Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12 мая 2015 г. N 18АП-4316/15

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Уральского округа от 20 августа 2015 г. N Ф09-5112/15 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Челябинск

12 мая 2015 г.

Дело N А76-27889/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 06 мая 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 12 мая 2015 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего судьи Баканова В.В., судей Бояршиновой Е.В. и Кузнецова Ю.А., при ведении протокола секретарем судебного заседания Антоненковой Е.А., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства имущества и природных ресурсов Челябинской области на решение Арбитражного суда Челябинской области от 06 марта 2015 г. по делу N А76-27889/2014 (судья Костылев И.В.).

В заседании приняли участие представители:

общества с ограниченной ответственностью "Андрее-Юльевское" - Потемкин В.Ф. (доверенность от 10.11.2014 N 1-10/2014);

Министерства имущества и природных ресурсов Челябинской области - Попова Н.В. (доверенность от 12.01.2015 N 1/4).

Общество с ограниченной ответственностью "Андрее-Юльевское" (далее - заявитель, ООО "Андрее-Юльевское", общество, недропользователь) обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Министерству имущества и природных ресурсов Челябинской области (далее - заинтересованное лицо, Министерство) об отмене распоряжения N 523-Р и восстановления права пользования недрами по лицензии ЧЕЛ 00728 ТР.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Прокуратура Челябинской области (далее - Прокуратура), Департамент по недропользованию по Уральскому Федеральному округу по Челябинской области (далее - Департамент).

Решением суда от 06.03.2015 (резолютивная часть объявлена 03.03.2015) заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с принятым решением суда, Министерство обратилось в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить обжалуемый судебный акт и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В обоснование апелляционной жалобы приведены следующие доводы.

Вывод суда о том, что Министерством при принятии в 2013 г. распоряжения о досрочном прекращении права пользования недрами не учтено то обстоятельство, что утвержденные запасы в 2008 г. находятся южнее участка на 800 метров, необоснован.

Министерство полагает, что утверждение заявителя о невозможности согласования проекта отработки без приведения утвержденных запасов в соответствии с лицензией не соответствует действительности.

Податель апелляционной жалобы считает, что на момент принятия оспариваемого распоряжения в 2013 г. недропользователем было допущено существенное нарушение условий лицензионного соглашения, а именно непредставление в установленный срок - до 30.11.2011 проекта разработки месторождения, при этом проект отработки был выполнен и представлен лишь в 2014 г.

Как указывает Министерство, для согласования проекта на разработку месторождения обществу фактически было предоставлено более четырех лет, однако заявитель проект отработки месторождений не представил, следовательно, не приступил к добыче полезных ископаемых, полезное ископаемое не введено в планируемый экономический оборот, данное нарушение является существенным.

В судебном заседании представитель Министерства поддержал доводы и требование апелляционной жалобы по изложенным в ней основаниям.

Представитель заявителя в судебном заседании возразил против доводов и требования апелляционной жалобы по мотивам представленного отзыва, просил оставить решение суда без изменения, считая его законным и обоснованным.

Третьи лица, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте слушания дела на интернет-сайте суда, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили. С учетом мнения явившихся представителей сторон, в соответствии со статьями 123, 156, 159 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) дело рассмотрено в отсутствие представителей третьих лиц.

Мотивированные отзывы на апелляционную жалобу третьими лицами не представлены.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 АПК РФ.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 АПК РФ, исследовав и оценив имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав объяснения представителей сторон, не находит оснований для отмены либо изменения обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, ООО "Андрее-Юльевское" на основании лицензии ЧЕЛ 00728 ТР предоставлено право пользования недрами для геологического изучения и добычи блочного камня в юго-восточной части Каменского участка мраморов в 6,7 км юго-восточнее с. Борисовка на территории, административно подчиненной г. Пласт (т.1, л.д. 18).

Приложением N 1 к лицензии является лицензионное соглашение об условиях пользования недрами (т.1, л.д. 19).

В соответствии с изменением и дополнением от 16.03.2011 N 7 к лицензионному соглашению срок согласования в установленном порядке проекта на отработку месторождения на площадь горного отвода установлен до 30.11.2011 (т.1, л.д. 60).

20.12.2011 Министерством в адрес заявителя направлено уведомление N 88, в котором указано о нарушении установленного срока (до 30.11.2011) для согласования проекта разработки месторождения и программы мониторинга месторождения (т.1 л.д. 132).

