Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 29 сентября 2016 г. N 08АП-9471/16

Требование: о признании недействительным акта органа власти, о признании недействительным ненормативного правового акта

Вывод суда: жалоба заявителя оставлена без удовлетворения, решение суда первой инстанции оставлено в силе

город Омск

29 сентября 2016 г.

Дело N А46-5064/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 22 сентября 2016 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 29 сентября 2016 года.

Восьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Рыжикова О.Ю.

судей Ивановой Н.Е., Киричёк Ю.Н.

при ведении протокола судебного заседания: Рязановым И.А.

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 08АП-9471/2016) Управления федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Омской области на решение Арбитражного суда Омской области от 20.06.2016 по делу N А46-5064/2016 (судья Крещановская Л.А.), принятое по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Компания Холидей" (ИНН 5406277570, ОГРН 1045402463831) к Управлению федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Омской области (ИНН 5503088113, ОГРН 1055504019768) о признании недействительным ненормативного правового акта - Представления N 2895/15 от 12.01.2016,

при участии в судебном заседании представителей:

от Управления федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Омской области - Осадчук А.В. (личность установлена на основании удостоверения, по доверенности б\н от 24.11.2015 сроком действия на 1 год);

от общества с ограниченной ответственностью "Компания Холидей" - Маркелова И.А. (личность установлена на основании паспорта гражданина Российской Федерации, по доверенности N 23 от 01.02.2016 сроком действия до 31.01.2017),

установил:

общество с ограниченной ответственностью "Компания Холидей" обратилось в Арбитражный суд Омской области с заявлением о признании недействительным представления Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека Омской области от 12.01.2016 N 2895/15.

Решением Арбитражного суда Омской области от 20.06.2016 заявленное Обществом требование удовлетворено.

В обоснование принятого решения суд первой инстанции указал на то, что вывод о нарушении заявителем требований закона, а именно: о том, что розничная торговля табачной продукцией осуществлялась Обществом на расстоянии менее чем сто метров от ближайшей точки, граничащей с территорией, которая используется образовательным учреждением, основаны на распечатках страниц портала услуг "Публичной кадастровой карты" http://maps.rosreestr.ru/portalonline, однако в отсутствие нормативно определенного порядка определения расстояния от границ образовательного учреждения до места реализации табачных изделий в розницу; сведения "Публичной кадастровой карты" являются надлежащим доказательством по делу при квалификации действий (бездействия) по части 1 статьи 14.53 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях только при наличии иных графических документов (схемы расположения земельного участка, содержащей указание границ территории образовательного учреждения, а также взаимного расположения данного участка и здания магазина, кадастрового паспорта земельного участка образовательного учреждения).

Суд первой инстанции отметил, что в представленных Управлением сведениях отсутствуют данные о площади земельного участка, используемого образовательным учреждением, а также данные о том, между какими объектами произведено измерение расстояния, что измерение расстояния с применением технических средств между проверяемой торговой точкой и образовательным учреждением не осуществлялось.

Не согласившись с принятым судебным актом, Управление Роспотребнадзора по Омской области обратилось с апелляционной жалобой в Восьмой арбитражный апелляционный суд, в которой просит решение Арбитражного суда Омской области от 20.06.2016 отменить, принять по делу новый судебный акт.

Обосновывая требования апелляционной жалобы, её податель настаивает на том, что Управление не имеет специальных технических средств для определения фактического расстояния между объектами недвижимого имущества, в связи с чем, вправе использовать данные "Публичной кадастровой карты", которые находятся на официальной странице портала услуг, с учетом сведений кадастровых планов земельных участков г. Омска, которые составлены кадастровыми инженерами. Заинтересованное лицо отмечает, что письмо от 03.06.2005 N 0100/4244-05-32 законодательно не закрепляет методику измерения расстояния от места торговли до территории образовательного учреждения, поэтому для установления границ территорий (границ участков) могут быть использованы сведения с портала услуг "Публичная кадастровая карта", являющиеся достоверными и тождественными сведениями кадастрового плана.

