Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 8 мая 2015 г. N 13АП-5729/15

г. Санкт-Петербург

08 мая 2015 г.

Дело N А56-79066/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 05 мая 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 08 мая 2015 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе судьи Борисовой Г.В.

при ведении протокола судебного заседания: Шамовой Г.А.

при участии:

от заявителя: Емелина А.С. по доверенности от 20.10.2014 N Д-164;

от заинтересованного лица: Олейник Л.В. по доверенности от 23.12.2014 N 59/2014;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-518/2014) ОАО "Российские железные дороги" на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 30.01.2015 по делу N А56-79066/2014 (судья Ресовская Т.М.), принятое в порядке упрощенного производства

по заявлению ОАО "Российские железные дороги"

к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта

об оспаривании постановления

установил:

ОАО "Российские железные дороги" (107174, Москва, ул.Новая Басманная, д.2, ОГРН 1037739877295, далее- ОАО "РЖД", общество) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительным постановления Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (190068, Санкт-Петербург, пр.Римского-Корсакова, д.39, далее- Управление Ространснадзора, административный орган) от 24.09.2014 N 07-40-03/217 о привлечении общества к административной ответственности по части 1 статьи 11.15.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Решением суда первой инстанции в удовлетворении заявленных требований ОАО "РЖД" отказано, в связи с правомерным привлечением общества к административной ответственности.

ОАО "РЖД" не согласилось с решением суда и направило апелляционную жалобу, в которой просило решение отменить и удовлетворить заявленные требования.

В судебном заседании представитель ОАО "РЖД" поддержал доводы апелляционной жалобы, пояснив, что соблюдение положений Требований N 43 возможно только в процессе реализации плана обеспечения транспортной безопасности железнодорожной станции Койты. Кроме того, представитель указал на пропуск срока давности привлечения общества к административной ответственности.

Представитель Управления Ространснадзора с доводами апелляционной жалобы не согласился, просил решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения, пояснив, что общество имело возможность устранить нарушения законодательства о транспортной безопасности, но в настоящее время предпринимает не все зависящие от себя меры по устранению нарушений.

Законность и обоснованность принятого решения проверяются в порядке и по основаниям, установленными статьями 258, 266-271 АПК РФ.

Выслушав представителей сторон, исследовав материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Как видно из материалов дела, в период с 01.09.2014 по 25.09.2014 должностными лицами Управления Ространснадзора на основании распоряжения от 19.08.2014 N 641-р проведена плановая документарная проверка в отношении ОАО "РЖД" по вопросу соблюдения законодательства в области обеспечения транспортной безопасности при оказании услуг железнодорожным транспортом на принадлежащем обществу объекте - железнодорожной станции Койты Сольвычегородского центра организации работы железнодорожных станций-структурного подразделения Северной дирекции управления движением- структурного подразделения Центральной дирекции управления движением (филиала ОАО "РЖД").

В ходе проверки органом контроля выявлено нарушение обществом пункта 1 статьи 4 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (далее- Закон N16-ФЗ); пунктов 5.6.4, 5.6.8, 5.6.9, 5.6.10, 5.10, 5.12, 5.14.2, 5.14.4, 5.25.1, 5.25.2, 5.25.3, 5.25.4 "Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта", утвержденных Приказом Минтранса России от 08.02.2011 N 43 (далее-Требования N43) о чем составлен акт проверки от 25.09.2014 N07-37-06/547(А), в котором отражено, что обществом:

1. Не разработана номенклатура (перечень) должностей персонала, непосредственно связанного с обеспечением транспортной безопасности ОТИ;

2. Не разработан и не принят порядок проверки документов, наблюдения, собеседования с физическими лицами и оценки данных инженерно-технических систем и средств обеспечения транспортной безопасности, осуществляемые для выявления подготовки к совершению актов незаконного вмешательства (далее-АНВ) или совершения АНВ в отношении ОТИ;

3. Не разработан и не принят порядок реагирования лиц, ответственных за обеспечение транспортной безопасности и персонала, непосредственно связанного с обеспечением транспортной безопасности ОТИ, а также подразделений транспортной безопасности (далее -силы обеспечения транспортной безопасности) на подготовку к совершению АНВ или совершение АНВ в отношении ОТИ;

