Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 14 мая 2015 г. N 09АП-16402/15

г. Москва

14 мая 2015 г.

Дело N А40-3495/15

Резолютивная часть постановления объявлена 12 мая 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 14 мая 2015 года.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Яковлевой Л.Г.,

судей:	Поташовой Ж.В., Лепихина Д.Е.,
при ведении протокола	секретарем судебного заседания Берхамовой А.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу ОАО "Горно-металлургическая компания "Норильский никель"

на решение Арбитражного суда г. Москвы от 25.02.2015 по делу N А40-3495/15, принятое судьей Сизовой О.В. (шифр судьи 84-33)

по заявлению ОАО "Горно-металлургическая компания "Норильский никель" (123100, г. Москва, 1-й Красногвардейский пр., д. 15)

к Росприродонадзору

о признании недействительным предписания от 26.09.2014 N 03-01/02-2014-А-19П

при участии:

от заявителя:	Берназ Л.П. по доверенности от 25.12.2014;
от ответчика:	Оводков М.В. по доверенности от 06.02.2015; Хабибрахманова Л.М. по доверенности от 18.03.2015;

УСТАНОВИЛ:

ОАО "Горно-металлургическая компания "Норильский никель" (далее - заявитель) обратилось в Арбитражный суд г. Москвы с заявлением о признании незаконным предписание Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (далее-ответчик) от 26.09.2014 N 03-01/02-2014-А-19П.

Решением суда от 25.02.2015 в удовлетворении заявленных требований - отказано.

Не согласившись с принятым решением, заявитель обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, удовлетворить заявленные требования в полном объеме, указывая на то, что судом неправильно применены нормы материального права, не полностью выяснены обстоятельства, имеющие значение для дела, выводы суда не соответствуют обстоятельствам дела.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель заявителя поддержал доводы апелляционной жалобы, просил отменить решение суда первой инстанции, принять новый судебный акт, об удовлетворении заявленных требований отказать.

Представитель ответчика возражал против изложенных в жалобе доводов, представил отзыв на жалобу, просил оставить решение суда первой инстанции без изменения, считая его законным и обоснованным.

Законность и обоснованность принятого решения проверены апелляционной инстанцией в порядке ст.ст.266, 268 АПК РФ.

Изучив представленные в деле доказательства, заслушав представителей сторон, рассмотрев доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены или изменения решения суда, принятого в соответствии с законодательством РФ и установленными фактическими обстоятельствами, и удовлетворения апелляционной жалобы, исходя из следующего.

Как усматривается из материалов дела, на основании приказа Росприроднадзора от 05.05.2014 N 263 "О проведении плановой выездной проверки в отношении открытого акционерного общества "Горно-металлургическая компания "Норильский никель", приказа Росприроднадзора от 25.07.2014 N 465 "О внесении изменений в приказ Росприроднадзора от 05.05.2014 N 263 " в отношении открытого акционерного общества "Горно-металлургическая компания "Норильский никель" была проведена плановая выездная проверка на предмет соблюдения обязательных требований законодательства Российской Федерации в сфере природопользования и охраны окружающей среды, о чем оформлен акт проверки от 26.09.2014 N 03-01/02-2014-А.

В ходе проверки Надеждинского металлургического завода (далее - НМЗ) было выявлено, что в результате основной производственной деятельности завода образуется ряд отходов производства и потребления, в том числе основным отходом являются отвальные хвосты гидрометаллургического производства (4 класс опасности).

Объектом размещения отвальных хвостов гидрометаллургической переработки при производстве пирротинового концентрата служит хвостохранилище НМЗ. Подача хвостов производится из цеха обезвоживания и складирования концентратов (ЦОСК).

Эксплуатация хвостохранилища начата в 1979 году.

На начало 2008 года хвостохранилище находилось в эксплуатации 28 лет, объем складированных хвостов составил 22,28 млн. м3.

В связи с исчерпанием существующей ёмкости хвостохранилища к 2010 году, необходимостью обеспечения дальнейшей бесперебойной работы металлургического производства и соблюдения экологических требований к системе водооборота НМЗ, руководством Заполярного филиала ОАО "ГМК "Норильский никель" было принято решение о реконструкции хвостохранилища для продления срока его эксплуатации.

