Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18 мая 2015 г. N 18АП-4502/15

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Уральского округа от 28 сентября 2015 г. N Ф09-6205/15 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Челябинск

18 мая 2015 г.

Дело N А07-26364/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 13 мая 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 18 мая 2015 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего судьи Баканова В.В., судей Бояршиновой Е.В. и Кузнецова Ю.А., при ведении протокола секретарем судебного заседания Антоненковой Е.А., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации муниципального района Мелеузовский район Республики Башкортостан на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 16 марта 2015 г. по делу N А07-26364/2014 (судья Боброва С.А.).

В заседании приняли участие представители:

Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан - Медведева Л.Д. (доверенность от 12.01.2015 N 6).

Администрация муниципального района Мелеузовский район Республики Башкортостан (далее - заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан (далее - антимонопольный орган, УФАС) о признании недействительными решения по делу N А-107/15-14 от 19.09.2014 и предписания от 19.09.2014 N 123-А-107/15-14.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования относительно предмета спора, привлечены Мелеузовский отдел филиала по Республики Башкортостан Федерального государственного бюджетного учреждения "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" по Республике Башкортостан (далее - Мелеузовский отдел Росреестра), Территориальное управление Федерального агентства по Управлению государственным имуществом в Республике Башкортостан (далее - ТУ Росимущества в РБ), общество с ограниченной ответственностью "Лесная сказка" (далее - ООО "Лесная сказка"), индивидуальный предприниматель Кузнецов Сергей Павлович (далее - ИП Кузнецов С.П.), Федеральное государственное бюджетное учреждение "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" по Республике Башкортостан (далее - Росреестр РБ).

Решением суда от 16.03.2015 (резолютивная часть объявлена 11.03.2015) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым решением суда, Администрация обратилась в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить обжалуемый судебный акт с принятием по делу нового судебного акта об удовлетворении заявленных требований.

Как указывает Администрация, при рассмотрении настоящего дела не были представлены доказательства о бездействии заявителя, не принятии мер, предусмотренных действующим законодательством при рассмотрении обращений ИП Кузнецова С.П.

Администрация ссылается на то, что в отношении запрашиваемого участка отсутствует возможность выбора, поскольку он расположен в границах уже сформированного земельного участка, который состоит на государственном кадастровом учете с определенным целевым назначением. Положения статей 30, 31 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) не содержат положений об обязательном оформлении акта выбора земельного участка, если имеются препятствия для выбора земельного участка, то при отрицательном ответе на вопрос о принципиальной возможности строительства на испрашиваемом участке совершение последующих действий по выбору земельного участка является нецелесообразным.

Администрация считает, что ее ответы на обращения ИП Кузнецова С.П. законны, обоснованны и не могут быть расценены как бездействие и не принятие мер, предусмотренных действующим законодательством.

По мнению Администрации, являются ошибочными выводы суда о том, что формулировка в предписании: "совершить иные действия, предусмотренные действующим законодательством" не позволяет усомниться в его исполнимости.

Администрация и третьи лица, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте слушания дела на интернет-сайте суда, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили. С учетом мнения представителя УФАС, в соответствии со статьями 123, 156, 159 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) дело рассмотрено в отсутствие представителей Администрации и третьих лиц.

Третьи лица отзывы на апелляционную жалобу не представили.

В судебном заседании представитель УФАС возразил против доводов и требования апелляционной жалобы, просил оставить решение суда без изменения, считая его законным и обоснованным.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 АПК РФ.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 АПК РФ, исследовав и оценив имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, заслушав объяснения представителя УФАС, не находит оснований для отмены либо изменения обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, по результатам рассмотрения обращения ИП Кузнецова С.П. УФАС вынесено решение от 19.09.2014 N А-107/15-14, которым Администрация признана нарушившей требования части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N135-ФЗ, Закон о защите конкуренции).

19.09.2014 Администрации выдано предписание N 123-А-107/15-14, согласно которого предписано совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции, а именно - отменить постановление Администрации от 28.08.2012 N 1674 "Об изменении разрешенного использования земельного участка", нарушающее антимонопольное законодательство, а также совершить иные действия, предусмотренные действующим законодательством, направленные на обеспечение конкуренции.

Не согласившись с указанными решением и предписанием, заявитель обратился в арбитражный суд.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, обоснованно исходил из следующего.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, части 2 статьи 201 АПК РФ для удовлетворения требований о признании недействительными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходима совокупность двух условий: несоответствие закону или иному нормативному правовому акту оспариваемого ненормативного правового акта, решения и действия (бездействия) и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Отсутствие хотя бы одного из указанных условий исключает удовлетворение заявленных требований.

Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Из разъяснений Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, данных в пункте 8 Постановления от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел, связанных с нарушением части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, антимонопольный орган должен доказать, что оспариваемые акты органов власти, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующий орган должен указать конкретную норму федерального закона, разрешившую данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие).