4. Не разработан и не принят порядок информирования компетентного органа в области обеспечения транспортной безопасности и уполномоченных подразделений федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации, федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, а также территориального управления федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере транспорта о непосредственных, прямых угрозах и фактах совершения АНВ в деятельность ОТИ;

5. Не проверены сотрудники сил обеспечения транспортной безопасности, начальник станции, с целью выявления оснований, предусмотренных частью 1 статьи 10 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (далее Закон 16-ФЗ), для прекращения трудовых отношений или отказа в приеме на работу;

6. Не осуществлена специальная профессиональная подготовка, повышение квалификации, переподготовка сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности в соответствии с программами и документами, определенными законодательством Российской Федерации;

7. Отсутствует информирование в наглядной и доступной форме всех физических лиц, находящихся на ОТИ, а также юридических лиц, осуществляющих на них какие-либо виды деятельности, о требованиях законодательства о транспортной безопасности и внутренних организационно-распорядительных документов, направленных на реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности ОТИ, в части их касающейся, включая запрещение перевозки по поддельным (подложным) и/или недействительным проездным, перевозочным и/или удостоверяющим личность документам;

8. Отсутствует информирование в наглядной и доступной форме всех физических лиц, находящихся на ОТИ, а также юридических лиц, осуществляющих на них какие-либо виды деятельности, о требованиях законодательства о транспортной безопасности и внутренних организационно-распорядительных документов, направленных на реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности ОТИ, в части их касающейся, включая запрещение совершения актов незаконного вмешательства в отношении ОТИ, а также иных действий, приводящих к повреждению устройств и оборудования ОТИ или использованию их не по функциональному предназначению, влекущих за собой человеческие жертвы, материальный ущерб или возможность наступления таких последствий;

9. Не установлена конфигурация и границы территории ОТИ, доступ в которую физических лиц, пронос (провоз) материальных объектов не ограничивается (далее - зона свободного доступа ОТИ);

10. Не установлена конфигурация и границы территории или части (наземной, подземной, воздушной, надводной, подводной) ОТИ, проход в которые осуществляется через контрольно-пропускные пункты (посты) (далее - зоны транспортной безопасности), а также критических элементов ОТИ;

11. Не установлена конфигурация и границы участков зоны транспортной безопасности ОТИ, допуск физических лиц и перемещение материальных объектов в которые осуществляется по перевозочным документам и/или пропускам установленных видов в соответствии с номенклатурами (перечнями) должностей, и предметы и вещества, которые запрещены или ограничены для перемещения (далее - перевозочный сектор зоны транспортной безопасности);

12. Не установлена конфигурация и границы участков зоны транспортной безопасности ОТИ, доступ в которые ограничен для пассажиров и осуществляется для физических лиц и материальных объектов по пропускам установленных видов в соответствии с номенклатурами (перечнями) должностей, и предметы и вещества, которые запрещены или ограничены для перемещения (далее - технологический сектор зоны транспортной безопасности).

Зафиксированные Управлением Ространснадзора в акте проверки от 10.09.2014 N 07-37-03/509(А) нарушения, послужили основанием для составления государственным инспектором отдела надзора за обеспечением транспортной безопасности УГАН НОТБ СЗФО Ространснадзора протокола об административном правонарушении N 07-39-03/217 от 17.09.2014.

Постановлением государственного инспектора отдела надзора за обеспечением транспортной безопасности УГАН НОТБ СЗФО Ространснадзора от 24.09.2014 N 07-40-03/217 ОАО "РЖД" привлечено к административной ответственности по части 1 статьи 11.15.1 Кодекса об административных правонарушениях в виде наложения административного штрафа в размере 50 000 рублей.

Не согласившись с указанным постановлением, общество обжаловало его в арбитражный суд.

Суд первой инстанции, отказывая обществу в удовлетворении заявленных требований, в полном объеме исследовал материалы дела, правильно применив нормы материального и процессуального права.

В соответствии с частью 1 статьи 2 Закона N 16-ФЗ целями обеспечения транспортной безопасности являются устойчивое и безопасное функционирование транспортного комплекса, защита интересов личности, общества и государства в сфере транспортного комплекса от актов незаконного вмешательства.

Согласно части 2 статьи 4 вышеназванного Федерального закона обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

Как видно из материалов дела, железнодорожной станции Койты 09.07.2013 присвоена 2 категория, станция включена в Реестр категорированных объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств согласно уведомлению о присвоении категории от 18.07.2013 N УТБ 7/1/14021-ис, реестровый номер ЖСП14021.

