Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12 мая 2015 г. N 18АП-3650/15

г. Челябинск

12 мая 2015 г.

Дело N А47-11812/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 07 мая 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 12 мая 2015 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Скобелкина А.П.,

судей Бабкиной С.А., Забутыриной Л.В.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Кузнецовой О.В., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства финансов Российской Федерации на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 19.02.2015 по делу N А47-11812/2014 (судья Калитанова Т.В.).

Муниципальное образование Тюльганский район Оренбургской области в лице Администрации Тюльганского района Оренбургской области (далее - МО Тюльганский район Оренбургской области, истец) обратилось в Арбитражный суд Оренбургской области с исковым заявлением к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Оренбургской области (далее - Минфин России, ответчик) о взыскании за счет казны Российской Федерации убытков МО Тюльганский район Оренбургской области, связанных с исполнением судебных решений о взыскании расходов, понесенных врачами, провизорами, средним медицинским и фармацевтическим персоналом бюджетных учреждений, финансируемых из средств районного бюджета, работающими и проживающими в сельской местности на территории Тюльганского района Оренбургской области, в сумме 560 067 руб. 93 коп. (т. 1, л.д. 4-12).

Определением арбитражного суда от 22.01.2015 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Министерство финансов Оренбургской области (т. 2, л.д. 194).

Решением Арбитражного суда Оренбургской области от 19.02.2015 исковые требования удовлетворены, с Российской Федерации в лице Минфина России за счет средств казны Российской Федерации в пользу МО Тюльганский район Оренбургской области взыскано 560 067 руб. 93 коп.

В апелляционной жалобе Минфин России просит решение суда от 19.02.2015 отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении исковых требований (т. 3, л.д. 5-9).

Податель апелляционной жалобы ссылается на неправильное применение судом норм материального права, неправильное истолкование закона.

Суд неверно применил Федеральный закон от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 122-ФЗ), постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 17.06.2004 N 12-П и от 15.05.2006 N 5-П, пункты 16, 17, 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" (далее - постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23), а также не применил пункты 1, 2 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Ответчик указал на недоказанность истцом совокупности элементов, необходимой для взыскания убытков с Российской Федерации. Так, Минфин России полагает, что меры социальной поддержки медицинских работников, проживающих на территории Тюльганского района Оренбургской области, являются расходными обязательствами соответствующего муниципального образования. На момент вступления в силу Закона N 122-ФЗ МБУЗ "Тюльганская ЦРБ" находилось в ведении муниципального образования Тюльганский район Оренбургской области, полностью финансировалось за счет местного бюджета, следовательно, с 01.01.2005 обязанность по социальной поддержке медицинских и фармацевтических работников названного учреждения перешла к администрации соответствующего муниципального образования. Минфин России обязательств по финансированию учреждения не имеет, не может нести ответственность за неисполнение обязательств органом местного самоуправления.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы уведомлены посредством почтовых отправлений, а также размещения информации на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", в судебное заседание не явились, представителей не направили.

В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие представителей сторон.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела и установлено судом, решениями судов общей юрисдикции, вынесенными в 2010-2012 годах, вступившими в законную силу, с истца в пользу физических лиц - работников муниципальных учреждений здравоохранения, взыскано 560 067 руб. 93 коп., в счет полной компенсации расходов физических лиц по оплате за наем жилого помещения, освещения и отопления за различные периоды времени, начиная с января 2005 года, а также судебных расходов в виде государственной пошлины, возложенных на истца (т.1, л.д. 17-31).

Судебные акты исполнены администрацией в полном объеме, о чем свидетельствуют представленные в материалы дела платежные поручения о перечислении истцом физическим лицам денежных средств в соответствии с судебными решениями (т. 2, л.д. 88-177).

Полагая взысканную сумму убытками, связанными с передачей полномочий Российской Федерации по представлению указанных льгот без соответствующего финансового обеспечения, истец обратился в арбитражный суд с настоящим иском.

Удовлетворяя исковые требования, суд первой инстанции исходил из того, что факт несения истцом за счет собственных средств расходов в связи с исполнением судебных актов по компенсации предоставления льгот медицинским работникам в сумме 560 067 руб. 93 коп. убытков подтвержден материалами дела. Поскольку финансовое обеспечение предоставления льготы является расходным обязательством Российской Федерации и должно осуществляться за счет средств федерального бюджета, доказательства выделения истцу из федерального бюджета денежных средств для надлежащего исполнения муниципальным образованием ранее установленных федеральным законодательством расходных обязательств в материалы дела не представлены, исковые требования признаны судом обоснованными подлежащими удовлетворению в заявленном истцом размере.

Выводы суда первой инстанции следует признать верными, соответствующими фактическим обстоятельствам, представленным в дело доказательствам, основаны на правильном применении норм материального и процессуального права.

Факт предоставления администрацией мер социальной поддержки работникам муниципальных учреждений здравоохранения, проживающим в сельской местности, в заявленном размере подтвержден судебными актами, расчет и сумма расходов истца ответчиком не оспариваются.

