Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 15 мая 2015 г. N 02АП-2722/15

г. Киров

15 мая 2015 г.

Дело N А29-10474/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 12 мая 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 15 мая 2015 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Ившиной Г.Г.,

судей Буториной Г.Г., Немчаниновой М.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Сысолятиной К.А.,

без участия сторон,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Отдела надзорной деятельности города Сыктывкара Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Республике Коми

на решение Арбитражного суда Республики Коми от 13.02.2015

по делу N А29-10474/2014, принятое судом в составе судьи Галаевой Т.И.,

по заявлению федерального государственного бюджетного учреждения науки Институт биологии Коми научного центра Уральского отделения Российской академии наук (ИНН: 1101483444, ОГРН: 1021100511739)

к Отделу надзорной деятельности города Сыктывкара Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Республике Коми (место нахождения: 167983, Республика Коми, г. Сыктывкар, Октябрьский проспект, д. 119а)

к Управлению надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Республике Коми (место нахождения: 167000, Республика Коми, г. Сыктывкар, ул. Советская, д.9),

и к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Республике Коми (место нахождения: 167000, Республика Коми, г. Сыктывкар, ул. Советская, д. 9),

о признании незаконной проверки и отмене результатов проверки,

установил:

федеральное государственное бюджетное учреждение науки Институт биологии Коми научного центра Уральского отделения Российской академии наук (далее - заявитель, Институт биологии, Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Республики Коми с заявлением о признании незаконной проведенной в отношении него Отделом надзорной деятельности города Сыктывкара Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Республике Коми (далее - ответчик, Отдел надзорной деятельности, надзорный орган) плановой выездной проверки, а также об отмене результатов данной проверки (предписания об устранении нарушений требований пожарной безопасности от 21.11.2014 N 1544/1/1 и протокола об административном правонарушении от 25.11.2014 N 1268).

Определением суда от 10.12.2014 на основании части 6 статьи 46 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) к участию в деле в качестве соответчиков были привлечены Управление надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Республике Коми и Главное управление Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Республике Коми.

В ходе судебного разбирательства по делу Учреждение в порядке статьи 49 АПК РФ уточнило заявленные требования и просило признать недействительным предписание Отдела надзорной деятельности от 21.11.2014 N 1544/1/1. Уточнение принято арбитражным судом.

Решением суда от 13.02.2015 уточненное заявленное требование удовлетворено, оспариваемое предписание надзорного органа признано недействительным.

Не согласившись с принятым судебным актом, ответчик обратился во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.

Отдел надзорной деятельности полагает, что судом ввиду отсутствия в тексте обжалуемого решения мотивированного отказа в удовлетворении его ходатайства о прекращении производства по делу в связи с неподведомственностью спора арбитражному суду были нарушены положения АПК РФ; находит неоднозначной позицию суда относительного того, в отношении кого или чего проведена проверка: в отношении Коми научного центра Уральского отделения Российской академии наук или в отношении объекта защиты (здания), при этом считает, что принятое Арбитражным судом Республики Коми решение противоречит правовой позиции, выработанной апелляционной и кассационной инстанциями по иным делам; отмечает, что суд, делая вывод о недействительности результатов проверки, вышел за рамки предоставленных ему дискреционных полномочий. Также надзорный орган обращает внимание на то обстоятельство, что распоряжение о проведении проверки не содержит указания на то, что проверка проводится в отношении Коми научного центра Уральского отделения Российской академии наук; считает несостоятельным утверждение суда о том, что заявитель не был уведомлен о проведении в отношении него проверки не менее чем за 3 дня, указывая при этом на то, что проверка проводилась в отношении объекта защиты и обязанность по уведомлению какого-либо лица, в отношении которого проверка не проводилась, у Отдела надзорной деятельности отсутствовала. Кроме того, ответчик ссылается на неверное толкование судом части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ), которая не устанавливает императивного запрета на выдачу предписаний определенному количеству лиц и не ограничивает круг лиц, которым может быть выдано такое предписание; более того, обращает внимание на то, что названная норма определяет не право, а обязанность по выдаче предписаний с учетом разграничения ответственности и полномочий. В подтверждение данного утверждения заявитель апелляционной жалобы приводит ссылку на подпункт 1 пункта 59 Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий исполнения государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности, утвержденного приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 28.06.2012 N 375 (далее - Административный регламент N 375).