Следовательно, ОАО "РЖД" является субъектом транспортной инфраструктуры на ЖДС Койты.

В силу статьи 8 Закона N 16-ФЗ требования по обеспечению транспортной безопасности, учитывающие уровни безопасности, предусмотренные статьей 7 настоящего Федерального закона, для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств являются обязательными для исполнения всеми субъектами транспортной инфраструктуры.

Приказом Минтранса России от 08.02.2011 N 43 утверждены "Требования по обеспечению транспортной безопасности, учитывающие уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта", которые определяют систему мер, реализуемых субъектами транспортной инфраструктуры для защиты объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта от потенциальных, непосредственных и прямых угроз совершения актов незаконного вмешательства.

В силу пункта 4 Требований по обеспечению транспортной безопасности, они являются обязательными для исполнения всеми субъектами транспортной инфраструктуры и распространяются на всех юридических и/или физических лиц, находящихся на объектах транспортной инфраструктуры и транспортных средствах железнодорожного транспорта.

В пункте 5 Требований установлены единые для всех субъектов транспортной инфраструктуры обязанности, вне зависимости от присвоения категории ОТИ и/или транспортному средству, проведения оценки уязвимости, разработки и реализации плана обеспечения транспортной безопасности.

Материалами дела подтверждается, и не отрицается обществом несоблюдение ОАО "РЖД" пунктов 5.6.4, 5.6.8, 5.6.9, 5.6.10, 5.10, 5.12, 5.14.2, 5.14.4, 5.25.1, 5.25.2, 5.25.3, 5.25.4 Требований N 43.

По существу выявленных нарушений общество объяснений в дело не представило, при этом общество полагает, что исполнение указанных пунктов Требований возможно только в процессе реализации Плана обеспечения транспортной безопасности ЖДС Койты, который в настоящее время еще не разработан.

Между тем, судом первой инстанции правильно отмечено, что все вмененные в вину обществу нарушения относятся к положениям пункта 5 Требований, как и обязанность разработать и утвердить план обеспечения транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры (п. 5.8 Требований). Следовательно, пункты 5.6.4, 5.6.8, 5.6.9, 5.6.10, 5.10, 5.12, 5.14.2, 5.14.4, 5.25.1, 5.25.2, 5.25.3, 5.25.4 Требований не поставлены в зависимость друг от друга, а также от разработки и утверждения Плана.

План обеспечения транспортной безопасности представляет собой документ, который, согласно Порядка разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, утвержденного Приказом Минтранса РФ от 11.02.2010 N 34, определяет систему мер для защиты объекта транспортной инфраструктуры или транспортного средства от потенциальных, непосредственных и прямых угроз совершения акта незаконного вмешательства, а также при подготовке и проведении контртеррористической операции.

В соответствии с частью 1 статьи 9 Закона N 16-ФЗ сведения, содержащиеся в планах обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, являются информацией ограниченного доступа. Следовательно, к сотрудникам сил обеспечения транспортной безопасности должны быть предъявлены дополнительные требования и ограничения.

В силу пунктов 5.10, 5.12 Требований N 43 субъект транспортной инфраструктуры обязан проверить сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности с целью выявления оснований, предусмотренных частью 1 статьи 10 Закона о транспортной безопасности, для прекращения трудовых отношений или отказа в приеме на работу; осуществить специальную профессиональную подготовку, повышение квалификации, переподготовку сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности в соответствии с программами и документами, определенными законодательством Российской Федерации.

В соответствии с подпунктом 5.6.9 Требований N 43 силами обеспечения транспортной безопасности являются: лица, ответственные за обеспечение транспортной безопасности; персонал, непосредственно связанный с обеспечением транспортной безопасности ОТИ и ТС; подразделения транспортной безопасности.

В пункте 1 статьи 10 Закона N 16-ФЗ приведен перечень лиц, в отношении которых установлены ограничения при приеме на работу, непосредственно связанную с обеспечением транспортной безопасности (имеющие непогашенную или неснятую судимость за совершение умышленного преступления, состоящие на учете в учреждениях органов здравоохранения по поводу психического заболевания, алкоголизма или наркомании и др.).