Управление также обращает внимание на то, что в отношении Общества были вынесены постановления по делу об административном правонарушении от 12.01.2016, однако такие постановления заявителем не обжаловались.

В судебном заседании представитель Управления Роспотребнадзора по Омской области поддержал позицию, изложенную в апелляционной жалобе.

Письменный отзыв на апелляционную жалобу Обществом суду апелляционной инстанции не представлен.

В устном выступлении в суде представитель ООО "Компания Холидей" выразил несогласие с доводами апелляционной жалобы, просил оставить решение суда первой инстанции без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Рассмотрев материалы дела, апелляционную жалобу, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции установил следующие обстоятельства.

01.12.2015 при проведении административного расследования в отношении ООО "Компания Холидей" протоколом осмотра было установлено, что в магазине "Сибириада", расположенном по адресу: г. Омск, ул. Ермолаева, 3Б в продаже с оформленным перечнем продаваемых табачных изделий, находящимся у кассы торгового предприятия (в ассортименте более 69 наименований), производилась реализация табачных изделий, в том числе сигареты с фильтром "Bond street blue Srlection" 07.2015 г. по 70 руб., "Allians original" по 59 руб. 06.2015, "Lm blue label" по 78 руб. 08.2015 г., " Chesterfield red" 08.2015 по 85 руб., Rotmans London" 042015 по 68 руб. за пачку.

Согласно распечатке с официальной страницы портала услуг "Публичной кадастровой карты" http://maps.rosreestr.ru/portalonline в расстояние от границы территории магазина "Сибириада", расположенного по адресу: ул. Ермолаева, 3Б, в котором осуществляет деятельность ООО "Компания Холидей", составляет менее ста метров от образовательного учреждения - СОШ N 73 (Ермолаева, д. 5Б).

Заинтересованным лицом по данному факту в отношении Общества было вынесено постановление по делу об административном правонарушении о привлечении Общества к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 14.53 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а также вынесено представление об устранении причин и условий, способствоваших совершению административного правонарушения.

Полагая, что указанное представление не соответствует положениям закона и нарушает права и законные интересы ООО "Компания Холидей" в сфере предпринимательской деятельности, Общество обратилось в Арбитражный суд Омской области с соответствующим заявлением.

20.06.2016 Арбитражный суд Омской области принял обжалуемое решение.

Проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в порядке статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции не находит оснований для его отмены или изменения, исходя из следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 29.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело об административном правонарушении, при установлении причин административного правонарушения и условий, способствовавших его совершению, вносят в соответствующие организации и соответствующим должностным лицам представление о принятии мер по устранению указанных причин и условий.

Пунктом 20.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" предусмотрено, что судам необходимо выделять в числе представлений, обязательных для рассмотрения лицами, которым они адресованы: 1) представления административных органов (должностных лиц), осуществляющих государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства; 2) представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (статья 29.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Предусмотренные статьей 29.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (ответственность за невыполнение которых установлена статьей 19.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях), в случае, если они вынесены на основании обстоятельств, отраженных в постановлении по делу об административном правонарушении, могут быть обжалованы вместе с таким постановлением по правилам, определенным параграфом 2 главы 25 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Отдельное обжалование представлений об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, осуществляется в случаях и в порядке, определенных главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Анализ частей 2 и 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие двух условий в совокупности:

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту;

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из буквального содержания и смысла статьи 29.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях следует, что основанием для внесения представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, является рассмотрение дела об административном правонарушении, доказанность факта совершения правонарушения и установление причин и условий, способствовавших совершению правонарушения либо обеспечивших его совершение. При этом меры, рекомендованные к принятию в соответствии с таким представлением, должны способствовать устранению указанных причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения.

В рассматриваемом случае судом первой инстанции установлено и подтверждается материалами дела, что оспариваемое представление вынесено по результатам рассмотрения дела об административном правонарушении, возбужденного в отношении ООО "Компания Холидей" в связи с выявлением при проведении административного расследования нарушений требований пункта 2 части 7 статьи 19 Федерального закона от 23.02.2013 N 15-ФЗ "Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака", в части минимального расстояния по прямой линии от ближайшей точки, граничащей с территорией, предназначенной для оказания образовательных услуг, до места розничной реализации табака и табачных изделий.