Ответчик не согласен с мнением суда о грубом нарушении должностным лицом Отдела надзорной деятельности положений Закона N 294-ФЗ, полагает, что необходимость уведомлять неопределенный круг лиц (лиц, не поименованных в распоряжении о проведении проверки) законодательно не предусмотрена. Кроме того, ходатайствует об оценке в постановлении апелляционного суда того обстоятельства, что признание проверки незаконной, а ее результатов недействительными не влечет за собой отмену предписания, выданного по результатам такой проверки.

Также надзорный орган не согласен с выводами суда о том, что к отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного пожарного надзора и регулируемым статьей 6.1 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон N 69-ФЗ), применяются положения Закона N 294-ФЗ, а органы пожарного надзора в силу требований Закона N 69-ФЗ проводят проверку на предмет соблюдения на объекте защиты требований пожарной безопасности лицом, использующим (эксплуатирующим) объект защиты в своей деятельности. Поскольку Административный регламент N 375 является внутренним организационно-распорядительным документом МЧС России, ответчик считает недопустимым применение его положений при вынесении обжалуемого судебного акта, в связи с чем ходатайствует о рассмотрении судом апелляционной инстанции правомочности его применения судом первой инстанции, а также просит исключить из решения суда вывод о злоупотреблении должностными лицами Отдела надзорной деятельности своими правами. Кроме того, надзорный орган опровергает вывод суда о неправомерности выдачи оспариваемого предписания.

Институт биологии представил письменный отзыв на апелляционную жалобу, в котором опровергает доводы Отдела надзорной деятельности, считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным и не усматривает правовых оснований для его отмены.

Стороны своих представителей в судебное заседание апелляционного суда не направили, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом. В соответствии со статьей 156 АПК РФ апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие представителей участвующих в деле лиц.

Законность решения Арбитражного суда Республики Коми проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, в ноябре 2014 года с целью исполнения Ежегодного плана проведения проверок объектов защиты, правообладателями которых являются юридические лица и индивидуальные предприниматели, на 2014 год и на основании распоряжения начальника Отдела надзорной деятельности от 15.09.2014 N 1544 в отношении объекта защиты - нежилых помещений, расположенных по адресу: г.Сыктывкар, ул. Радиобиология, д. 2/2, правообладателем которого является федеральное государственное бюджетное учреждение науки Коми научный центр Уральского отделения Российской академии наук, была проведена плановая выездная проверка на предмет соблюдения установленных требований пожарной безопасности.

Уведомление о проведении проверки от 17.09.2014 было направлено надзорным органом только в адрес Коми научного центра Уральского отделения Российской академии наук (л.д. 13).

В ходе надзорных мероприятий должностными лицами Отдела надзорной деятельности на объекте защиты, расположенном по адресу: г. Сыктывкар, ул. Радиобиология, д. 2/2, были выявлены нарушения требований пожарной безопасности, предусмотренные пунктами 4, 57, 61 Правил противопожарного режима, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 25.04.2012 N 390.

Результаты проверки отражены проверяющими в акте от 20.11.2014 N 1544 (л.д. 16-17). При этом в качестве лица, на которое возлагается ответственность за допущенные нарушения, в акте был назван Институт биологии.

21.11.2014 в адрес Института биологии было выдано обязательное для исполнения предписание об устранении выявленных в ходе проверки нарушений обязательных требований пожарной безопасности (л.д. 18-19).

Полагая, что проверка в отношении Института биологии не проводилась, в связи с чем выдача в его адрес предписания не соответствует положениям Закона N 294-ФЗ, заявитель обратился в Арбитражный суд Республики Коми с уточненным требованием о признании данного предписания недействительным.

Суд первой инстанции учел, что о проведении проверки соблюдения требований пожарной безопасности на спорном объекте защиты Институт биологии в установленном порядке Отделом надзорной деятельности не извещался, а распоряжение о проведении плановой выездной проверки от 15.09.2014 N 1544 было выдано в отношении Коми научного центра Уральского отделения Российской академии наук; указал, что по смыслу пункта 1 части 1 статьи 17 Закона N 294-ФЗ предписание об устранении выявленных в ходе проверки нарушений обязательных требований может быть выдано только тому юридическом лицу, в отношении которого была проведена проверка, в связи с чем пришел к выводу о том, что оспариваемое предписание не могло было быть выдано в адрес заявителя, поскольку проверка в отношении Института биологии надзорным органом не проводилась. По причине грубого нарушения ответчиком требований части 12 статьи 9 Закона N 294-ФЗ выданное по результатам проверки предписание было признано судом недействительным.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции на основании следующего.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

