Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18 мая 2015 г. N 19АП-2095/15

город Воронеж

18 мая 2015 г.

Дело N А36-7098/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 8 мая 2015 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 18 мая 2015 года.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Протасова А.И.,

судей Семенюта Е.А.,

Миронцевой Н.Д.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Бутыриной Е.А.,

при участии:

от Управления имущественных и земельных отношений Липецкой области: Овчинниковой О.С., начальника отдела правового управления Администрации Липецкой области по доверенности N 1556-01 от 03.03.2015;

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Липецкой области: Ролдугиной Т.Н., начальника отдела контроля закупок и антимонопольного контроля органов власти по доверенности N 44 от 19.05.2015;

от Общества с ограниченной ответственностью "Научно-производственный центр "Земля": представители не явились, доказательства надлежащего извещения имеются в материалах дела;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Липецкой области на решение Арбитражного суда Липецкой области от 27.02.2015 по делу N А36-7098/2014 (судья Хорошилов А.А.) по заявлению Управления имущественных и земельных отношений Липецкой области к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Липецкой области о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Липецкой области от 09.10.2014 N 226с/14,

УСТАНОВИЛ:

Управление имущественных и земельных отношений Липецкой области (далее - Управление имущественных отношений, заказчик, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Липецкой области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Липецкой области (далее - Липецкое УФАС России, антимонопольный орган) о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Липецкой области N 226с/14 от 09.10.2014.

Дело рассматривалось с участием третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора - Общества с ограниченной ответственностью "Научно-производственный центр "Земля".

Решением суда от 27.02.2015 заявленные требования удовлетворены частично. Пункты 1 и 2 оспариваемого решения антимонопольного органа признаны недействительными. В удовлетворении остальной части требований отказано.

Не согласившись с указанным решением, Управление Федеральной антимонопольной службы по Липецкой области обратилось в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой.

В обоснование доводов апелляционной жалобы ее заявитель указывает на то, что вывод суда области основан на неверном толковании "ОК 034-2007. Общероссийский классификатор продукции по видам экономической деятельности" в частности вида 70.31.15 и группировки 70.31.15.000 "Услуги по оценке за вознаграждение или на договорной основе". Так, в классификаторе в расшифровке группировки 70.31.15.000 указано, что эта группировка включает "оценку жилых и нежилых зданий и земельных участков, а также свободных земельных участков для жилой и нежилой застройки". Использование для жилой и нежилой застройки в данной группировке относится к свободным земельным участкам, а не ко всем земельным участкам. Указанные в конкурсной документации 5402 земельных участков для сельскохозяйственного назначения соответствует объекту услуги, включенной в группировку 70.31.15.000 - оценка земельных участков. Комиссией был проанализирован Перечень товаров, работ, услуг в случае осуществления закупок, которых заказчик обязан проводить аукцион в электронной форме. Данный Перечень содержит код по Общероссийскому классификатору продукции по видам экономической деятельности (ОКПД) ОК 034-2007-70 (который в качестве единственного исключения содержит - за исключением услуг по обмену жилого недвижимого имущества), включающий группировку 70.31.15.000. Услуги по кадастровой оценке земель входят в вышеуказанную группировку. Следовательно, в решении антимонопольного органа верно указано нарушение ч. 2 ст. 59 Закона о контрактной системе.

В отзыве на жалобу заявитель указывает, что применение классификаторов товаров, работ, услуг связано только лишь с технической составляющей закупочной деятельности, с обеспечением автоматизации процессов сбора, обработки и поиска большого массива информации, взаимосвязи документов и реестров, которые формируют заказчики в процессе закупочной деятельности, стремлением законодателя создать единую информационную систему закупок на территории РФ. Группировка 70.31.15 включает в себя оценку жилых и нежилых зданий и земельных участков, а также свободных земельных участков для жилой и нежилой застройки. Следовательно, в классификаторе отсутствует как таковое понятие "кадастровой оценки", и подкласс 70.3 говорит о том, что это должны быть операции с недвижимым имуществом. При публикации заявитель пользовался кодом 70.31.15.000 по причине отсутствия иных кодов классификатора ОК 034-2007 содержащих слово "оценка". Невозможно опубликовать закупку без применения классификатора в принципе, поскольку чисто технически официальный сайт госзакупок РФ не позволит это сделать, несмотря на отсутствие нормы права, обязывающей заказчиком пользоваться только одним классификатором.

В судебное заседание ООО "Научно-производственный центр "Земля" не явилось, о месте и времени рассмотрения дела извещено надлежащим образом.

Дело рассматривалось в отсутствие указанного лица в порядке ст.ст. 156, 266 АПК РФ.