Так, согласно пункту 1 части 1 статьи 9 Федерального закона от 23.02.2013 N 15-ФЗ "Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака" (далее - Федеральный закон от 23.02.2013 N 15-ФЗ) граждане имеют право, в том числе, на благоприятную среду жизнедеятельности без окружающего табачного дыма и охрану здоровья от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака.

В соответствии со статьёй 3 Федерального закона от 23.02.2013 N 15-ФЗ законодательство Российской Федерации об ограничении курения табака состоит из данного Федерального закона, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

В силу положений пункта 1 части 2 статьи 10 Федерального закона от 23.02.2013 N 15-ФЗ индивидуальные предприниматели и юридические лица обязаны, в том числе, соблюдать нормы законодательства в сфере охраны здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака.

При этом подпунктом 2 пункта 7 статьи 19 Федерального закона от 23.02.2013 N 15-ФЗ запрещена розничная торговля табачной продукцией на расстоянии менее чем сто метров по прямой линии без учета искусственных и естественных преград от ближайшей точки, граничащей с территорией, предназначенной для оказания образовательных услуг.

Согласно статье 2 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" под образованием понимается единый целенаправленный процесс воспитания и обучения, являющийся общественно значимым благом и осуществляемый в интересах человека, семьи, общества и государства, а также совокупность приобретаемых знаний, умений, навыков, ценностных установок, опыта деятельности и компетенции определенных объема и сложности в целях интеллектуального, духовно-нравственного, творческого, физического и (или) профессионального развития человека, удовлетворения его образовательных потребностей и интересов.

Под образовательной организацией понимается некоммерческая организация, осуществляющая на основании лицензии образовательную деятельность в качестве основного вида деятельности в соответствии с целями, ради достижения которых такая организация создана.

Как следует из оспариваемого ненормативного правового акта, основанием для выдачи Обществу соответствующего представления об устранении причин и условий совершения административного правонарушения послужил вывод Управления Роспотребнадзора по Омской области о том, что в магазине "Сибириада", расположенного по адресу: г. Омск, ул. Ермолаева, 3Б, осуществлялась розничная торговля табачной продукцией на расстоянии менее чем сто метров от образовательного учреждения - СОШ N 73 (Ермолаева, д. 5Б).

Согласно разъяснениям, данным в письме Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 03.06.2005 N 0100/4244-05-32 "О надзоре за реализацией табачных изделий", при определении стометровой зоны от границ территорий образовательных организаций следует руководствоваться кадастровым планом.

Так, из материалов административного дела и из текста самого оспариваемого ненормативного правового акта следует, что вывод о нарушении заявителем требований закона, а именно: о том, что розничная торговля табачной продукцией осуществлялась Обществом на расстоянии менее чем сто метров от ближайшей точки, граничащей с территорией, которая используется образовательным учреждением, основан на распечатках страниц портала услуг "Публичной кадастровой карты" http://maps.rosreestr.ru/portalonline.

Вместе с тем, согласно указанным распечаткам Управлением определены только границы территорий образовательного учреждения - СОШ N 73 (Ермолаева, д. 5Б), на земельном участке с кадастровым номером (л.д.58), в то время как схемы расположения соответствующего земельного участка, взаимное расположение такого участка и здания магазина, а также точки, от которых производились замеры расстояния, из представленных заинтересованных лицом материалов не усматриваются.

Более того, ни в оспариваемом представлении, ни в протоколе об административном правонарушении от 28.12.2015 N 2895/15 не установлено точное расстояние между рассматриваемыми зданиями магазинов ООО "Компания Холидей", в которых осуществляется реализации табачных изделий, и территориями образовательных учреждений, расположенных в непосредственной близости от них таких магазинов, поскольку измерение расстояния с применением технических средств между проверяемой торговой точкой и образовательным учреждением фактически не осуществлялось (что заинтересованным лицом по существу не оспаривается).