27.04.2012 Министерством было принято распоряжение N 644-р "О приостановлении права пользования недрами по лицензии ЧЕЛ 00728 ТР", в котором на недропользователя возложена обязанность согласовать проект разработки месторождения и программу мониторинга геологической среды (т.1, л.д. 134).

01.04.2013 Министерством было принято распоряжение N 523-р "О досрочном прекращении права пользования участком недр местного значения, содержащим общераспространенные полезные ископаемые, по лицензии ЧЕЛ 00728 ТР" (т.1, л.д. 15-16).

Основанием для принятия данного распоряжения послужил факт нарушения существенных условий лицензионного соглашения, а именно - непредставление в установленный срок - до 30.11.2011 проекта разработки месторождения (пункт 3.11 лицензионного соглашения, с учетом изменений и дополнений).

30.05.2014 Министерством было принято распоряжение N 2108-р "О восстановлении права пользования участком недр местного значения, содержащим общераспространенные полезные ископаемые, по лицензии ЧЕЛ 00728 ТР" (т.1, л.д. 136).

В данном распоряжении в качестве основания для его принятия указано, что распоряжение принято в связи с устранением заявителем нарушений условий пользования недрами, в нем также установлен срок согласования проекта на отработку месторождения на площадь горного отвода - до 30.08.2014.

В материалы дела представлен протокол заседания научно-технического совета от 16.07.2014 N 35 (т.1, л.д. 87-92), которым согласована проектная документация "Отработка Каменского месторождения мраморов" на срок действия лицензии до 31.06.2021.

08.09.2014 Прокуратурой в Министерство направлено представление об устранении нарушений законодательства о недропользовании (т.1, л.д. 142).

В данном представлении указано, что Закон Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон о недрах) предусматривает возможность восстановления приостановленного или ограниченного, но не прекращенного права пользования недрами.

Названные обстоятельства послужили основанием для принятия Министерством распоряжения от 02.10.2014 N 3253-р (т.1, л.д. 138-оборот) "Об отмене распоряжения от 30.05.2014 N 2108-р "О восстановлении права пользования участком недр местного значения, содержащим общераспространенные полезные ископаемые, по лицензии ЧЕЛ 00728 ТР".

Заявитель, не оспаривая распоряжение от 02.10.2014 N 3253-р полагает, что подлежит признанию недействительным распоряжение от 01.04.2013 N 523-р, в связи с чем обратился в суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, обоснованно исходил из следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта органа местного самоуправления, если он полагает, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с абзацами 1, 2 статьи 11 Закона о недрах предоставление недр в пользование, в том числе предоставление их в пользование органами государственной власти субъектов Российской Федерации, оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, включающей установленной формы бланк с государственным гербом Российской Федерации, а также текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой составной частью лицензии и определяющие основные условия пользования недрами.

Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий. Между уполномоченными на то органами государственной власти и пользователем недр может быть заключен договор, устанавливающий условия пользования таким участком, а также обязательства сторон по выполнению указанного договора.

Статьей 21 Закона о недрах установлен различный порядок прекращения права пользования недрами в зависимости от оснований прекращения. Таким образом, порядок прекращения права пользования недрами в конкретном случае должен определяться исходя из квалификации события, являющегося основанием для прекращения права.

В соответствии с частью 2 статьи 20 Закона о недрах право пользования недрами может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено органами, предоставившими лицензию, в том числе в случаях: нарушения пользователем недр существенных условий лицензии (пункт 2); систематического нарушения пользователем недр установленных правил пользования недрами (пункт 3); если пользователь недр в течение установленного в лицензии срока не приступил к пользованию недрами в предусмотренных объемах (пункт 5).

Порядок досрочного прекращения права пользования недрами определен статьей 21 Закона о недрах и пунктом 15.4 "Положения о порядке лицензирования пользования недрами", утвержденного постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 15.07.1993 N 3314-1, в соответствии с которыми в случаях, предусмотренных пунктами 2, 3 и 5 части 2 статьи 20 Закона о недрах решение о прекращении права пользования недрами может быть принято по истечении трех месяцев со дня получения пользователем недр письменного уведомления о допущенных им нарушениях при условии, если в указанный срок пользователь не устранил эти нарушения.

В соответствии с лицензионным соглашением, срок согласования в установленном порядке проекта на отработку месторождения на площадь горного отвода был установлен до 30.11.2011.

В рассматриваемой ситуации, оспариваемое распоряжение N 523-р принято в связи с неисполнением требований проекта на отработку месторождения на площадь горного отвода.

