Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12 мая 2015 г. N 17АП-3822/15

г. Пермь

12 мая 2015 г.

Дело N А50-24869/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 12 мая 2015 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 12 мая 2015 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Грибиниченко О. Г.,

судей Варакса Н. В., Риб Л. Х.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Безденежных М. К.,

при участии:

от заявителя Администрации Кыласовского сельского поселения (ОГРН 1055405725160, ИНН 5917592780): Котельников В. С., паспорт, доверенность от 25.11.2014;

от заинтересованного лица Государственной инспекции по экологии и природопользованию Пермского края (ОГРН 1025900536133, ИНН 5902292632): Луценко П. А., паспорт, доверенность от 17.11.2014;

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу заинтересованного лица Государственной инспекции по экологии и природопользованию Пермского края

на решение Арбитражного суда Пермского края

от 17 февраля 2015 года по делу N А50-24869/2014,

принятое судьей Плаховой Т. Ю.,

по заявлению Администрации Кыласовского сельского поселения

к Государственной инспекции по экологии и природопользованию Пермского края

о признании недействительным ненормативного правового акта,

установил:

Администрации Кыласовского сельского поселения (далее - Администрация, заявитель) обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным предписания Государственной инспекции по экологии и природопользованию Пермского края (далее - Инспекция, административный орган) от 12.11.2014 об устранении нарушения законодательства в области охраны окружающей среды.

Решением Арбитражного суда Пермского края от 17.02.2015 (резолютивная часть решения объявлена 10.02.2015) заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с принятым решением суда первой инстанции, заинтересованное лицо обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт.

В обоснование апелляционной жалобы ее подателем приведены доводы, аналогичные изложенным суду первой инстанции о том, что оспариваемое предписание является законным, процедура его вынесения не нарушена. Полагает, что спорная свалка не соответствует критерию санкционированной, на что ошибочно указал суд. Указывает, что оспариваемое предписание вынесено на основании ст. 66 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды (далее - Закон об охране окружающей среды), п. 1 ст. 17 Федерального закона от 26.12.2008 N294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ).

Представитель заинтересованного лица в судебном заседании на доводах жалобы настаивала.

Администрация против доводов жалобы возражает по мотивам, изложенным в письменном отзыве на апелляционную жалобу, дополнении к отзыву, просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения, ссылаясь на законность и обоснованность судебного акта.

Представитель Администрации поддержал доводы отзыва, ходатайствовал о приобщении к материалам дела решения Кунгурского районного суда от 12.03.2015, представленного с отзывом на апелляционную жалобу, рассмотрев которое, суд удовлетворил.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, установлено судом в Инспекцию поступило обращение Пермского регионального общественного фонда Экологической инспекции по факту несанкционированного размещения отходов вблизи д. Саркаево Кунгурского муниципального района Пермского края (вх. СЭД-36-925 от 23.07.2014).

06.08.2014 на основании приказа о проведении рейдовых мероприятий по обследованию Кунгурского района N СЭД-36-01-05-135 от 05.08.2014 сотрудниками Инспекции был совершен выезд, в том числе на указанную в обращении территорию. При осмотре было установлено, что в 500 м на восток от д. Саркаево с левой стороны дороги находится свалка твердых бытовых отходов, строительных отходов и отходов деревообработки. Общая площадь свалки примерно 8 550 кв.м, периметр свалки ограничен земляным валом высотой 1 м, свалка не имеет изолирующего покрытия, отходы размещены непосредственно на почве. Общий объем отходов составляет примерно 1 700 куб.м. Свалка не охраняется и не обнесена забором.

Результаты осмотра зафиксированы в акте осмотра территории (места происшествия) в области охраны окружающей среды от 06.08.2014.

Во время осмотра на свалку подъехал автомобиль с прицепом г/н С668НК/59, водитель автомобиля осуществил сброс строительных отходов, привезенных в прицепе, непосредственно на почву.

Установив собственника названного автомобиля - гр. Мужикова С.А., Инспекцией 02.09.2014 в отношении данного лица возбуждено дело об административном правонарушении и проведении административного расследования по ст. 8.2 КоАП РФ.

В ходе административного расследования гр. Мужиковым С.А. представлена копия свидетельства о государственной регистрации права на земельный участок с кадастровым номером 59:24:3570101:2824, адрес (местонахождение): Пермский край, Кунгурский район, 1500-м восточнее с. Кыласово, разрешенное использование: для организации площадки под временное размещение (хранение) твердых бытовых отходов, земельный участок находится в постоянном (бессрочном) пользовании у Администрации Кыласовского сельского поселения (свидетельство от 15.07.2013 59-БГ 939173).

