Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18 мая 2015 г. N 15АП-6149/15

город Ростов-на-Дону

18 мая 2015 г.

дело N А32-41167/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 14 мая 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 18 мая 2015 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Гуденица Т.Г.,

судей Р.Р. Илюшина, О.А. Сулименко

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Коневой М.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Департамента поддержки предпринимательской деятельности и внешнеэкономических связей Краснодарского края на определение Арбитражного суда Краснодарского края

от 26.02.2015 о прекращении производства по делу N А32-41167/2014,

принятое судьей Ивановой Н.В.

по заявлению Департамента поддержки предпринимательской деятельности и внешнеэкономических связей Краснодарского края

к Межрегиональному территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Краснодарском крае

о признании недействительным представления,

при участии третьего лица: Администрация Краснодарского края,

УСТАНОВИЛ:

Департамент поддержки предпринимательской деятельности и внешнеэкономических связей Краснодарского края (до переименования - Министерство стратегического развития, инвестиций и внешнеэкономической деятельности Краснодарского края) обратился в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к Межрегиональному территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Краснодарском крае (далее - МТУ Росфиннадзора в КК) о признании недействительным представления от 27.06.2014 N 18-01-12/3299.

Определением от 11.11.2014 заявление принято судом к рассмотрению, возбуждено производство по делу А32-41167/2014.

В качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, к участию в деле привлечена Администрация Краснодарского края.

Определением от 26.02.2015 производство по делу А32-41167/2014 прекращено в связи с неподведомственностью спора арбитражному суду.

Не согласившись с принятым судебным актом, Департамент поддержки предпринимательской деятельности и внешнеэкономических связей Краснодарского края обжаловал его в порядке, определенном главой 34 АПК РФ. В обоснование жалобы указано, что представление вынесено в отношении министерства (департамента), которое являлось объектом контроля органа бюджетного надзора. Неисполнение представления влечет административную ответственность.

В судебное заседание не явились представители участвующих в деле лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела.

От участвующих в деле лиц в суд поступили ходатайства о рассмотрении дела в отсутствие их представителей.

В соответствии со ст. 156 АПК РФ суд рассматривает апелляционную жалобу в отсутствие участвующих в деле лиц.

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции пришел к выводу об обоснованности жалобы.

Как следует из материалов дела, Межрегиональным территориальным управлением Федеральной службы финансово бюджетного надзора в Краснодарском крае на основании плана на 2014 год, раздел 1, пункт 38, задания Росфиннадзора от 17.01.2014 N 01-05-25/355@, приказа о назначении выездной ревизии (проверки) от 29.04.2014 N 176-п и удостоверения на проведение проверки от 29.04.2014 N 176 в период с 30.04.2014 по 04.06.2014 проведена проверка целевого использования субсидий, предоставляемых в 2012-2013 годах из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства в Министерстве стратегического развития, инвестиций и внешнеэкономической деятельности Краснодарского края за 2012-2013 годы.

Результаты проверки зафиксированы в акте от 04.06.2014.

По результатам проверки МТУ Росфиннадзора в Краснодарском крае вынесено представление от 27.06.2014 N 18-01-12/3299.

Согласно представлению МТУ Росфиннадзора в КК в соответствии с п. 2 ст. 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пунктом 68 Правил осуществления Росфиннадзором полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденных постановлением Правительства РФ от 28.11.2013 N 1092, требует: от министра стратегического развития, инвестиций и внешнеэкономической деятельности Краснодарского края А.Н. Шеян рассмотреть информацию об указанных в представлении нарушениях бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. Принять меры по устранению причин и условий, способствующих совершению нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации. О результатах рассмотрения представления следует проинформировать МТУ Росфиннадзора в КК не позднее 30 календарных дней с даты получения представления с приложением надлежаще заверенных копий документов, подтверждающих исполнение. Отчет о результатах рассмотрения представления составить по прилагаемой форме. Неисполнение в установленный срок представления влечет административную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. Представление может быть обжаловано в установленном законом порядке в суд, Федеральную службу финансово-бюджетного надзора (л.д. 15 том 1).

Считая незаконным представление, Министерство стратегического развития, инвестиций и внешнеэкономической деятельности Краснодарского края (правопредшественник Департамента поддержки предпринимательской деятельности и внешнеэкономических связей Краснодарского края) обжаловало его в судебном порядке.

В соответствии со ст. 27 АПК РФ арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.

Арбитражные суды разрешают экономические споры и рассматривают иные дела с участием организаций, являющихся юридическими лицами, граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющих статус индивидуального предпринимателя, приобретенный в установленном законом порядке (далее - индивидуальные предприниматели), а в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и иными федеральными законами, с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, образований, не имеющих статуса юридического лица, и граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя (далее - организации и граждане).

Согласно ст. 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об административных правонарушениях, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.

Таким образом, подведомственность дела арбитражному суду определяется исходя из двух критериев: правового статуса заявителя и характера судебного спора.

В силу статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

К ненормативным правовым актам относятся акты государственных органов и должностных лиц, устанавливающие, изменяющие или отменяющие права и обязанности определенного круга лиц, а также создающие правила поведения, рассчитанные на однократное применение.

Повторно изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что оспариваемый акт обладает признаками ненормативного акта, подлежащего оспариванию в арбитражном суде.

Из оспариваемого предписания следует, что оно вынесено на основании ст. 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации и пункта 68 Правил осуществления Росфиннадзором полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденных постановлением Правительства РФ от 28.11.2013 N 1092.