Закон о защите конкуренции является специальным законом, определяющим организационные и правовые основы защиты конкуренции, целью которого является предупреждение и пресечение монополистической деятельности, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (статья 1 закона).

Согласно статье 22 Закона N 135-ФЗ антимонопольный орган выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения; предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами.

В пункте 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции определено, что конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Антимонопольный орган вменяет Администрации нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в связи с изданием заявителем постановления от 28.08.2012 N 1674 "Об изменении разрешенного использования земельного участка".

Из материалов дела следует, что ИП Кузнецов С.П. в целях размещения и эксплуатации базы отдыха "Волна" на основании договора аренды от 02.09.2008 N 000862 пользуется земельным участком по адресу: Республика Башкортостан относительно ориентира Мелеузовский район, ФГУ "НП "Башкирия" в квартале N 58 Бельского лесничества, расположенным в границах участка, площадью 920 кв. м, кадастровым номером 02:37:210201:0036, категория земель - земли особо охраняемых территорий и объектов.

Письмом от 31.07.2012 ИП Кузнецов С.П. обратился в ТУ Росимущества в РБ о расширении территории базы отдыха "Волна" за счет неиспользуемого смежного земельного участка площадью 1,5 га.

Из публикации в газете "Путь Октября" от 28.08.2012 ИП Кузнецову С.П. стало известно о том, что Комитет по управлению собственностью Министерства земельных и имущественных отношений Республики Башкортостан по Мелеузовскому району и г. Мелеуз сообщил о предоставлении права аренды на большую часть интересующего предпринимателя земельного участка в 58 квартале Бельского участкового лесничества с разрешенным использованием: для расширения базы отдыха "Лесная сказка" (л.д.83).

Постановлением Администрации от 28.08.2012 N 1674 "Об изменении разрешенного использования земельного участка" на основании заявления ООО "Лесная сказка" изменено ранее установленное разрешенное использование - под объекты общего пользования на вновь образованный земельный участок 02:37:000000:719:ЗУ1, общей площадью 11450 кв.м., расположенный в Мелеузовском районе, в квартале 58 Бельского участкового лесничества Национального парка "Башкирия", категория земель - земли особо охраняемых территорий и объектов, на новое разрешенное использование - для расширения территории базы отдыха "Лесная сказка" (л.д.17).

Вновь образованному земельному участку 02:37:0000000:719:ЗУ1 в дальнейшем присвоен кадастровый номер 02:56:210201:99.

По общему правилу разрешенное использование земельных участков определяется градостроительным регламентом, содержащимся в правилах землепользования и застройки (пункт 9 статьи 1, пункты 2, 6 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ)).

Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки.

В соответствии с частями 1, 6 статьи 36 ГрК РФ градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. Градостроительные регламенты не устанавливаются для земель лесного фонда, земель, покрытых поверхностными водами, земель запаса, земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, земельных участков, расположенных в границах особых экономических зон.

Согласно части 7 статьи 36 ГрК РФ использование земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами.

Поскольку порядок изменения видов разрешенного использования земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, до настоящего времени не определен, необходимо руководствоваться нормами Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" (далее - Закон N 191-ФЗ).

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 4 Закона N 191-ФЗ вплоть до принятия в установленном ГрК РФ порядке правил землепользования и застройки решение об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования принимается главой местной администрации, за исключением случаев изменения одного вида разрешенного использования земельных участков на другой вид разрешенного использования земельных участков, предусматривающий жилищное строительство, а также случаев, предусмотренных пунктом 5 данной части и статьей 4.1 названного Федерального закона, с учетом результатов публичных слушаний. Указанные публичные слушания организуются и проводятся в порядке, определенном уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений частей 3 - 10 статьи 39 ГрК РФ в части соответствующих требований.

Судом первой инстанции установлено, что ИП Кузнецов С.П. неоднократно обращался в ТУ Росимущества и Администрацию с заявлениями о предоставлении в аренду земельного участка для расширения принадлежащей ему базы отдыха "Волна".

На основании заявления ООО "Лесная сказка" Администрацией принято постановление от 28.08.2012 N 1674, в соответствии с которым ранее установленное разрешенное использование земельного участка "под объекты общего пользования" изменено: "для расширения территории базы отдыха "Лесная сказка".

Вместе с тем, публичные слушания по вопросу изменения разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 02:37:210201:99 не проводились, что не отрицается Администрацией.

Решением Арбитражного суда Республики Башкортостан от 10.12.2014 по делу N А07-7481/2013, оставленным без изменения постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.02.2015, постановление Администрации от 28.08.2012 N 1674 "Об изменении разрешенного использования земельного участка" признано недействительным, как не соответствующее положениям статьи 39 ГрК РФ и статье 4 Закона N 191-ФЗ.