Как видно из материалов дела, Управлением имущественных отношений было принято решение от 18.07.2014 N 2687 "О проведении государственной кадастровой оценки земель сельскохозяйственного назначения на территории Добринского и Тербунского районов Липецкой области" (т.1, л.д.78)

Управлением имущественных отношений на официальном сайте госзакупок РФ http://zakupki.gov.ru было размещено извещение о проведении открытого конкурса N 3-К от 03.09.2014 и соответствующая конкурсная документация (т.1, л.д.81-86, 87-121).

Объектом закупки являлось проведение государственной кадастровой оценки земель сельскохозяйственного назначения на территории Добринского и Тербунского районов Липецкой области; способ определения исполнителя (победителя) - открытый конкурс.

В соответствии с протоколом от 26.09.2014 N 3-К/р рассмотрения и оценки заявок на участие в открытом конкурсе N 3-К победителем конкурса признано - ООО научно производственное объединение "ГеоГИС"; участником размещения заказа, сделавшим лучше предложение исполнения контракта после победителя, признано - ООО "Научно-производственный центр "Земля" (т.1, л.д.129-132).

По результатам вышеуказанного конкурса между Управлением имущественных и земельных отношений Липецкой области и ООО научно производственное объединение "ГеоГИС" был заключен государственный контракт N 13 от 07.10.2014 на выполнение работ по государственной кадастровой оценки земель сельскохозяйственного назначения на территории Добринского, Тербунского районов Липецкой области (т.1, л.д.65-74).

В Липецкое УФАС России 06.10.2014 поступила жалоба ООО "Научно-производственный центр "Земля" на действия заказчика - Управления имущественных и земельных отношений Липецкой области (т.1. л.д.57-58).

По мнению ООО "Научно-производственный центр "Земля", заказчик был обязан провести торги в форме аукциона, а не открытого конкурса.

По результатам рассмотрения жалобы от 06.10.2014 N 04/10-14 и проведения проверки размещения государственного заказа комиссией Липецкого УФАС России по контролю в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд на территории Липецкой области принято решение N 226с/14 от 09.10.2014 о признании жалобы ООО "Научно-производственный центр "Земля" на действия заказчика - Управления имущественных и земельных отношений Липецкой области, при проведении открытого конкурса открытого конкурса на выполнение работ по проведению государственной кадастровой оценки земель сельскохозяйственного назначения на территории Добринского и Тербунского районов Липецкой области (реестровый номер 0146200003514000024) обоснованной. В действиях заказчика - Управления имущественных и земельных отношений Липецкой области установлено нарушения ч.2 ст.59 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд". Пунктами 3 и 4 определено: предписание об устранении установленных нарушений не выдавать ввиду заключения контракта по итогам закупки; передать материалы рассмотрения жалобы должностному лицу Липецкого УФАС России для рассмотрения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении.

Считая решение антимонопольного органа N 226с/14 от 09.10.2014 недействительным, Управление имущественных отношений обратилось в Арбитражный суд Липецкой области с настоящим заявлением.

Удовлетворяя в части заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что действия Управления имущественных отношений по размещению государственного заказа на проведение работ по государственной кадастровой оценке земель сельскохозяйственного назначения путем проведения открытого конкурса, не противоречат ч.2 ст.59 Закона N 44-ФЗ, соответствуют ст.24.14 ФЗ "Об оценочной деятельности".

Апелляционная коллегия соглашается с указанными выводами суда, считает их правомерными, обоснованными и полагает необходимым при рассмотрении данного спора руководствоваться следующим.

В соответствии с частью 3 статьи 24 Закона N 44-ФЗ под конкурсом понимается способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), при котором победителем признается участник закупки, предложивший лучшие условия исполнения контракта.

Частью ч.2 ст.48 Закона N 44-ФЗ предусмотрено, что под открытым конкурсом понимается конкурс, при котором информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении такого конкурса, конкурсной документации и к участникам закупки предъявляются единые требования.

Под аукционом понимается способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), при котором победителем признается участник закупки, предложивший наименьшую цену контракта (п. 4 ст. 24 Закона N44-ФЗ).

Под аукционом в электронной форме (электронным аукционом) понимается аукцион, при котором информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении такого аукциона и документации о нем, к участникам закупки предъявляются единые требования и дополнительные требования, проведение такого аукциона обеспечивается на электронной площадке ее оператором (ст. 59 Закона N 44-ФЗ).