Согласно пункту 7.2 статьи 1 Закона N 16-ФЗ силы обеспечения транспортной безопасности это лица, ответственные за обеспечение транспортной безопасности в субъекте транспортной инфраструктуры, на объекте транспортной инфраструктуры, транспортном средстве, включая персонал субъекта транспортной инфраструктуры или подразделения транспортной безопасности, непосредственно связанный с обеспечением транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры или транспортных средств.

Приказом ОАО "РЖД" от 12.12.2011 N 183 утверждено Положение об организации обеспечения транспортной безопасности в ОАО "РЖД" (далее Положение). Руководство организацией обеспечения транспортной безопасности в ОАО "РЖД" определено частью II названного Положения.

В соответствии с п. 13 ч. II Положения непосредственная реализация мер, направленных на обеспечение защищенности объектов железнодорожного транспорта, противодействие соответствующим угрозам совершения актов незаконного вмешательства, осуществляется руководителем подразделения филиала, другого структурного подразделения ОАО "РЖД", на которого в установленном порядке возложено управление производственной (технологической) деятельностью объекта железнодорожного транспорта в соответствии с его предназначением (далее - руководитель объекта железнодорожного транспорта).

Приказом Северной дирекции управления движением - структурного подразделения Центральной дирекции управления движением - филиала ОАО "РЖД" от 11.03.2014 N 62, ответственным за обеспечение транспортной безопасности на объекте транспортной инфраструктуры - ЖДС Койты назначен начальник станции.

Следовательно, начальник ЖДС Койты должен быть проверен с целью выявления оснований, предусмотренных частью 1 статьи 10 Закона N 16-ФЗ, для прекращения трудовых отношений, а также пройти специальную профессиональную подготовку, повышение квалификации, переподготовку сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности в соответствии с программами и документами, определенными законодательством Российской Федерации. Документы, подтверждающие соответствие начальника ЖДС Койты данным требованиям, обществом не представлены.

Положения статьи 85.1 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", согласно которым в области подготовки сил обеспечения транспортной безопасности реализуются следующие образовательные программы: 1) основные программы профессионального обучения; 2) дополнительные профессиональные программы; типовые основные программы профессионального обучения и типовые дополнительные профессиональные программы в области подготовки сил обеспечения транспортной безопасности утверждаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, - не освобождают субъектов транспортной инфраструктуры от исполнения обязательных требований по обеспечению транспортной безопасности и от ответственности за неисполнение в установленный срок законных предписаний об устранении выявленных нарушений.

Министерством транспорта РФ и Федеральным агентством железнодорожного транспорта (далее - Росжелдор) во исполнение Закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности", Указа Президента РФ от 31.03.2010 N 403 "О создании комплексной системы обеспечения безопасности населения на транспорте" и Комплексной программы обеспечения безопасности населения на транспорте (утверждена Распоряжением Правительства РФ 30.07.2010 г. N 1285-р) созданы Центры транспортной безопасности, предотвращения и защиты от чрезвычайных ситуаций на транспорте на базе подведомственных агентству ВУЗов.

Согласно разделу VI Комплексной программы обеспечения безопасности населения на транспорте, задачами создания системы профессиональной подготовки, обучения и аттестации специалистов и должностных лиц в области обеспечения транспортной безопасности, а также персонала, принимающего участие в обеспечении транспортной безопасности, в том числе в части предотвращения и защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на транспорте, являются:

- разработка методики и программ профессиональной подготовки и обучения, определение требований, порядка, способов и методов аттестации специалистов и должностных лиц в области обеспечения транспортной безопасности, а также персонала, принимающего участие в обеспечении транспортной безопасности;

- создание сети учебных центров профессиональной подготовки, обучения и аттестации специалистов и должностных лиц в области обеспечения транспортной безопасности, а также персонала, принимающего участие в обеспечении транспортной безопасности;

- обучение, подготовка и аттестация специалистов и должностных лиц в области обеспечения транспортной безопасности, а также персонала, принимающего участие в обеспечении транспортной безопасности;

- обучение должностных лиц и специалистов в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на транспорте.

Программа реализуется в рамках приоритетного направления деятельности Правительства Российской Федерации по обеспечению национальной безопасности.

Абзац 2 пункта 42 Типового положения об образовательном учреждении дополнительного профессионального образования (повышения квалификации специалистов), утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26.06.1995 N 610, закрепляет за образовательным учреждением повышения квалификации полномочия по разработке, утверждению и реализации дополнительных образовательных программ самостоятельно с учетом потребностей заказчика.

