Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 14 мая 2015 г. N 10АП-3235/15

г. Москва

14 мая 2015 г.

Дело N А41-6074/15

Резолютивная часть постановления объявлена 12 мая 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 14 мая 2015 года.

Десятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Немчиновой М.А.,

судей Игнахиной М.В., Мищенко Е.А.,

при ведении протокола судебного заседания: Леоновой И.В.,

при участии в заседании:

от заявителя Администрации городского округа Серпухов Московской области - Сигунов С.А. представитель по доверенности от 29 декабря 2014 года N 1.1.50/92,

от заинтересованного лица Контрольно-счетной палате города Серпухов Московской области - Бормотова Д.К. представитель по доверенности от 24 марта 2015 года,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Администрации городского округа Серпухов Московской области на определение Арбитражного суда Московской области от 13 марта 2015 года по делу N А41-6074/15, принятое судьей Гейц И.В., по заявлению Администрации городского округа Серпухов Московской области к Контрольно-счетной палате города Серпухов Московской области о признании недействительным представления,

УСТАНОВИЛ:

Администрация городского округа Серпухов Московской области (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Московской области с заявлением к Контрольно-счетной палате города Серпухов Московской области (далее - счетная палата) о признании недействительным представления от 16 декабря 2014 года N 733-исх.

Определением Арбитражного суда Московской области от 13 марта 2015 года производство по делу N А41-6074/15 прекращено (л.д. 51 т. 3).

Не согласившись с данным судебным актом, администрация обратилась в Десятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, ссылаясь на неправильное применение норм материального и процессуального права.

Законность и обоснованность принятого судом первой инстанции определения проверены арбитражным апелляционным судом в порядке статей 266, 268, 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

В судебном заседании арбитражного апелляционного суда представитель администрации поддержал доводы апелляционной жалобы в полном объеме, просил определение суда отменить и направить вопрос на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Представитель заинтересованного лица возражал по доводам апелляционной жалобы, просил определение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав и оценив в совокупности все имеющиеся в материалах дела письменные доказательства, арбитражный апелляционный суд не находит оснований для отмены определения суда первой инстанции.

Как следует из материалов дела, председателем контрольно-счетной палаты города Серпухова Московской области в соответствии с Планом работы Контрольно-счетной палаты на 2014 года проведено контрольное мероприятие "Проверка законности и эффективности, формирования, управления и распоряжения жилыми помещениями, находящимися в муниципальной собственности или приобретаемых в собственность муниципального образования "Город Серпухов".

Согласно акту проверки от 28 ноября 2014 года при проведении рассматриваемой проверки было выявлено, что в нарушение статьи 57 Жилищного кодекса РФ принимались решения о предоставлении жилых помещений по договорам социального найма в нарушение очередности, указанной в списке очередников (л.д. 12 т. 1).

В связи с выявленными при проведении проверки нарушениями счетной палатой в адрес Главы города Серпухова Залесова П.Н. направлено представление от 16 декабря 2014 года N 733исх.

Не согласившись с вынесенным представлением счетной палаты, администрация обратилась в арбитражный суд с требованием о признании его недействительным.

Оценив конкретные обстоятельства дела, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о прекращении дела на основании положений пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

Данный вывод суда первой инстанции является правильным ввиду следующего.

Согласно части 1 статьи 46 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод.

В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 21 января 2010 года N 1-П указывается, что данное конституционное право - право на законный суд - является необходимой составляющей закрепленного статьей 46 (частью 1) Конституции Российской Федерации права на судебную защиту и одновременно - гарантией независимости и беспристрастности суда. Этим конституционным предписаниям корреспондируют положения международных договоров Российской Федерации, прежде всего Конвенции о защите прав человека и основных свобод, обязывающие государства обеспечивать каждому защиту его прав путем справедливого разбирательства дела независимым, беспристрастным и созданным на основании закона компетентным, то есть обладающим соответствующими полномочиями по рассмотрению конкретного дела в силу установленных законом правил подведомственности и подсудности, судом.

Согласно статье 2 АПК РФ, основной задачей арбитражного судопроизводства является защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, а также прав и законных интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц в указанной сфере.

Параграфом 1 главы 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлены правила подведомственности дел арбитражным судам (статьи 27 - 33).

Исходя из системного анализа положений параграфа 1 главы 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации можно прийти к выводу о том, что при решении вопроса об отнесении дел к подведомственности арбитражных судов должны в совокупности учитываться два критерия: по субъекту спора и по характеру спора. При отсутствии любого из них дело подлежит рассмотрению в суде общей юрисдикции.

В соответствии с частью 1 статьи 27 АПК РФ, арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и другой экономической деятельности.

Разработанное в соответствии с Бюджетным кодексом РФ, Федеральным законом от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральным законом от 07 февраля 2011 года N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", Уставом муниципального образования "Город Серпухов Московской области" Совет депутатов города Серпухова Московской области определяет правовое положение, порядок создания и деятельности Контрольно-счетной палаты города Серпухова Московской области и устанавливает систему внешнего финансового контроля за составлением и исполнением муниципального бюджета, расходованием средств целевых бюджетных фондов, а также использованием муниципальной собственности.

Контрольно-счетная палата является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля и образуется Советом депутатов города Серпухова; Контрольно-счетная палата подотчетна Совету депутатов, обладает организационной и функциональной независимостью и осуществляет свою деятельность самостоятельно; Контрольно-счетная палата обладает правами юридического лица.