Исходя из положений ч.2 ст.59 Закона N 44-ФЗ заказчик обязан проводить электронный аукцион в случае, если осуществляются закупки товаров, работ, услуг, включенных в перечень, установленный Правительством Российской Федерации, либо в дополнительный перечень, установленный высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд субъекта Российской Федерации, за исключением случаев закупок товаров, работ, услуг путем проведения запроса котировок, запроса предложений, осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) с учетом требований настоящего Федерального закона. Включение товаров, работ, услуг в указанные перечни осуществляется в случае одновременного выполнения следующих условий: 1) существует возможность сформулировать подробное и точное описание объекта закупки; 2) критерии определения победителя такого аукциона имеют количественную и денежную оценку.

Во исполнение вышеуказанных требований Закона N 44-ФЗ распоряжением Правительства РФ от 31.10.2013 N 2019-р был утвержден "Перечень товаров, работ, услуг, в случае осуществления закупок которых заказчик обязан проводить аукцион в электронной форме (электронный аукцион)" (далее - Перечень N 2019-р).

Классификатор имеет иерархическую структуру: класс, подкласс, группа, подгруппа, вид, категория, подкатегория, детализируя крупные однородные группировки более мелкими.

К классу 70 отнесены операции с недвижимым имуществом.

В данный класс входят следующие подклассы:

- 70.1 услуги по операциям с недвижимым имуществом;

- 70.2 услуги по сдаче в аренду (внаем) недвижимого имущества;

-70.3 услуги по операциям с недвижимым имуществом за вознаграждение.

Каждый из вышеуказанных подклассов подразделяется на соответствующие группы, подгруппы, виды, категории и подкатегории.

Подкласс 70.31.15 "Услуги по оценке за вознаграждение или на договорной основе" не детализируется классификатором.

Группировка 70.31.15.000 "Услуги по оценке за вознаграждение или на договорной основе" включает оценку жилых и нежилых зданий и земельных участков, а также свободных земельных участков для жилой и нежилой застройки.

При принятии решения антимонопольный орган исходил из того, что указанные в конкурсной документации 5402 земельных участков для сельскохозяйственного назначения соответствует объекту услуги, включенной в группировку 70.31.15.000 - оценка земельных участков. Услуги по кадастровой оценке земель входят в вышеуказанную группировку. Следовательно, было нарушение ч. 2 ст. 59 Закона о контрактной системе. Таким образом закупка должна была быть осуществлена способом электронного аукциона.

Данные доводы решения также были положены в основу апелляционной жалобы.

Суд апелляционной инстанции, соглашаясь с судом области, полагает, что выводы антимонопольного органа являются неверными по следующим основаниям.

Из анализа классификатора следует, что в нем отсутствует понятие "кадастровая оценка".

Услуги по кадастровой оценке земель в целом, а также услуги по государственной кадастровой оценке земель сельскохозяйственного назначения в частности не включены в класс 70 ОКПД ОК 034-2007 "Услуги, связанные с недвижимом имуществом".

Согласно п. 8 ст. 1 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) одним из принципов земельного законодательства является принцип деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

В силу пункта 1 статьи 77 Земельного кодекса Российской Федерации землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей.

Согласно части 1 статьи 78 ЗК РФ земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться, в том числе, для учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей опытно-производственными, учебными, учебно-опытными и учебно-производственными подразделениями научно-исследовательских организаций, образовательных учреждений сельскохозяйственного профиля и общеобразовательных учреждений. Земельный кодекс РФ не предусматривает возможности отнесения к землям сельскохозяйственного назначения земель населенных пунктов сельскохозяйственного использования.

Следовательно, руководствуясь принципами земельного законодательства, земли сельскохозяйственного назначения предоставляются с целью ведения сельскохозяйственного производства, а также их использование в иных, связанных с сельскохозяйственным производством целях.

Норм, указывающих на то, что земли сельскохозяйственного назначения могут быть предоставлены с целью жилой и нежилой застройки, земельное законодательство не содержит.

Объектом спорной закупки являлось проведение государственной кадастровой оценки земель сельскохозяйственного назначения на территории Добринского и Тербунского районов Липецкой области; способ определения исполнителя (победителя).

Согласно статье 24.11 Федерального закона от 29.07.1998 N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" под государственной кадастровой оценкой понимается совокупность действий, включающих в себя: принятие решения о проведении государственной кадастровой оценки; формирование перечня объектов недвижимости, подлежащих государственной кадастровой оценке; отбор исполнителя работ по определению кадастровой стоимости и заключение с ним договора на проведение оценки; определение кадастровой стоимости и составление отчета об определении кадастровой стоимости; экспертизу отчета об определении кадастровой стоимости; утверждение результатов определения кадастровой стоимости; внесение результатов определения кадастровой стоимости в государственный кадастр недвижимости.