30.10.2014 в отношении Администрации Кыласовского сельского поселения составлен протокол об административном правонарушении N 30/10-ЕС-14, вменено правонарушение, ответственность за которое предусмотрена ст. 8.2 КоАП РФ

12.11.2014 Инспекцией принято постановление о назначении административного наказания N 395, согласно которому действия Администрации Кыласовского сельского поселения, выразившиеся в образовании свалки отходов вблизи д. Саркаево Кыласовского сельского поселения, допуская на данном участке сброс на почву отходов, являются нарушением экологических требований при обращении с отходами производства и потребления. Названным постановлением Администрация признана виновной в совершении административного правонарушения в области охраны окружающей среды, предусмотренного ст. 8.2 КоАП РФ, назначено наказание в виде наложения штрафа в сумме 110 000 руб.

В тот же день, 12.11.2014 в адрес Администрации вынесено предписание об устранении нарушения законодательства в области охраны окружающей среды (л.д. 8-9), согласно которому Администрации предписано в срок до 01.05.2015 организовать сбор и вывоз отходов производства и потребления с территории близ д. Саркаево Кыласовского сельского поселения Кунгурского муниципального района Пермского края с последующей передачей отходов организации, имеющей лицензию на обезвреживание или захоронение отходов.

Не согласившись с вынесенным предписанием, Администрация обратилась в арбитражный суд с требованиями по настоящему делу.

Принимая решение об удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из наличия правовых оснований для их удовлетворения.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, проверив правильность применения и соблюдение судом первой инстанции норм материального и процессуального права, арбитражный апелляционный суд приходит к следующим выводам.

В соответствии со ст. 198, 201 АПК РФ для признания ненормативного правового акта недействительным необходима совокупность двух условий: несоответствие его закону или иному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Бремя доказывания соответствия оспариваемого ненормативного акта закону или иному нормативному правовому акту в силу ч. 5 ст. 200 АПК РФ возложена на орган или лицо, принявший данный акт.

Судом установлено, из материалов дела следует, земельный участок, на котором выявлено размещение отходов, местоположение: Пермский край, Кунгурский район, 1500 км восточнее с. Кыласово, площадью 10 486+/-58 кв.м, поставлен на кадастровый учет за N 59:24:3570101:2824, что подтверждается кадастровым паспортом земельного участка от 27.12.2012 N 5900/201/12-360558 (л.д. 41-44). Согласно кадастровому паспорту разрешенное использование участка - для организации площадки под временное размещение (хранение) твердых бытовых отходов, дата внесения номера участка в государственный кадастр недвижимости - 27.03.2012, сведения о правах на участок отсутствуют.

Данный земельный участок на основании Приказа Управления имущественных, земельных отношений и градостроительства Кунгурского муниципального района Пермского края от 13.06.2013 N 915-пр передан Администрации Кыласовского сельского поселения на праве постоянного (бессрочного) пользования, что подтверждается свидетельством о государственной регистрации права 59-БГ 939173 (л.д. 32).

Именно на этом земельном участке с кадастровым номером 59:24:3570101:2824 административным органом обнаружена находится свалка отходов, обозначенная как находящаяся вблизи д. Саркаево Кунгурского муниципального района Пермского края, несанкционированное образование которой вменено Администрации и организация по сбору и вывозу отходов с которой для последующей утилизации предписано заявителю.

Положениями ч. 2 ст. 13 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" установлено, что организацию в области обращения с отходами на территориях муниципальных образований осуществляют органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В соответствии с ч. 5 ст. 4 Федерального закона от 27.05.2014 N 136-ФЗ до 1 января 2015 года органы местного самоуправления муниципальных районов и сельских поселений осуществляют решение вопросов местного значения муниципальных районов и поселений в соответствии с положениями ч. 1 ст. 14 и ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в редакции, действовавшей до дня вступления в силу настоящего Федерального закона.

Согласно п. 18 ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 06.10.2013 N 131-ФЗ в редакции, действовавшей до дня вступления в силу Федерального закона от 27.05.2014 N 136-ФЗ, организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора отнесены к вопросам местного значения поселения.

Исследовав и оценив в порядке, предусмотренном ст. 71 АПК РФ, фактические обстоятельства в совокупности с представленными в дело доказательствами, проанализировав понятия санкционированной свалки и несанкционированных мест размещения отходов, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что спорная свалка соответствует критерию санкционированной, в качестве таковой внесена в региональный реестр объектов размещения отходов.

Выводы суда являются правильными, соответствуют фактическим обстоятельствам дела и нормам действующего законодательства.

Под санкционированной свалкой понимаются разрешенные органами исполнительной власти на местах территории (существующие площадки) для размещения отходов, но не обустроенные в соответствии с СНиП 2.01.28-85 и эксплуатируемые с отклонениями от требований санитарно-эпидемиологического надзора, являющиеся временными, подлежащими обустройству в соответствии с указанными требованиями или закрытию в сроки, необходимые для проектирования и строительства полигонов, отвечающих требованиям СНиП (письмо от 23.05.2012 N ВК-03-03-36/6231 "Об актуализации методических рекомендаций, направленных письмом Росприроднадзора" от 14.11.2011 N ВК-03-03-36/14757). Там же определено, что несанкционированные места размещения отходов - территории, не предназначенные для размещения отходов.