Цель проекта реконструкции заключалась в разработке мероприятий, позволяющих обеспечить безопасное размещение отходов в хвостохранилище при наращивании его в отметках 290,0-300,0 м для создания полезной ёмкости 40 млн. м3.

Разработанная проектная документация (рабочий проект) "НМЗ. ЦОСК. Реконструкция хвостохранилища с увеличением полезной емкости до 40 млн. м3" имеет положительное заключение государственной экспертизы от 30.09.2010 N 282-10/КРЭ-0038/04.

Вместе с тем, положительное заключение государственной экологической экспертизы (далее - ГЭЭ) по проектной документации "НМЗ. ЦОСК. Реконструкция хвостохранилища с увеличением полезной емкости до 40 млн. м3" в ходе проверки представлено не было.

По результатам проверки Росприроднадзором выдано предписание от 26.09.2014 N 03 -01 /02-2014-А-19П с требованием представить в Росприроднадзор в срок до 06.07.2015 проектную документацию по реконструкции хвостохранилища Надеждинского металлургического завода Заполярного филиала ОАО "ГМК "Норильский никель" с увеличением полезной емкости до 40 млн. м3 на ГЭЭ по проекту "Надеждинский металлургический завод. Цех обезвоживания и складирования концентратов. Реконструкция хвостохранилища с увеличением полезной емкости до 40 млн. м3".

Довод заявителя о том, что государственная экологическая экспертиза обязательна только в отношении объектов, которые одновременно связаны как с размещением, так и обезвреживанием отходов, основан на неверном толковании законодательства.

В сфере охраны окружающей среды действует презумпция потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности (ст. 3 Федерального закона от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (далее -Закон об экологической экспертизе).

Поскольку ГЭЭ, согласно ст. 1 Закона об экологической экспертизе, проводится в целях предотвращения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, лицо, заинтересованное в реализации своих планов, обязано доказать экологическую безопасность своей планируемой деятельности посредством проведения экологической экспертизы.

В п. 1 и 6 ст. 30 Федерального закона от 10.01.2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон об охране окружающей среды) установлено, что нарушениями законодательства Российской Федерации об экологической экспертизе является: непредставление документации на экологическую экспертизу и реализация объекта экологической экспертизы без положительного заключения ГЭЭ.

В силу пп. 7.2 ст. 11 Закона об экологической экспертизе одним из объектов ГЭЭ федерального уровня является проектная документация объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов I - V класса опасности.

Согласно ст. 1 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон об отходах) под размещением отходов понимается их хранение и захоронение.

При этом под хранением отходов следует понимать складирование отходов в специализированных объектах сроком более чем одиннадцать месяцев в целях утилизации, обезвреживания, захоронения, а под захоронением - изоляцию отходов, не подлежащих дальнейшей утилизации, в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую среду.

Под обезвреживанием отходов понимается уменьшение массы отходов, изменение их состава, физических и химических свойств (включая сжигание и (или) обеззараживание на специализированных установках) в целях снижения негативного воздействия отходов на здоровье человека и окружающую среду.

Следовательно, несмотря на употребление законодателем союза и, размещение отходов и их обезвреживание являются различными, самостоятельными технологическими процессами, неразрывно не обуславливающими друг друга, также как хранение и захоронение. Размещение отходов возможно без их обезвреживания, равно как мероприятия по обезвреживанию отходов не связаны с их безусловным размещением.

Все отходы, согласно ст. 4.1 Закона об отходах, оказывают негативное воздействие на окружающую среду, различается лишь степень негативного воздействия на окружающую среду. Размещение, а также обезвреживание отходов, осуществляются в целях снижения этого негативного влияния.

Следовательно, из системного толкования положений пп. 7.2 ст. 11 Закона об экологической экспертизе, ст. 1 Закона об отходах, требований природоохранного законодательства, цели проведения экологической экспертизы, следует, что ГЭЭ должна проводиться в отношении проектной документации всех объектов размещения отходов, вне зависимости от того, осуществляется ли на них обезвреживание отходов или нет.

Довод заявителя о том, что на спорный объект не распространяются правила о прохождении государственной экологической экспертизы отклоняется судом апелляционной инстанции.