Статья 24.14 ФЗ "Об оценочной деятельности" закрепляет, что для проведения работ по определению кадастровой стоимости привлекаются на конкурсной основе лица, имеющие право на заключение договора на проведение оценки, в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд с учетом особенностей, установленных настоящим Федеральным законом.

Таким образом, проведение закупки посредством электронного аукциона не соответствует принципу земельного законодательства, основанному на целевом использовании земель сельскохозяйственного назначения.

В своем решении, а также в жалобе, антимонопольный орган указывает на приоритетность применения норм Закона о контрактной системе.

Суд апелляционной инстанции полагает исходить из следующего.

Как верно было указано судом области, как конкурс, так и аукцион являются конкурентными способами определения победителя (поставщика, подрядчика, исполнителя).

В силу ч.1 ст.12 Закона N 44-ФЗ государственные органы, органы управления государственными внебюджетными фондами, муниципальные органы, казенные учреждения, иные юридические лица в случаях, установленных настоящим Федеральным законом, при планировании и осуществлении закупок должны исходить из необходимости достижения заданных результатов обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Государственная кадастровая оценка не связана с куплей, продажей или арендой объектов оценки, проводится в целях определения кадастровой стоимости объекта недвижимого имущества для определения налогооблагаемой базы по земельному налогу на имущество. Определение кадастровой стоимости недвижимости осуществляется в четко установленных законодателем целях, в числе которых налогообложение.

Учитывая цели и задачи государственной кадастровой оценки земель, включая важность такой оценки применительно к правоотношениям в связи с уплатой земельного налога, качество выполнения таких работ имеет превалирующее значение над их стоимостью. Проведение работ по государственной кадастровой оценке земель путем аукциона, где победителем является лицо, предложившее самую низкую цену контракта, не может зачастую привести к эффективному расходованию бюджетных денежных средств, поскольку основным критерием является качество выполненных работ по кадастровой оценке земель сельскохозяйственного назначения.

Судебная коллегия суда апелляционной инстанции отмечает, что в отличие от действующего в Законе N94-ФЗ приоритета аукциона как способа размещения заказов, Закон о контрактной системе в качестве основного способа осуществления закупок определяет открытый конкурс (ч. 2 ст. 48 Закона).

Закрепление конкурса как основного способа осуществления закупок соответствует рекомендациям ЮНСИТРАЛ и мировой практике в целом и должно положительно сказаться на качестве товаров, работ и услуг, закупаемых для государственных нужд.

Исключительно ценовая конкуренция зачастую приводила к определению исполнителя контракта, не имеющего возможностей для его надлежащего исполнения.

Следовательно, действия Управления имущественных отношений по размещению государственного заказа на проведение работ по государственной кадастровой оценке земель сельскохозяйственного назначения путем проведения открытого конкурса, не противоречат ч.2 ст.59 Закона N 44-ФЗ, соответствуют ст.24.14 ФЗ "Об оценочной деятельности".

Выбор исполнителя (победителя) для выполнения работ по государственной кадастровой оценке земель сельскохозяйственного назначения посредством проведения открытого конкурса соответствует предусмотренным ст.6 Закона N 44-ФЗ принципам открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок, а также принципам, закрепленным в ЗК РФ и Законе Об оценочной деятельности.

Признавая законными пункты 3 и 4 оспариваемого решения, суд области исходил из того, что указанные пункты не содержат каких-либо властных распоряжений, адресованных заявителю, выводов о каких-либо нарушениях в действиях заявителя, не нарушают и законных интересов заявителя и не влекут для него каких-либо негативных последствий.

Данные выводы суда области являются правомерными, жалобы от заявителя относительно данной части решения антимонопольного органа в суд апелляционной инстанции не поступало.

Частью 1 статьи 198 АПК РФ определено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом, ненормативный акт может быть признан недействительным, а решения и действия (бездействие) незаконными только при наличии одновременно двух условий, а именно, не соответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов граждан и юридических лиц.

При таких обстоятельствах арбитражный суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о признании незаконным решения N 226с/14 от 09.10.2014 в части пунктов 1, 2.

Аргументированных доводов, основанных на доказательственной базе, опровергающих выводы суда, изложенные в решении, и позволяющих изменить или отменить обжалуемый судебный акт, антимонопольным органом на момент рассмотрения апелляционной жалобы не представлено.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов, судом апелляционной инстанции не установлено.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд, учитывая изложенное и руководствуясь п. 1 ст. 269, ст. 271 Арбитражного процессуального кодекса РФ,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Липецкой области от 27.02.2015 по делу N А36-7098/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано через суд первой инстанции в Арбитражный суд Центрального округа, в двухмесячный срок.

Председательствующий судья

А.И. Протасов

Судьи

Е.А. Семенюта Н.Д. Миронцева