В рассматриваемом случае земельный участок выделен для организации площадки под временное размещение (хранение) ТБО, надлежащим образом оформлен, используется по назначению, Администрацией организованы вывоз отходов и размещение их на свалке, осуществление содержания свалки. Материалами дела подтверждается и не отрицается заявителем, что свалка не обустроена в соответствии с установленными требованиями.

При установленных обстоятельствах, апелляционный суд соглашается с выводами суда о том, что административным органом не доказано наличие обстоятельств, свидетельствующих о необходимости срочного вывоза складированных на свалке отходов.

Апелляционный суд соглашается с выводами суда первой инстанции и о наличии нарушений процедуры вынесения оспариваемого предписания, самостоятельно свидетельствующих о его незаконности.

Суд правомерно исходил из следующего.

Согласно Положению о Государственной инспекции по экологии и природопользованию Пермского края, утвержденному Постановлением Правительства Пермского края от 16.04.2012 N 212-п государственная инспекция по экологии и природопользованию Пермского края является исполнительным органом государственной власти Пермского края, осуществляющим региональный государственный экологический надзор, который включает в себя, в том числе государственный надзор в области обращения с отходами.

В соответствии с названным положением Инспекция в пределах своих полномочий осуществляет государственный надзор в области обращения с отходами на объектах хозяйственной и иной деятельности, подлежащих региональному государственному экологическому надзору (п. 3.1.4.); в установленном законодательством порядке в рамках своей компетенции по государственному экологическому надзору имеет организовывать и проводить проверки соблюдения органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями и гражданами требований, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами в области охраны окружающей среды (п. 4.1.1.); выдавать юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям и гражданам предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований, о проведении мероприятий по обеспечению предотвращения вреда растениям, животным, окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предотвращения возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (п. 4.1.4).

Указанные полномочия и права Инспекции соответствуют положениям Закона об охране окружающей среды, в том числе ст. 66 названного закона.

Изложенным подтверждается, что государственный надзор в области обращения с отходами на объектах хозяйственной и иной деятельности, подлежащих региональному государственному экологическому надзору, осуществляется в установленном законодательством порядке, проверки проводятся при наличии копии приказа (распоряжения) руководителя (заместителя руководителя) органа государственного надзора о назначении проверки.

В силу ч. 4 ст. 65 Закона об охране окружающей среды государственный экологический надзор осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (федеральный государственный экологический надзор) и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (региональный государственный экологический надзор) (далее - органы государственного надзора) согласно их компетенции в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Частью 5 названной статьи предусмотрено, что к отношениям, связанным с осуществлением государственного экологического надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Закона N 294-ФЗ с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных настоящим Федеральным законом.

Порядок осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) в Российской Федерации утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 27.01.2009 N 53 (далее - Правила).

Согласно п.п. 10, 11 Правил государственный экологический контроль осуществляется в форме проверок, проводимых в соответствии с планами, утверждаемыми Федеральной службой по надзору в сфере природопользования (на объектах, указанных в п. 5 настоящих Правил) и уполномоченными органами (на объектах, указанных в п. 6 настоящих Правил), а также в форме внеплановых проверок с соблюдением прав и законных интересов организаций и граждан; внеплановые проверки проводятся в следующих случаях: а) проверка исполнения предписаний об устранении ранее выявленного нарушения требований, установленных законодательством в области охраны окружающей среды; б) получение от органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и граждан документов и иных доказательств, свидетельствующих о наличии признаков нарушения требований, установленных законодательством в области охраны окружающей среды.

В силу п. 17 Правил мероприятия по государственному экологическому контролю в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей проводятся в соответствии с требованиями Закона N 294-ФЗ.

Данным Законом урегулированы отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля. При этом среди перечисленных в ст. 1 Закона N 294-ФЗ видов государственного контроля (надзора), при осуществлении которых не применяются положения данного Закона, государственный экологический контроль не приведен.

Согласно ст. 17 Закона N 294-ФЗ выдача предписания об устранении выявленных нарушений с указанием сроков устранения является мерой, принимаемой должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля в отношении фактов нарушений, выявленных при проведении проверки.

В соответствии с п. 1 ст. 14 Закона N 294-ФЗ проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля. Типовая форма распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля устанавливается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации. Проверка может проводиться только должностным лицом или должностными лицами, которые указаны в распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.

В силу ст.ст. 9, 10 данного Закона проверки в отношении юридических лиц могут быть в форме плановых и внеплановых проверок.