Из содержания п. 6 ст. 49 Федерального закона от 30.12.2008 N 309-ФЗ следует, что Заявитель обладает правом не представлять проектную документацию на объект размещения отходов только в том случае, если он введен в эксплуатацию или разрешение на его строительство выдано до дня вступления в силу данного Федерального закона, т.е. до 11.01.2009.

В соответствии со ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ (далее - ГК РФ) разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства.

Строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство.

Согласно ст. 55 ГК РФ разрешение на ввод объекта в эксплуатацию представляет собой документ, который удостоверяет выполнение строительства, реконструкции объекта капитального строительства в полном объеме в соответствии с разрешением на строительство, соответствие построенного, реконструированного объекта капитального строительства градостроительному плану земельного участка или в случае строительства, реконструкции линейного объекта проекту планировки территории и проекту межевания территории, а также проектной документации.

Таким образом, в случае реконструкции объекта размещения отходов, появляется новый объект, проектная документация которого должна пройти ГЭЭ.

Заявитель ссылается на то, что объект "Хвостохранилище НМЗ" начал заполняться в 1979 году. Однако в связи с исчерпанием существующей ёмкости хвостохранилища к 2010 году, необходимостью обеспечения дальнейшей бесперебойной работы металлургического производства и соблюдения экологических требований к системе водооборота НМЗ, руководством ЗФ ОАО "ГМК "Норильский никель" было принято решение о реконструкции хвостохранилища для продления срока его эксплуатации.

Управлением архитектуры и градостроительства Администрации города Норильска выдано разрешение на строительство от 10.03.2011 N RU 24312000-2011/5 - на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства русловой плотины, ограждающей дамбы, плавучей насосной станции, трубопроводов технической воды по проекту "НМЗ. ЦОСК Реконструкция хвостохранилища с увеличением полезной ёмкости до 40 млн. м3".

В соответствии с п. 1 ст. 34 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон об охране окружающее среды) размещение, проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию объектов, оказывающих прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую природную среду, осуществляющих прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую природную среду, осуществляются в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды. При этом должны предусматриваться мероприятия по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности.

Согласно требованиям, содержащимся в п. 1 ст. 37 Закона об охране окружающей среды, строительство и реконструкция зданий, строений, сооружений и иных объектов должны осуществляться по утвержденным проектам, имеющим положительные заключения государственной экологической экспертизы, с соблюдением требований в области охраны окружающей среды, а также санитарных и строительных требований, норм и правил.

Таким образом, поскольку разрешение на реконструкцию хвостохранилища, а также разрешение на ввод объекта в эксплуатацию выданы после вступления в силу п. 6 ст. 49 Федерального закона от 30.12.2008 N 309-ФЗ, т.е. после 11.01.2009, проектная документация на объект размещения отходов подлежит государственной экологической экспертизе.

Довод заявителя о том, что на момент вынесения Предписания обязанность проведения государственной экологической экспертизы в отношении объектов, используемых исключительно для размещения отходов, не была установлена, также основан на неверном толковании норм закона.

Федеральным законом от 29.12.2014 N 458-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления", отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 458-ФЗ) пп. 7.2 ст. 11 Закона об экологической экспертизе изложен в новой редакции.

В соответствии с новой редакцией, объектом ГЭЭ с 01.07.2015 будут являться проектная документация объектов, используемых для размещения и (или) обезвреживания отходов I - V классов опасности, в том числе проектная документация на строительство, реконструкцию объектов, используемых для обезвреживания и (или) размещения отходов I - V классов опасности, а также проекты вывода из эксплуатации указанных объектов, проекты рекультивации земель, нарушенных при размещении отходов I - V классов опасности, и земель, используемых, но не предназначенных для размещения отходов I - V классов опасности.

Согласно Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.05.2008 N 404, Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в том числе, в сфере охраны окружающей среды, включая вопросы, касающиеся обращения с отходами производства и потребления.

Минприроды России в письме от 09.09.2014 N 12-44/20370 указало, что исходя из смысла пп. 7.2 ст. 11 Закона N 174-ФЗ, а также законодательства об экологической экспертизе и природоохранного законодательства Российской Федерации, объектами ГЭЭ федерального уровня является проектная документация как объектов, связанных с размещением, так и объектов, связанных с обезвреживанием отходов I-V класса опасности.