Основными целями деятельности контрольно-счетной палаты являются недопущение нецелевого и неэффективного использования финансовых ресурсов муниципального образования и объектов муниципальной собственности.

Контрольно-счетная палата города является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля.

В соответствии со статьей 16 Положения о Контрольно-счетной палате (Решение Совета депутатов г. Серпухова МО от 14 сентября 2011 года N 101/12 "Об утверждении Положения о Контрольно-счетной палате города Серпухова Московской области") Контрольно-счетная палата города по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы местного самоуправления и муниципальные органы, организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений.

Представление Контрольно-счетной палаты города подписывается председателем Контрольно-счетной палаты либо по его поручению заместителем.

Согласно пункту 2 статьи 29 АПК РФ, в компетенцию арбитражного суда входит рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со статьей 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом под ненормативным правовым актом законодатель имеет в виду акты, содержащие индивидуальные предписания властного характера, направленные на установление, изменение или отмену прав и обязанностей конкретных лиц в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, неисполнение которых повлечет определенные правовые последствия. Ненормативные правовые акты имеют форму письменного документа того или иного наименования. При этом форма правового акта не является необходимым признаком отнесения его к числу ненормативных актов.

Вместе с тем, одним из главных квалифицирующих признаков ненормативного правового акта является наличие в нем обязательных к исполнению властных предписаний, направленных на установление, изменение или прекращение прав и обязанностей определенных лиц.

Оспариваемое представление от 16 декабря 2014 года N 733-исх., адресованное Главе города Серпухова Залесову П.Н., не содержит выводов о применении мер принуждения, властно-распорядительных предписаний, влекущих для администрации юридические последствия, не устанавливает, не изменяет и не отменяет каких-либо прав и обязанностей администрации, в том числе обязанностей, за неисполнение которых предусмотрена ответственность или иные негативные последствия, не создает препятствий для осуществления деятельности, и не нарушает права и законные интересы заявителя.

Следовательно, оспариваемое администрацией представление не является ни ненормативным правовым актом, ни решением органа или должностного лица, поэтому не может быть оспорено в арбитражном суде.

Довод администрации о том, что неисполнение представления может повлечь негативные последствия, о чем свидетельствует, в том числе и указание в оспариваемом представлении на необходимость проинформировать счетную палату о результатах рассмотрения до 01 февраля 2015 года не принимается судебной коллегией, поскольку оспариваемое представление не содержит каких-либо требований обязательных к исполнению, предложение счетной палаты по информированию счетной палаты о результатах рассмотрения и принятых мерах не порождает для общества какие-либо правовые, в том числе негативные последствия, а также не создает препятствий для деятельности, не нарушает права и законные интересы администрации.

Кроме того, доказательств того, что после направления данного письма и неисполнение сформулированных в нем предложений, приняты распорядительные акты (решения) по результатам контрольного мероприятия, повлекшие негативные последствия для администрации, материалы дела не содержат.

Также несостоятельна ссылка администрации о нарушение судом первой инстанции норм процессуального права, выразившихся в не привлечении Комитета по управлению имуществом администрация городского округа Серпухов (далее - комитет) в качестве соистца.

В соответствии со статьей 37 Устава муниципального образования "Город Серпухов Московской области" структуру Администрации города составляют отраслевые и функциональные органы администрации - комитеты, управления, отделы, не входящие в состав комитетов, управлений.

Согласно Положению о Комитете, утвержденного Решением Совета депутатов г. Серпухов Московской области от 19 декабря 2005 года N 75/9 (далее - Положение N 75/9) комитет является функциональным органом администрации города Серпухов Московской области и подчиняется в своей деятельности Главе г. Серпухов (пункт 1.2 Положения).

Формирование, управление и распоряжение муниципальной собственностью комитет осуществляет от имени муниципального образования "Город Серпухов Московской области" (пункт 1.3 Положения).

При этом, в соответствии со статьей 35 Устава муниципального образования "Город Серпухов Московской области", принятого Решением Совета депутатов городского округа Серпухов Московской области от 26 января 2006 года N 91/11, администрация города является исполнительно-распорядительным органом и наделяется полномочиями по решению вопросов местного значения города.

Администрация города обладает полномочиями по решению всех вопросов местного значения, указанных в статье 9 названного Устава, за исключением вопросов, отнесенных Уставом к исключительным полномочиям Совета депутатов города (пункт 1 статьи 36 Устава).

Комитет является лишь структурным подразделением администрации, через которое она реализует некоторые свои полномочия, в том числе по управлению и распоряжению имуществом путем заключения договоров купли-продажи, аренды, доверительного управления, безвозмездного пользования имуществом, залога, а также социального и коммерческого найма жилых помещений, имущественных комплексов, земельных участков, находящихся в муниципальной собственности.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что именно администрация является надлежащим заявителем по настоящему делу.

Доводы апелляционной жалобы проверены апелляционным судом и отклонены, поскольку противоречат фактическим обстоятельствам дела, основаны на неправильном толковании норм действующего законодательства и не могут повлиять на законность и обоснованность принятого решения суда первой инстанции.

Судом первой инстанции дана надлежащая оценка всем имеющимся в деле доказательствам, оснований для отмены или изменения судебного акта не имеется.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, основанием для отмены принятого судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Апелляционная жалоба заявителя удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 1 части 4 статьи 272, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

определение Арбитражного суда Московской области от 13 марта 2015 года по делу N А41-6074/15 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Председательствующий

М.А. Немчинова

Судьи

М.В. Игнахина Е.А. Мищенко