Судом установлено, что ИП Кузнецов С.П. заинтересован в приобретении названного земельного участка для развития бизнеса, однако был лишен возможности принять участие в публичных слушаниях, в связи с чем, постановление Администрации от 28.08.2012 N 1674 нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

То обстоятельство, что ИП Кузнецов С.П. является арендатором земельного участка с кадастровым номером 02:37:210201:0036, не имеющего ни общих границ, ни наложений границ со спорным земельным участком, правового значения не имеет. Указанием в постановлении на разрешенное использование земельного участка "для расширения территории базы отдыха "Лесная сказка"" фактически разрешен вопрос о судьбе данного земельного участка без учета интересов лица, имеющего правопритязания относительно этого участка.

С учетом изложенного, антимонопольным органом сделан правильный вывод о несоответствии действий Администрации антимонопольному законодательству.

Администрация, указав в постановлении от 28.08.2012 N 1674 конкретный вид разрешенного использования - "для расширения базы отдыха "Лесная сказка"", создала конкурентные преимущества для получения в аренду земельного участка отдельно взятому юридическому лицу - ООО "Лесная сказка", являющегося арендатором земель национального парка общей площадью 18 600 кв.м. Указанными действиями нарушаются права и законные интересы ИП Кузнецова С.П. на получение смежного земельного участка в аренду посредством предусмотренных законом торгов (аукциона), участия в них на равноправной и состязательной основе, а также дальнейшее развитие бизнеса.

Довод заявителя о том, что антимонопольным органом не доказано создание дискриминационных условий в сравнении с другими хозяйствующими субъектами принятием постановления от 28.08.2012 N 1674, был правомерно отклонен судом первой инстанции, поскольку состав нарушения, предусмотренного частью 1 статьи Закона N 135-ФЗ является формальным и не требует наступления негативных последствий.

Для определения в действиях субъектов квалифицирующих признаков состава данного правонарушения достаточно выявить факт наличия действий органа местного самоуправления, которые могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Доводы Администрации об отсутствии в отношении запрашиваемого участка возможности выбора, а также об отсутствии бездействий Администрации при рассмотрении обращений ИП Кузнецова С.П. безотносительны к предмету рассматриваемого спора, не опровергают действительность решения и предписания УФАС.

В связи с тем, что выводы антимонопольного органа в оспариваемом решении являются правомерными, предписание, выданное антимонопольным органом, также является обоснованным.

Довод заявителя о неисполнимости оспариваемого предписания необоснован в силу следующего.

В соответствии со статьей 50 Закона N 135-ФЗ по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства на основании решения по делу комиссия выдает предписание ответчику по делу, подлежащее в силу пункту 2 части 1 статьи 23 и статьи 51 этого же закона обязательному исполнению в установленный в предписании срок.

Закон N 135-ФЗ не содержит указаний на конкретные действия, которые антимонопольный орган вправе установить для исполнения в предписании, а определяет только виды предписаний.

На основании пункта 14 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" антимонопольный орган вправе включить в предписание указание на совершение конкретных действий, выполнение которых лицом, нарушившим антимонопольное законодательство, позволит восстановить права других лиц, нарушенные вследствие злоупотребления доминирующим положением, ограничения конкуренции или недобросовестной конкуренции, в необходимом для этого объеме.

Формулировка выданного Администрации предписания содержит указания антимонопольного органа на конкретные действия, которые должна совершить Администрация для устранения нарушения части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ: совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции, а именно - отменить постановление Администрации от 28.08.2012 N 1674 "Об изменении разрешенного использования земельного участка", нарушающее антимонопольное законодательство, а также совершить иные действия, предусмотренные действующим законодательством, направленные на обеспечение конкуренции.

Такая формулировка соответствует установленному оспоренным решением нарушению и преследует цель прекращения выявленного нарушения антимонопольного законодательства.

Предписание основано на законном решении антимонопольного органа, содержит указание на конкретные действия, которые должна совершить Администрация, направлено на устранение выявленных нарушений, является исполнимым. Самостоятельные основания для отмены оспариваемого предписания отсутствуют.

С учетом изложенного судом первой инстанции правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, им дана надлежащая правовая оценка, нарушений норм материального и процессуального права не допущено. Доводы апелляционной жалобы отклоняются как неосновательные по приведенным выше мотивам.

С учетом изложенного решение суда следует оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

На основании статьи 110 АПК РФ судебные расходы по уплате государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы относятся на счет заявителя.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 16 марта 2015 г. по делу N А07-26364/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу Администрации муниципального района Мелеузовский район Республики Башкортостан - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

В.В. Баканов

Судьи

Е.В. Бояршинова Ю.А.Кузнецов