявлению собственника, пользователя либо иного заинтересованного лица и является обязанностью уполномоченного органа, не обусловленной необходимостью обоснования целей истребования градостроительного плана и требованием о предоставлении заявителем каких-либо документов, за исключением тех, которые связаны с возможностью идентификации обратившегося лица.

При этом отсутствуют нормы действующего законодательства, наделяющие органы местного самоуправления правом принятия нормативных правовых актов, содержащих перечень документов, предоставляемых заявителем при оказании государственной (муниципальной) услуги по выдаче ГПЗУ.

Таким образом, в Административном регламенте по предоставлению отделом архитектуры, строительства и ЖКХ администрации Светлоярского муниципального района муниципальной услуги "Подготовка градостроительных планов земельных участков" (утв. Постановлением от 13.10.2011 N 1579) закреплены требования о предоставлении заявителем документов, предоставление которых не предусмотрено законодательством Российской Федерации.

В ходе рассмотрения дела в УФАС по Волгоградской области, Администрацией Светлоярского района были представлены доказательства, что Постановлениями администрации Светлоярского муниципального района от 31.12.2013 N 3105, от 23.06.2014 N 1097/1, от 10.07.2014 N 1239, от 12.09.2014 N1705 внесены изменения в Постановление администрации Светлоярского муниципального района от 13.10.2011 N 1579 "Об утверждении административного регламента по предоставлению отделом архитектуры, строительства и ЖКХ администрации Светлоярского муниципального района муниципальной услуги "Подготовка градостроительных планов земельных участков", упоминания ГУП ВОАПБ Светлоярский филиал, МУ "Районное управление муниципальными ресурсами" исключены из текста регламента, сокращен перечень документов, обязательных к предоставлению для получения градостроительных планов земельных участков.

В силу части 3 статьи 41 Закона о защите конкуренции в решении по делу о нарушении антимонопольного законодательства помимо прочего содержаться выводы о наличии или об отсутствии оснований для прекращения рассмотрения дела, выводы о наличии или об отсутствии нарушения антимонопольного законодательства в действиях (бездействии) ответчика по делу, выводы о наличии или об отсутствии оснований для выдачи предписания.

Установив в ходе рассмотрения дела наличие нарушения Администрацией Светлоярского района требований антимонопольного законодательства в части включения требования об обращении в ГУП ВОАПБ Светлоярский филиал, МУ "Районное управление муниципальными ресурсами" в текст регламента, а также требования о предоставлении документов, не предусмотренных законодательством Российской Федерации, комиссия УФАС пришла к выводу о наличии нарушений п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, и поскольку Администрация добровольно устранила нарушения, содержащиеся в п. 14 раздела 1, п. 2.3, п. 2.9 раздела 2 Административного регламента по предоставлению отделом архитектуры, строительства и ЖКХ администрации Светлоярского муниципального района, предписание об устранении нарушения антимонопольного законодательства в данной части не выдавалось.

В части указанных выше нарушений, квалифицированных антимонопольным органом как нарушение п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, решение УФАС по Волгоградской области администрацией не оспаривается.

Отражение в резолютивной части оспариваемого решения сведений об установлении комиссией УФАС по Волгоградской области факта нарушения антимонопольного законодательства имеет своей целью соблюдение принципов неотвратимости административного наказания, а также равенства перед законом лиц, совершивших административное правонарушение.

Кроме того, в ходе проверки законности нормативного правового акта на предмет соответствия требованиям законодательства о защите конкуренции, УФАС по Волгоградской области было выявлено еще одно нарушение требований закона в нормах Административного регламента.

Административный регламент по предоставлению отделом архитектуры, строительства и ЖКХ администрации Светлоярского муниципального района муниципальной услуги "Подготовка градостроительных планов земельных участков" (в редакции Постановлений администрации Светлоярского муниципального района от 31.12.2013 N 3105, от 23.06.2014 N 1097/1, от 10.07.2014 N 1239, от 12.09.2014 N1705) в п. 2.7.2 устанавливает перечень документов, которые заявитель вправе предоставить самостоятельно:

- копии правоустанавливающих документов на земельный участок (государственный акт, свидетельство о праве собственности, свидетельство о праве на наследство, договор аренды, постановление о предварительном согласовании места размещения объекта капитального строительства, и др. документы)