В соответствии со статьей 15 Гражданского кодекса Российской Федерации лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере. Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб).

Согласно положениям статьям 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации убытки (вред), причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, подлежат возмещению Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием за счет средств соответствующей казны.

В случаях, когда в соответствии с законом причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с пунктом 3 статьи 125 Гражданского кодекса Российской Федерации эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина (статья 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации).

В соответствии с частью 2 статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, утвержденных Верховным Советом Российской Федерации 22.07.1993 N 5487-1 (далее - Основы законодательства), до 01.01.2005 врачи, провизоры, работники со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающие с ними члены их семей имели право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением в соответствии с действующим законодательством.

Статьей 2 Федерального закона от 06.05.2003 N 52-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг" установлено, что размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определенных частью 2 статьи 63 Основ законодательства об охране здоровья граждан, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации и учитываются в межбюджетных отношениях.

Положения Основ законодательства об охране здоровья граждан об установлении размера, условий и порядка возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг применяются до принятия соответствующих законодательных актов субъектами Российской Федерации, но не позднее чем до 1 января 2005 года (статья 6 названного Федерального закона).

Впоследствии пунктом 50 статьи 35 Закона N 122-ФЗ часть 2 статьи 63 Основ законодательства признана утратившей силу, статья 63 дополнена частями 4, 5, 6, в силу которых меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников федеральных специализированных организаций здравоохранения устанавливаются Правительством Российской Федерации; организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, - органами государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальных организаций здравоохранения - органами местного самоуправления.

В силу части 1 статьи 153 Закона N 122-ФЗ в рамках длящихся правоотношений для лиц, у которых возникло до 01.01.2005 право на компенсации в натуральной форме или льготы и гарантии, носящие компенсационный характер, закрепленные в отменяемых настоящим Федеральным законом нормах, настоящий Федеральный закон не может рассматриваться как не допускающий реализацию возникшего в указанный период права на эти компенсации, льготы и гарантии в форме и размерах, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

Согласно определению Конституционного Суда Российской Федерации от 01.03.2007 N 129-О-П закрепленное в части 1 статьи 153 Закона N 122-ФЗ правовое регулирование не предполагает отмену социальных прав, приобретенных работающими и проживающими в сельской местности и поселках городского типа медицинскими работниками муниципальных организаций здравоохранения на основании законодательства, которое действовало вплоть до 01.01.2005, а, напротив, обеспечивает возможность их сохранения после указанной даты, при том, что именно орган местного самоуправления вправе избрать тот или иной способ социальной поддержки этих лиц, в том числе путем предоставления им в соответствии с частью 1 статьи 160 Жилищного кодекса Российской Федерации компенсаций расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг.

В целях реализации указанного закона решением Совета депутатов Тюльганского района Оренбургской области N 347 от 29.12.2004 (с последующими изменениями и дополнениями) (т. 1, л.д. 14-16) утверждались Положения о мерах социальной поддержки отдельных категорий квалифицированных работников бюджетных учреждений финансируемых из средств районного бюджета и проживающих в сельской местности и работающих в муниципальных учреждениях здравоохранения и образования, расположенных на территории Тюльганского района, которым определены следующие меры социальной поддержки лицам, имеющим право на льготу в виде частичной компенсация оплаты за наем жилого помещения, отопления и освещения, а также устанавливались предельные размеры ежемесячной компенсации.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженную в постановлениях от 17.06.2004 N 12-П и от 15.05.2006 N 5-П, недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в целях надлежащего исполнения ими установленных федеральным законодательством расходных обязательств.

Возложение Российской Федерацией обязанности по финансированию льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти, что должно сопровождаться одновременной передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам в форме субвенций. При недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации.

Наделив органы местного самоуправления полномочиями по социальной поддержке медицинских работников муниципальных учреждений здравоохранения, федеральный законодатель не обеспечил передачу им необходимых материальных и финансовых средств, в связи с чем в целях недопущения ущемления социальных прав указанной категории медицинских работников федеральному законодателю надлежит урегулировать порядок предоставления им мер социальной поддержки, а до его установления на Российской Федерации лежит обязанность по сохранению жилищно-коммунальных льгот для тех из них, кто, работая, и проживая в сельской местности, пользовался этими льготами до 01.01.2005.

В пункте 17 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 (ред. от 26.02.2009) разъяснено, что ответчиком по делам о взыскании убытков, вызванных неисполнением публично-правовым образованием обязанности по возмещению платы, не полученной от льготных категорий потребителей, является непосредственно публично-правовое образование.

В соответствии с разъяснениями пункта 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг).

Согласно пункту 18 указанного постановления возложение на субъект Российской Федерации обязанности по финансированию установленных Российской Федерацией льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти, что должно сопровождаться передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам. При недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации.

Из материалов дела усматривается и судом правильно установлена недостаточность средств местного бюджета для исполнения федерального законодательства об установлении для медицинских и фармацевтических работников МБУЗ "Тюльганская ЦРБ" мер социальной поддержки в виде компенсации расходов медицинских работников на наем жилого помещения с отоплением и освещением.

Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

Поскольку требования истца являются обоснованными по существу, суд первой инстанции обоснованно посчитал, что суммы убытков могут быть взысканы с публично-правового образования независимо от того, предусмотрены ли соответствующие средства в законе о бюджете (пункт 16 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23).

Согласно статье 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации в случаях, когда убытки подлежат возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы.

Финансовым органом, уполномоченным выступать от имени казны Российской Федерации, является Министерство финансов Российской Федерации.

Из материалов дела усматривается и судом правомерно установлено, что с администрации в пользу медицинских работников-льготников взыскано 560 067 руб. 93 коп. в счет компенсации понесенных ими расходов по оплате коммунальных услуг. Указанная сумма была взыскана с истца в связи с передачей муниципальному образованию полномочий Российской Федерации по предоставлению соответствующих льгот медицинским работникам, проживающим в сельской местности, и отсутствием необходимых финансовых средств на обеспечение льгот, подлежащих выделению из федерального бюджета.

Администрация за счет собственных средств понесла расходы в размере 560 067 руб. 93 коп. в результате исполнения судебных актов по компенсации льгот медицинским работникам, что подтверждается представленными в дело исполнительными листами и платежными поручениями.

Доказательства выделения истцу из федерального бюджета денежных средств для надлежащего исполнения муниципальным образованием ранее установленных федеральным законодательством расходных обязательств, в материалы дела не представлены (статьи 9, 41, 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Предъявленные администрацией расходы в соответствии со статьями 16, 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации являются реальным ущербом.

Учитывая изложенное, арбитражный суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о наличии у администрации убытков в виде расходов, понесенных в связи с компенсацией льгот по оплате за наем жилья, освещение и отопление медицинским работникам, проживающим в сельской местности, взысканных судебными актами судов общей юрисдикции, в связи с чем взыскал причиненные муниципальному образованию убытки с Минфина России на основании статей 16, 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации.

При этом, суд первой инстанции принял во внимание правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, выраженную в постановлениях от 17.06.2004 N 12-П и от 15.05.2006 N 5-П, согласно которой недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в целях надлежащего исполнения ими установленных федеральным законодательством расходных обязательств.

Возложение Российской Федерацией обязанности по финансированию льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти, что должно сопровождаться одновременной передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам в форме субвенций.

Вывод суда о наличии у Российской Федерации расходного обязательства по финансированию льгот, предоставленных названной категории граждан Российской Федерации, является правильным. Неоказание финансовой помощи муниципальному образованию арбитражный суд первой инстанции правомерно счел за бездействие Российской Федерации. Обязанность по предоставлению соответствующих денежных средств местным бюджетам обусловлена самим фактом предоставления льгот гражданам, имеющим право на их получение.

Не принимается во внимание и довод ответчика о нарушении судом первой инстанции положений статей 15, 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации, а также неправильном толковании законодательства, в том числе Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ и статьи 63 Основ законодательства об охране здоровья граждан, поскольку при неисполнении обязанности по финансированию переданных полномочий субъектам федерации для реализации программ по сохранению установленных льгот медицинским и фармацевтическим работникам, вина ответчика презюмируется, в том числе имеется причинная связь между бездействием со стороны ответчика и наступившими у истца убытками. Доказательств передачи средств в форме субвенций нижестоящим бюджетам в деле нет.

Не могут быть приняты во внимание и доводы о неприменении статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации, поскольку при передаче полномочий по обеспечению социальных гарантий медицинским работникам в ведение субъектов Российской Федерации ответчиком не исполнена обязанность по финансированию указанных полномочий. Следовательно, реализация переданных полномочий должна осуществляться, в том числе за счет средств федерального бюджета.

Довод подателя апелляционной жалобы о том, что совокупность элементов необходимых для взыскания убытков с ответчика не доказана, подлежит отклонению.

Российская Федерация, установив законодательно льготы медицинским работникам, проживающим в сельской местности, одновременно приняла на себя обязанность полного возмещения расходов по предоставлению этих льгот. Указанная обязанность обусловлена самим фактом предоставления льгот гражданам, имеющим право на их получение, и соответствующее обязательство Российской Федерации может быть прекращено только путем его исполнения. При этом специальное обращение муниципального образования в Российскую Федерацию за выделением денежных средств на реализацию мер социальной поддержки не требуется.

В связи с вышеизложенным доводы апелляционной жалобы подлежат отклонению как основанные на неправильном толковании норм материального права. Судом первой инстанции дана верная оценка обстоятельствам дела и представленным доказательствам.

Правовых оснований для удовлетворения апелляционной жалобы ответчика не имеется, судебный акт отмене не подлежит, является законным и обоснованным.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации государственные органы, обращающиеся в арбитражный суд в случаях, предусмотренных законом, в защиту государственных и (или) общественных интересов, освобождены от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Оренбургской области от 19.02.2015 по делу N А47-11812/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства финансов Российской Федерации - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

А.П. Скобелкин

Судьи

С.А. Бабкина Л.В. Забутырина