В созданных Центрах на основании существующего законодательства разработаны, утверждены и реализовываются программы профессиональной подготовки, обучения и аттестации специалистов и должностных лиц в области обеспечения транспортной безопасности, а также персонала принимающего участие в обеспечении транспортной безопасности, в том числе в части предотвращения и защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на железнодорожном транспорте и метрополитене.

Кроме того, на официальном сайте Росжелдора (http://www.roszeldor.ru/trans_save /Inst_UTB) в разделе "Транспортная безопасность" опубликован Перечень подведомственных Росжелдору ВУЗов, на базе которых открыты учебные центры транспортной безопасности. В указанном перечне опубликованы названия федеральных государственных бюджетных образовательных учреждений, номер лицензии на право ведения образовательной деятельности в области обеспечения транспортной безопасности и название учебных программ.

По заказу Правительства Российской Федерации в образовательных учреждениях на базе транспортных ВУЗов совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти были разработаны и утверждены учебные программы профессиональной подготовки на основании существующего законодательства, регламентирующего вопросы обеспечения безопасности в государстве и в сфере транспорта. Право образовательных учреждений на самостоятельное утверждение соответствующих программ непосредственно закреплено законодательством РФ.

Таким образом, общество имело возможность для соблюдения пункта 5.12 Требований N 43 о необходимости проведения специальной профессиональной подготовки, повышения квалификации сил обеспечения транспортной безопасности, однако данные требования им не были выполнены.

Пунктами 5.14.2, 5.14.4 Требований установлено, что субъект транспортной инфраструктуры обязан информировать в наглядной и доступной форме всех физических лиц, находящихся на ОТИ, а также юридических лиц, осуществляющих на них какие-либо виды деятельности, о требованиях законодательства о транспортной безопасности и внутренних организационно-распорядительных документов, направленных на реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности ОТИ в части, их касающейся, включая запрещение перевозки по поддельным (подложным) и/или недействительным проездным, перевозочным и/или удостоверяющим личность документам, а также совершения АНВ в отношении ОТИ, а также иных действий, приводящих к повреждению устройств и оборудования ОТИ и или использованию их не по функциональному предназначению, влекущих за собой человеческие жертвы, материальный ущерб или возможность наступления таких последствий. То есть заявителю необходимо выполнить действия по размещению в общедоступных местах информации, прямо указанной в пунктах 5.14.2, 5.14.4 Требований, что не требует наличия Плана обеспечения транспортной безопасности, а только принятия дополнительных организационных мер со стороны руководства и работников станции.

С учетом вышеизложенного, суд первой инстанции правильно указал, что выполнение пунктов 5.6.4, 5.6.8, 5.6.9, 5.6.10, 5.25.1, 5.25.2, 5.25.3, 5.25.4 Требований N 43 заключается в разработке и принятии начальником ЖДС Койты и другими ответственными лицами внутренних нормативных документов, которые в дальнейшем могут быть включены в План в качестве приложений.

Частью 1 статьи 11.15.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность за неисполнение требований по обеспечению транспортной безопасности либо неисполнение требований по соблюдению транспортной безопасности, совершенные по неосторожности, если эти действия (бездействие) не содержат уголовно наказуемого деяния.

Факт правонарушения установлен административным органом и по существу обществом не опровергнут, утверждение Управления Ространснадзора о наличии вины общества в совершении названного правонарушения обосновано, следовательно, состав административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 11.15.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях, доказан.

Процессуальных нарушений при составлении протокола об административном правонарушении и вынесении постановления о привлечении общества к административной ответственности, в том числе нарушение ст.4.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях, судом не установлено. Данное административное правонарушение носит характер длительного непрекращающегося невыполнения (ненадлежащего выполнения) обществом обязанностей, возложенных на него законом, то есть является длящимся, следовательно, установленный статьей 4.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях срок давности привлечения к административной ответственности, не истек.

При таких обстоятельствах, апелляционный суд считает, что суд первой инстанции принял законное решение, оснований для его отмены не имеется.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 30 января 2015 года по делу А56-79066/2014, принятое в порядке упрощенного производства, оставить без изменения, апелляционную жалобу ОАО "Российские железные дороги" - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса РФ, в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Судья

Г.В. Борисова