Пунктом 5 ст. 10 Закона N 294-ФЗ установлено, что внеплановая выездная проверка юридических лиц может быть проведена по основаниям, указанным в подпунктах "а" и "б" п. 2 ч. 2 данной статьи, органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля после согласования с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности таких юридических лиц, индивидуальных предпринимателей.

Судом установлено, административным органом не отрицается, что проверка Администрации в порядке, урегулированном Законом N 294-ФЗ, не назначалась и не проводилась.

Нарушение, об устранение которого было выдано оспариваемое предписание, было обнаружено в ходе рейдового мероприятия по обследованию территории Кунгурского района, проведенного на основании Приказа от 05.08.2014 N СЭД-36-01-05-135, и явилось основанием для возбуждения дела об административном правонарушении.

Вместе с тем, проведение рейдовых мероприятий как вид государственного контроля (надзора) нормами действующего законодательства в сфере осуществления государственного экологического контроля не предусмотрены.

Закон N 294-ФЗ, в редакции, действовавшей в спорный период, понятия "рейдовые мероприятия" не содержал.

Из писем Росприроднадзора (в частности, письма от 13.08.2010 N ВК-01-04-31/5656, письма от 23.05.2012 N ВК-03-03-36/6231 "Об актуализации Методических рекомендаций, направленных письмом Росприроднадзора от 14.11.2011 N ВК-03-03-36/14757", приказом от 25.04.2012 N 193) судом установлено, что проведение рейдовых мероприятий по всем направлениям контрольно-надзорной деятельности предусмотрено нормативными документами Росприроднадзора.

Так, рейдовое мероприятие осуществляется в целях обнаружения нарушений природоохранного законодательства, при их проведении уполномоченным органам необходимо принимать меры к выявлению фактов нарушений, их фиксации, а также сбору доказательств для компенсации вреда, причиненного объектам охраны окружающей среды.

Согласно письму Минэкономразвития России от 29.10.2009 N Д05-4899 проведение рейдовых мероприятий с целью установления фактов загрязнения акватории водного объекта, нарушения режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах, самовольного пользования недрами, а также установления юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, являющихся возможными нарушителями природоохранного законодательства, не подпадает под действие Закона N 294-ФЗ.

С учетом приведенных положений, суд обоснованно пришел к выводу о том, что обнаруженные в ходе рейдовых мероприятий нарушения природоохранного законодательства могли явиться поводом для проведения проверки, что также согласуется с положениями Закона N 294-ФЗ в редакции Федерального закона от 14.10.2014 N 307-ФЗ, дополнившего мероприятия по контролю плановыми (рейдовыми) осмотрами, обследованиями (ч. 2 ст. 13.2 Закона).

Однако, как указано выше, проверка Администрации в порядке, урегулированном Законом N 294-ФЗ, не назначалась и не проводилась.

При изложенных обстоятельствах, правильными являются выводы суда о том, что при проведении проверочных мероприятий административным органом допущены грубые нарушения требований Закона N 294-ФЗ, а, следовательно, вынесенное предписание является недействительным.

Вынесенное по результатам проверки в отсутствие законных оснований предписание незаконно возлагает на заявителя обязанность по организации сбора и вывоза отходов со свалки, которая является санкционированной, чем нарушает права и законные интересы Администрации.

При изложенных фактических обстоятельствах дела и правовом регулировании, судами первой и апелляционной инстанций установлена совокупность оснований, указанных в ст.ст. 198, 201 АПК РФ, для признания предписания недействительным.

Кроме того, апелляционным судом принято во внимание, что решением Кунгурского городского суда Пермского края от 12.03.2015 по делу N 12-79/2015 постановление Инспекции по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 8.2 КоАП РФ, в отношении Администрации отменено; производство по делу об административном правонарушении прекращено в связи с отсутствием состава административного правонарушения.

Судебная коллегия считает, что судом первой инстанции при рассмотрении дела установлены и исследованы все существенные для принятия правильного решения обстоятельства, им дана надлежащая правовая оценка, выводы, изложенные в судебном акте, соответствуют фактическим обстоятельствам дела и действующему законодательству.

Изложенные в апелляционной жалобе Инспекции доводы судом апелляционной инстанции отклонены в полном объеме, так как не свидетельствуют о неправильном применении судом первой инстанции норм права, не опровергают выводов суда первой инстанции, направлены лишь на переоценку установленных судом обстоятельств, оснований для которой суд апелляционной инстанции не усматривает.

При таких обстоятельствах, решение суда первой инстанции отмене, а апелляционная жалоба заинтересованного лица удовлетворению - не подлежат.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Пермского края от 17 февраля 2015 года по делу N А50-24869/2014 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Государственной инспекции по экологии и природопользованию Пермского края - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Пермского края.

Председательствующий

О.Г. Грибиниченко

Судьи

Н.В. Варакса Л.Х. Риб