-оригинал топографической съемки земельного участка в М 1:500 при площади участка до 1 га, М 1:2000 при площади участка до 10 га, М 1:5000 при площади участка более 10 га, выполненной организацией являющейся членом саморегулируемой организации, сроком не более одного года;

-копия кадастрового паспорта земельного участка (кадастровой выписки о земельном участке);

- копии правоустанавливающих документов на объекты капитального строительства, расположенные на земельном участке, в отношении которого требуется изготовление градостроительного плана (свидетельство о праве собственности, свидетельство о праве на наследство, договор купли-продажи, договор мены и иные документы);

-копии технических или кадастровых паспортов на здание, строение сооружение (при наличии их на земельном участке). Копия литерной схемы в случае расположения нескольких объектов капитального строительства на одном земельном участке;

-копии технических условий подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения водоснабжением, канализацией, электроснабжением, теплоснабжением, или в случае, если подготовка градостроительного плана земельного участка проводится с намерением осуществить реконструкцию или капитальный ремонт зданий, строений, сооружений без изменения нагрузок на инженерные сети, - договоры с организациями, обслуживающими инженерные сети;

Однако, как было указано выше, нормы действующего законодательства не наделяют органы местного самоуправления правом принятия нормативных правовых актов, содержащих перечень документов, предоставляемых заявителем при оказании государственной (муниципальной) услуги по выдаче ГПЗУ не связанных с возможностью идентификации обратившегося лица, следовательно, Администрацией Светлоярского муниципального района в отсутствие федерального закона, разрешающего устанавливать перечень документов, установлены нормативные требования, которые могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Поскольку административный регламент является официальным выражением исключительно административных процедур, такой акт не может порождать новые правовые обязанности и предоставлять новые права, кроме как в рамках правоотношений, урегулированных законом или административным актом в материальном смысле.

Административным регламентом также не могут быть введены какие либо ограничения прав, свобод и законных интересов граждан и организаций. При условии, что возможность таких ограничений прямо установлена законом, в административном регламенте может содержаться порядок реализации узаконенных ограничений.

Указание в п. 2.7.2 Регламента перечня документов, которые заявитель вправе предоставить самостоятельно, понуждает заявителя заинтересованного в получении государственной услуги проявлять инициативу и изготавливать документы, что может повлечь для него дополнительные расходы.

При этом изготовление данных документов градостроительных планов земельных участков за счет заявителя не предусмотрено законодательством РФ, создает реальную угрозу наступления негативных последствий для конкуренции, путем наложения дополнительных, не установленных законодательством требований на хозяйствующих субъектов при предоставлении муниципальных услуг и противоречит п. 2 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 "О защите конкуренции".

Закон о защите конкуренции в п.2 ч.1 ст. 15 запрещает Федеральным органам местного самоуправления осуществлять действия (бездействие) которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, путем необоснованного препятствования осуществлению деятельности хозяйствующего субъекта, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством РФ требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Доводы заявителя со ссылкой на правовую позицию Верховного Суда Российской Федерации (решение от 14.05.2012 г. N АКПИ 12-290) применительно к требованиям рассматриваемого Административного регламента (п.2.7.2) не исключают правомерности выводов УФАС по Волгоградской области о нарушении Администрацией законодательства о защите конкуренции.

Кроме того, оспариваемое предписание УФАС по Волгоградской области от 06.10.2014 исполнено, п. 2.7.2 исключен из Административного регламента, что подтверждается постановлением Администрации N 2448 от 19.12.2014.

Учитывая изложенное, апелляционный суд считает обоснованными выводы суда первой инстанции о том, что оспариваемые решение и предписание антимонопольного органа являются законными, в действиях Администрации усматриваются нарушения п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, в связи с чем, в удовлетворении заявленных требований правомерно отказано.

На основании изложенного апелляционная инстанция считает, что по делу принято законное и обоснованное решение, оснований для отмены которого не имеется. Выводы суда по данному делу основаны на установленных обстоятельствах и имеющихся в деле доказательствах при правильном применении норм материального и процессуального права. Доводы апелляционной жалобы, сводящиеся фактически к повторению утверждений исследованных и правомерно отклоненных судом первой инстанции, не могут служить основаниями для отмены обжалуемого решения.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение арбитражного суда Волгоградской области от 19 февраля 2015 года по делу N А12-182/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу Администрации Светлоярского муниципального района Волгоградской области без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме, через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

С.Г. Веряскина

Судьи

М.А. Акимова Л.Б. Александрова