Заявитель надлежащим образом был уведомлен о нарушении условий пользования недрами.

В то же время, Министерством не оспаривается, что по результатам выполненных работ по договору от 06.04.2011 N 52/11-п (т.1. л.д. 11), было установлено, что утвержденные запасы (в 2008 г.) и поставленные на баланс по имеющимся значениям координат в лицензионном соглашении находятся южнее участка на 800 метров.

При названных обстоятельствах, для согласования проекта требовалось проведение дополнительных геодезических работ, что существенно влияет на срок, необходимый для изготовления такого проекта.

Общество, не оспаривая факт неисполнения в установленный срок условий лицензионного соглашения указывает, что в процессе проектирования графической части проекта было установлено, что из-за технической ошибки определения точек координат при постановке на баланс контур подсчета запасов Каменского месторождения оказался вне контура горного отвода с предварительными границами лицензионного участка, в связи с чем дальнейшее выполнение проекта оказалось невозможным. По договору с открытым акционерным обществом "Челябинскгеосъемка" в ноябре 2012 г. были проведены геодезические работы по определению истинных границ запасов и закреплению участка на местности. Были внесены коррективы в "Отчет о результатах разведочных работ", составлен уточненный каталог координат и сдан в Челябинский филиал ФГУ ТФГИ по Уральскому федеральному округу.

Заявитель отмечает, что в результате проведенных работ графическое расположение запасов, поставленных на баланс, вышло за контур предварительного горного отвода (4,22%).

При изложенных обстоятельствах, график выполнения проекта был нарушен, и возможность дальнейшего выполнения работ появилась только в сентябре 2013 г.

В материалы дела представлено письмо Уральского Управления Ростехнадзора от 04.09.2012 N 26-29 (т.1, л.д. 76), в котором указано о принятии решения о соответствии заключения экспертизы промышленной безопасности проектной документации "Отработка Каменского месторождения мраморов" (т.1, л.д. 77).

В материалы дела также представлено заключение Управления по недропользованию по Челябинской области от 19.11.2012 N 2212 (т.1, л.д. 78), в котором указано, что контур запасов Каменского месторождения облицовочного камня по отчету о результатах разведочных работ на Каменском месторождении, находится вне контура горного отвода с предварительными границами по лицензии ЧЕЛ 00728 ТР.

Положения статей 20, 21 Закона о недрах не устанавливают безусловную обязанность компетентного органа при наличии приведенных в них оснований принять решение о прекращении лицензии.

Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 20 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", аннулирование лицензии не является административным наказанием, а представляет собой специальную принудительную меру, которая подлежит применению в случаях, когда это вызывает необходимость защиты конституционных прав и свобод, а также прав и законных интересов других лиц.

По смыслу части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации введение ответственности за правонарушение и установление конкретной санкции, ограничивающей конституционное право, исходя из общих принципов права, должно отвечать требованиям справедливости, быть соразмерным конституционно закрепляемым целям и охраняемым законным интересам, а также характеру совершенного деяния.

Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях (Постановления от 12.05.1998 N 14-П, от 30.07.2001 N 13-П, Определение от 14.12.2000 N 244-О) неоднократно подчеркивал, что меры государственного принуждения должны отвечать вытекающим из Конституции Российской Федерации требованиям, предъявляемым к такому роду мерам юридической ответственности.

Лишение лицензии в силу статьи 49 Гражданского кодекса Российской Федерации ограничивает специальную правоспособность юридического лица, поскольку прекращает его право заниматься определенным видом деятельности и, соответственно, является мерой государственного принуждения.

Данная принудительная мера должна отвечать требованиям справедливости, быть адекватной, пропорциональной, соразмерной и необходимой для защиты экономических интересов Российской Федерации, прав и законных интересов субъектов недропользования и иных лиц.

Исходя из приведенных выше положений, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что нормы Закона о недрах, регулирующие порядок досрочного прекращения права пользования недрами, не являются императивными, устанавливающими безусловную обязанность лицензирующего органа при наличии перечисленных в статьях 20, 21 данного закона, принять решение о досрочном прекращении лицензии на право пользования участками недр. Следовательно, лицензирующий орган при рассмотрении вопроса о прекращении права пользования недрами не может ограничиться формальным установлением факта нарушений лицензионного соглашения, не исследуя всех фактических обстоятельств совершения данного нарушения в совокупности и взаимосвязи.