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что представленные Управлением документы и материалы административного дела, вопреки позиции подателя апелляционной жалобы, не позволяют достоверно установить факт нарушения Обществом требований подпункта 2 пункта 7 статьи 19 Федерального закона от 23.02.2013 N 15-ФЗ и в связи с этим не являются достаточными доказательствами, подтверждающими законность и обоснованность оспариваемого представления от 12.01.2016 N 2895/15.

Как правильно отметил суд первой инстанции, в отсутствие нормативно установленного порядка определения расстояния от границ образовательного учреждения до места реализации табачных изделий в розницу сведения "Публичной кадастровой карты" могут быть приняты в качестве надлежащего доказательства по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 14.53 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, только при наличии иных графических документов, в частности, схемы расположения земельного участка, содержащей указание границ территории образовательного учреждения, а также взаимного расположения такого участка и здания магазина, и кадастрового паспорта земельного участка образовательного учреждения.

Вместе с тем, материалы дел о соответствующих административных правонарушениях соответствующих доказательств не содержат.

При этом довод подателя апелляционной жалобы о том, что у Управления отсутствуют специальные средства измерения, судом апелляционной инстанции во внимание не принимается, как не свидетельствующий о том, что наличие вменяемого Обществу нарушения может быть признано доказанным на основании документов, представленных заинтересованным лицом и имеющихся в материалах дела.

Управление, как орган публичной власти, вынесший оспариваемый Обществом ненормативный правовой акт, должно обеспечить надлежащее подтверждение фактов и обстоятельств, послуживших основанием для вынесения такого акта, при этом применительно к рассматриваемому случаю представленных Управлением документов, как установлено выше, недостаточно для достоверного установления факта нарушения, вменяемого в вину ООО "Компания Холидей".

При таких обстоятельствах суд первой инстанции заключил правильный вывод о том, что выданное ООО "Компания Холидей" представление от 12.01.2016 N 2895/15 об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, является незаконным и неправомерно возлагает на Общество соответствующую обязанность.

Указанное представление, по мнению суда апелляционной инстанции, нарушает права и законные интересы ООО "Компания Холидей", поскольку незаконно возлагает на Общество соответствующую обязанность в отсутствие на то достаточных правовых оснований, то есть создает препятствия в осуществлении ООО "Компания Холидей" соответствующей экономической деятельности.

При этом отсутствие сведений об обжаловании Обществом постановлений об административных правонарушениях, вынесенных Управлением в отношении Общества по обозначенным выше фактам нарушений требования подпункта 2 пункта 7 статьи 19 Федерального закона от 23.02.2013 N 15-ФЗ, на которое ссылается заинтересованное лицо в апелляционной жалобе, само по себе не отменяет сформулированные выше выводы, поскольку в силу положений действующего законодательства представление, вынесенное в порядке статьи 29.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, как ненормативный правовой акт, может быть оспорено соответствующими лицами в судебном порядке как совместно с постановлением по делу об административном правонарушении, так и в качестве самостоятельного ненормативного правового акта.

Таким образом, суд первой инстанции заключил обоснованный вывод о недействительности представления от 12.01.2016 N 2895/15, выданного Управлением Обществу.

Учитывая изложенное, арбитражный суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что суд первой инстанции принял законное и обоснованное решение.

Нормы материального права применены арбитражным судом первой инстанции правильно. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено. Таким образом, оснований для отмены обжалуемого решения арбитражного суда не имеется, апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит.

Вопрос об отнесении судебных расходов по уплате государственной пошлины за подачу апелляционной жалобы не рассматривался, так как Управление Роспотребнадзора по Омской области освобождено от её уплаты в соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 269,271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восьмой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Омской области от 20.06.2016 по делу N А46-5064/2016-оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано только по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, путем подачи кассационной жалобы в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.

Председательствующий

О.Ю. Рыжиков

Судьи

Н.Е. Иванова Ю.Н. Киричёк