Оспариваемое предписание оценивается арбитражным судом на момент его вынесения. При оценке вопроса о законности предписания помимо выяснения наличия у вынесшего это предписание органа полномочий, оснований для проведения проверки и выдачи предписания, а также наличия у заявителя обязанности по соблюдению указанных в предписании положений закона и проведению требуемых мероприятий, обязательному установлению подлежит факт соблюдения надзорным органом общих и специальных требований, предъявляемых законодательством к процедуре проведения проверок.

При этом в силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Правоотношения по проведению плановых проверок урегулированы Законом N 294-ФЗ, пункт 2 части 1 статьи 17 которого предусматривает в случае выявления нарушений принятие мер по контролю за устранением выявленных нарушений, их предупреждению, предотвращению.

Частью 1 статьи 9 Закона N 294-ФЗ предусмотрено, что предметом плановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами.

В соответствии с частями 3, 4 статьи 9 Закона N 294-ФЗ плановые проверки проводятся на основании разрабатываемых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля в соответствии с их полномочиями ежегодных планов. В ежегодных планах проведения плановых проверок указываются следующие сведения:

1) наименования юридических лиц, фамилии, имена, отчества индивидуальных предпринимателей, деятельность которых подлежит плановым проверкам;

2) цель и основание проведения каждой плановой проверки;

3) дата и сроки проведения каждой плановой проверки;

4) наименование органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля, осуществляющих конкретную плановую проверку. При проведении плановой проверки органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля совместно указываются наименования всех участвующих в такой проверке органов.

Утвержденный руководителем органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля ежегодный план проведения плановых проверок доводится до сведения заинтересованных лиц посредством его размещения на официальном сайте органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля в сети "Интернет" либо иным доступным способом (часть 5 статьи 9 Закона N 294-ФЗ).

В силу части 11 статьи 9 Закона N 294-ФЗ плановая проверка проводится в форме документарной и (или) выездной проверки в порядке, установленном соответственно статьями 11 и 12 данного Закона.

Часть 12 статьи 9 Закона N 294-ФЗ предусматривает, что о проведении плановой проверки юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля не позднее чем в течение трех рабочих дней до начала ее проведения посредством направления копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о начале проведения плановой проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным доступным способом.

В соответствии с частью 1 статьи 20 Закона N 294-ФЗ результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных данным федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

В силу пункта 1 части 2 статьи 20 Закона N 294-ФЗ нарушения требований, предусмотренных частью 3 статьи 9 (в части отсутствия оснований проведения плановой проверки) и частью 12 статьи 9 (в части срока уведомления о проведении проверки) Закона N 294-ФЗ относятся к грубым нарушениям закона.

Из материалов дела следует, что лицом, непосредственно использующим (эксплуатирующим) объект защиты - здание, расположенное по адресу: Сыктывкар, ул. Радиобиология, д. 2/2, является Институт Биологии.

Отделом надзорной деятельности не оспаривается, что о проведении проверки соблюдения требований пожарной безопасности на указанном объекте защиты был извещен только владелец имущества - федеральное государственное бюджетное учреждение науки Коми научный центр Уральского отделения Российской академии наук, которому объект защиты принадлежит на праве оперативного управления. В Институт биологии соответствующее уведомление о проведении проверки надзорным органом не направлялось. Оно было получено Учреждением от владельца имущества менее чем за 3 дня до проведения проверки.

Вместе с тем в силу частей 1, 12 статьи 9 Закона N 294-ФЗ о проведении плановой проверки должно быть уведомлено юридическое лицо, осуществляющее деятельность на проверяемом объекте. Доводы апелляционной жалобы о том, что в данном случае о проведении плановой проверки достаточно было уведомить правообладателя имущества, которым является не Институт Биологии, а федеральное государственное бюджетное учреждение науки Коми научный центр Уральского отделения Российской академии наук, являются несостоятельными.