В рассматриваемой ситуации, вопреки доводам апеллянта, не усматривается, что при принятии оспариваемого распоряжения N 523-р Министерством были учтены фактические обстоятельства, послужившие основанием для нарушения срока представления проекта на отработку месторождения на площадь горного отвода.

В Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 14.12.2000 N 244-О, Постановлениях от 12.05.1998 N 14-П, от 30.07.2001 N 13-П, Информационном письме Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20.12.1999 N С1-7/смп-1341 "Об основных положениях, применяемых Европейским Судом по правам человека по защите имущественных прав и права на правосудие" указано, что меры государственного принуждения должны применяться с учетом характера совершенного правонарушения, размера причиненного вреда, степени вины правонарушителя, его имущественного положения и иных существенных обстоятельств. Указанные меры не должны подавлять экономическую самостоятельность и инициативу граждан и юридических лиц, чрезмерно ограничивать право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, а также право частной собственности.

Из анализа указанных норм вытекает, что введение законодателем судебного порядка разрешения вопроса об аннулировании лицензии означает, что в каждом конкретном случае суд вправе и обязан оценивать служащие основанием для аннулирования лицензии обстоятельства с учетом характера нарушения, их последствий, наличия либо отсутствия фактов устранения таких последствий.

Как верно указал суд первой инстанции, исходя из содержания оспариваемого распоряжения N 523-р, следует, что Министерством был применен формальный подход, без анализа адекватности, справедливости и соразмерности применения такой меры как досрочное прекращение права пользования участком недр. Фактически в распоряжении отсутствует обоснование необходимости досрочного прекращения права общества на пользование недрами.

Не обосновало Министерство необходимость применения в рассматриваемой ситуации такой меры реагирования и в ходе судебного разбирательства.

Более того, суд первой инстанции правомерно учел, что обществом были устранены нарушения лицензионного соглашения, что послужило основанием для принятия Министерством распоряжения от 30.05.2014 N 2108-р о восстановлении обществу права пользования недрами.

Принятие Министерством распоряжения от 30.05.2014 N 2108-р и последующая отмена данного распоряжения влечет отсутствие правовой определенности для общества в отношении действия лицензии на пользование недрами.

Поскольку оспариваемое распоряжение N 523-р возобновило свое действие (начало влечь правовые последствия) с момента принятия распоряжения от 02.10.2014 N 3253-р, необходимо учитывать в качестве значимых те обстоятельства, которые имеются по состоянию на 02.10.2014.

В ходе судебного разбирательства в суде первой инстанции, на вопрос суда представитель Министерства подтвердил, что у заявителя на настоящий момент отсутствуют нарушения лицензионного соглашения.

Таким образом, из материалов дела, следует, что, несмотря на нарушение согласованных в лицензионном соглашении сроков выполнения отдельных этапов работ, а именно неисполнение требований о согласовании в установленный срок проекта разработки месторождения, общество проект разработки месторождения согласовало, произвело значительные материальные затраты, в связи с чем в рассматриваемой ситуации такая мера, как досрочное прекращение действия лицензии на право пользование недрами, не может быть признана соответствующей требованиям разумности и справедливости и адекватной совершенному правонарушению.

В связи с изложенным, требования заявителя правомерно удовлетворены.

Признание недействительным оспариваемого предписания N 523-р как следствие подразумевает отсутствие прекращения права пользования недрами, в связи с чем необходимости применения такого способа восстановления нарушенного права как заявленный обществом способ: "восстановление права пользования недрами по лицензии ЧЕЛ 00728 ТР" не имеется.

Таким образом, решение суда является правильным, нарушений норм материального и процессуального права не допущено, при рассмотрении дела судом установлена, исследована и оценена вся совокупность обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения спора. Доводы Министерства, изложенные в апелляционной жалобе, выводов судов не опровергают, направлены на переоценку фактических обстоятельств дела и отклоняются судом апелляционной инстанции.

Нарушений норм процессуального права, являющихся согласно части 4 статьи 270 АПК РФ безусловным основанием для отмены вынесенного судебного акта, не установлено.

С учетом изложенного решение суда в обжалуемой части следует оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Взыскание с Министерства госпошлины по апелляционной жалобе не производится ввиду освобождения от уплаты при обращении в арбитражные суды (подпункт 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации).

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 06 марта 2015 г. по делу N А76-27889/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства имущества и природных ресурсов Челябинской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

В.В. Баканов

Судьи

Е.В. Бояршинова Ю.А.Кузнецов