Также Минприроды России указало, что в целях устранения неоднозначности понимания данной нормы проектом поправок к законопроекту N 584399-5 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления" и другие законодательные акты Российской Федерации в части экономического стимулирования деятельности в области обращения с отходами", внесенным в Правительство Российской Федерации письмом Минприроды России от 23.04.2014 N 02-12-07/8566, предлагается внесение соответствующих уточнений в пп. 7.2 ст. 11 Закона об экологической экспертизе.

Таким образом, внесение изменений в пп. 7.2 ст. 11 Закона об экологической экспертизе Федеральным законом N 458-ФЗ в части указания, что объектом ГЭЭ является проектная документация объектов, используемых для размещения и (или) обезвреживания отходов I - V классов опасности, направлено на устранение неоднозначности толкования данной нормы.

Следовательно, вывод заявителя, что только с 01.07.2015 возникает обязанность направления на ГЭЭ проектной документации объектов, используемых только для размещения отходов I-V классов опасности является домыслом, поскольку и до 01.07.2015 объектом ГГЭ является проектная документация как объектов, связанных с размещением, так и объектов, связанных с обезвреживанием отходов I-V класса опасности.

Согласно ч. 1 ст. 168 АПК РФ при принятии решения арбитражный суд оценивает доказательства и доводы, приведенные лицами, участвующими в деле, в обоснование своих требований и возражений.

В соответствии с п. 5 ст. 49 ГК РФ предметом государственной экспертизы являются оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и иной безопасности, а также результатам инженерных изысканий, и оценка соответствия результатов инженерных изысканий требованиям технических регламентов.

В отличие от этого экологическая экспертиза, согласно ст. 1 Закона об экологической экспертизе проводится в целях оценки воздействия хозяйственной деятельности экологическим требованиям и определения допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы.

Поэтому государственная экологическая экспертиза может быть составляющей частью государственной экспертизы, вместе с тем экологическая экспертиза должна быть осуществлена и в тех случаях, когда государственная экспертиза не проводится.

В соответствии с пп. "з" п. 13 Положения об организации и проведении государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 05.03.2007 N 145 (далее - Положение N 145), для проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, выполненных для подготовки такой проектной документации, представляется положительное заключение государственной экологической экспертизы в случае, если для проведения государственной экспертизы представляется проектная документация, разработанная в отношении объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов I - V классов опасности.

В соответствии с пп. "г" п. 24 Положения N 145, п. 6 ч. 8 ст. 49 ГК РФ основанием для отказа в принятии проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий, представленных на государственную экспертизу, является, в том, числе, непредставление положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Обязательность проведения ГЭЭ до принятия решения о реализации объекта государственной экологической экспертизы предусмотрена ст. 30 Закона об экологической экспертизе, которая устанавливает, что нарушением законодательства Российской Федерации об экологической экспертизе признается непредставление заказчиком или заинтересованным лицом документации на экологическую экспертизу и реализация объекта экологической экспертизы без положительного заключения ГЭЭ.

Пунктом 6 статьи 49 ГК РФ установлено, что не допускается проведение иных экспертиз проектной документации, за исключением ГЭЭ объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов I-V классов опасности.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не опровергают выводы суда первой инстанции и не свидетельствуют о наличии оснований для отмены принятого по делу судебного акта.

Таким образом, суд первой инстанции полно и всесторонне исследовал обстоятельства дела, что установлено при рассмотрении спора и в апелляционном суде.

При таких обстоятельствах, апелляционный суд считает решение суда по настоящему делу законным и обоснованным, поскольку оно принято по представленному и рассмотренному заявлению, с учетом фактических обстоятельств, материалов дела и действующего законодательства, в связи с чем, основания для удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

На основании изложенного и, руководствуясь ст.ст. 110, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Девятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда г.Москвы от 25.02.2015 по делу N А40-3495/15 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Взыскать с ОАО "Горно-металлургическая компания "Норильский никель" (123100, г. Москва, 1-й Красногвардейский пр., д. 15) в доход федерального бюджета государственную пошлину по апелляционной жалобе в размере 1 500 (одна тысяча пятьсот) рублей.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Арбитражный суд Московского округа.

Председательствующий судья

Л.Г. Яковлева

Судьи

Ж.В. Поташова Д.Е. Лепихин