Аргументы ответчика в апелляционной жалобе в подтверждение наличия выработанной и поддержанной судами апелляционной и кассационной инстанции отличной позиции по данному вопросу со ссылкой на судебные акты по делу N А29-2899/2014 не могут быть приняты во внимание, поскольку в рамках названного конкретного дела предметом оспаривания являлось постановление административного органа по делу об административном правонарушении, при этом основанием для возбуждения дела явились нарушения, непосредственно обнаруженные должностным лицом органа государственного пожарного надзора на объекте защиты. С учетом предмета спора в рамках дела N А29-2899/2014 (о признании незаконным постановления по делу об административном правонарушении) суд сделал вывод о том, что неисполнение требований Закона N 294-ФЗ в части извещения пользователя помещений в здании (на объекте защиты) о проведении проверки и о ее результатах не исключало правомерность дальнейших действий надзорного органа по возбуждению производства по делу об административном правонарушении на основании недостатков, непосредственно обнаруженных в ходе такой проверки.

Нормами Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и Закона N 294-ФЗ установлены отличные друг от друга процедуры действий должностных лиц, осуществляющих государственный контроль и надзор, в случае выявления нарушений законодательства. По этой причине проведение аналогии с обстоятельствами дела N А29-2899/2014 в данном случае представляется неуместным.

Статьей 6 Закона N 69-ФЗ предусмотрено, что должностные лица органов государственного пожарного надзора имеют право выдавать организациям и гражданам предписания об устранении выявленных нарушений требований пожарной безопасности в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Такое уточнение относительно порядка выдачи предписаний позволяет сделать вывод о том, что само по себе наличие в Законе N 69-ФЗ полномочий на выдачу предписаний не освобождает должностных лиц органа государственного пожарного надзора от соблюдения установленных законом процедур выдачи (принятия) соответствующих актов. Выдача предписания об устранении выявленных нарушений требований пожарной безопасности вне процедуры проведения проверки по правилами Закона N 294-ФЗ положениями действующего законодательства не предусмотрена.

По смыслу пункта 1 части 1 статьи 17 Закона N 294-ФЗ предписание об устранении выявленных в ходе проверки нарушений обязательных требований может быть выдано только тому юридическом лицу, в отношении которого была проведена проверка. В рассматриваемом случае, поскольку проверка проведена Отделом надзорной деятельности в отношении объекта защиты, принадлежащего Коми научному центру Уральского отделения Российской академии наук, при этом извещение о проведении проверки направлялось только в его адрес, то выдача предписания Институту биологии, в отношении которого проверка не проводилась, извещение не направлялось, не соответствует пункту 1 части 1 статьи 17 Закона N 294-ФЗ.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что ответчиком было допущено грубое нарушение требований части 12 статьи 9 Закона N 294-ФЗ, влекущее в силу статьи 20 данного Закона недействительность результатов такой проверки, в данном случае - оспариваемого предписания от 21.11.2014 N 1544/1/1.

На основании изложенных норм права и установленных по делу обстоятельств суд апелляционной инстанции приходит к выводу о нарушении ответчиком установленной законом процедуры выдачи оспариваемого предписания об устранении нарушений требований пожарной безопасности.

Допущенные нарушения не могут не свидетельствовать о нарушении прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности лица, которому данное предписание было адресовано.

Согласно части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Повторно исследовав представленные в дело доказательства, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что в рассматриваемом случае имелась предусмотренная статьями 198, 201 АПК РФ совокупность условий, необходимых для признания недействительным оспариваемого предписания Отдела надзорной деятельности.

Иные доводы апелляционной жалобы, в том числе о применении судом первой инстанции положений Административного регламента N 375, о проведении проверки в отношении объекта защиты, о рассмотрении судом первой инстанции вопросов, не относящихся к предмету рассматриваемого спора, судом апелляционной инстанции рассмотрены и признаны подлежащими отклонению, поскольку они не опровергают выводов суда первой инстанции.

Нормы материального и процессуального права применены судом первой инстанции правильно.

При таких обстоятельствах решение Арбитражного суда Республики Коми от 13.02.2015 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу надзорного органа - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Согласно подпункту 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового Кодекса Российской Федерации от уплаты государственной пошлины освобождаются государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков, в связи с чем государственная пошлина с ответчика не взыскивается.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Коми от 13.02.2015 по делу N А29-10474/2014 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Отдела надзорной деятельности города Сыктывкара Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Республике Коми - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в установленном законом порядке.

Председательствующий

Г.Г. Ившина

Судьи

Г.Г. Буторина М.В.Немчанинова