В соответствии со статьей 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации полномочиями органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля являются:

контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения;

контроль за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ, в том числе отчетности об исполнении государственных (муниципальных) заданий.

Частью 2 статьи 269.2 Бюджетного кодекса установлено, что при осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля:

проводятся проверки, ревизии и обследования;

направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания.

В соответствии с пунктом 1 "Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора", утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 04.02.2014 N 77, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, функции органа валютного контроля, а также функции по внешнему контролю качества работы аудиторских организаций, определенных Федеральным законом "Об аудиторской деятельности".

Согласно пункту 8.1 "Типового положения о территориальном (межрегиональном территориально) управлении Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в субъекте Российской Федерации", утвержденного приказом Министерства финансов России от 26.08.2014 N 80н, территориальное управление осуществляет полномочия по контролю в финансово-бюджетной сфере в порядке, установленном постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1092 "О порядке осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере".

В соответствии с пунктом 1 "Правил осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере", утвержденных постановлением Правительства РФ от 28.11.2013 N 1092, Правила определяют порядок осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора (далее - Служба) полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере (далее - деятельность по контролю) во исполнение части 3 статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Пунктом 67 Правил N 1092 (в редакции, действовавшей на дату выдачи представления) установлено, что по результатам рассмотрения акта и иных материалов выездной проверки (ревизии) руководитель (заместитель руководителя) Службы (ее территориального органа) принимает решение:

а) о применении мер принуждения;

б) об отсутствии оснований для применения мер принуждения.

Согласно действующей редакции пункта 67 Правил N 1092 по результатам рассмотрения акта и иных материалов выездной проверки (ревизии) руководитель (заместитель руководителя) Службы (ее территориального органа) принимает решение:

а) о направлении предписания и (или) представления объекту контроля и (либо) наличии оснований для направления уведомления о применении бюджетных мер принуждения;

б) об отсутствии оснований для направления предписания, представления и уведомления о применении бюджетных мер принуждения.

Таким образом, из системного толкования приведенных положений законодательства в сфере бюджетного надзора (контроля) следует, что проверочные мероприятия проводятся уполномоченным органом в отношении объекта контроля, которому в результате проверки может быть выдано предписание или представление.

В соответствии с пунктом 7 Правил осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере N 1092 под объектами контроля в финансово-бюджетной сфере являются главные распорядители (распорядители, получатели) средств федерального бюджета, главные администраторы (администраторы) доходов федерального бюджета, главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита федерального бюджета.

Пунктом 68 Правил осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере N 1092 (в редакции, действовавшей на дату выдачи представления) установлено, что при осуществлении полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю в сфере бюджетных правоотношений Служба направляет:

а) представления, содержащие обязательную для рассмотрения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений;

б) предписания об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и (или) о возмещении ущерба, причиненного такими нарушениями Российской Федерации;

в) уведомления о применении бюджетных мер принуждения.

В соответствии с пунктом 73 Правил N 1092 представления и предписания в течение 30 рабочих дней со дня принятия решения об их направлении направляются (вручаются) представителю объекта контроля в соответствии с настоящими Правилами.

Согласно пункту 75 Правил осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере должностные лица, принимающие участие в контрольных мероприятиях, осуществляют контроль за исполнением объектами контроля представлений и предписаний. В случае неисполнения представления и (или) предписания Служба (ее территориальный орган) применяет к лицу, не исполнившему такое представление и (или) предписание, меры ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

С учетом изложенного, представления (предписания) выдаются по результату ревизионных мероприятий, проводимых в отношении объекта контроля (к которым относятся, в том числе главные распорядители, получатели бюджетных средств); предписания направляются (вручаются) представителю объекта контроля.

Принимая обжалуемое определение, суд первой инстанции указал, что представление выдано должностному лицу - Министру, в связи с чем спор о признании недействительным представления неподведомственен арбитражному суду.

Вместе с тем, из анализа приведенных положений закона следует, что должностные лица не относятся к объектам контроля при осуществлении проверок Росфиннадзором.

В определении суд сослался на ст. 284 Бюджетного кодекса Российской Федерации, утратившую силу с 04.08.2013 (статья 284 кодекса предусматривала выдачу руководителям органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и получателей бюджетных средств представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, в том числе о возмещении средств).

В силу пунктов 5.1, 5.4 "Положения о министерстве стратегического развития, инвестиций и внешнеэкономической деятельности Краснодарского края", утвержденного постановлением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 28.06.2012 N 748, руководство министерством осуществляется министром, который несет персональную ответственность за выполнение возложенных на министерство функций и поставленных задач, действует от имени министерства без доверенности и представляет его интересы в органах государственной власти, органах местного самоуправления, судах, других организациях в отношении с физическими и юридическими лицами.

Таким образом, с учетом положений законодательства, регламентирующего проведение ревизионных мероприятий органами Росфиннадзора, и статуса руководителя министерства как лица, несущего персональную ответственность за выполнение возложенных на министерство функций и действующего от его имени, суд апелляционной инстанции полагает, что оспариваемое представление выдано объекту контроля - юридическому лицу - Министерству в лице его руководителя (министра).

То обстоятельство, что представление адресовано объекту контроля (министерству), а не его должностному лицу, подтверждается также фактом обращения за оспариванием представления именно Министерством, которое квалифицировало себя в качестве лица, обязанного исполнить представление надзорного органа.

Оспариваемое представление содержит властно-распорядительные указания о принятии мер по устранению причин и условий, способствующих совершению нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации. Представлением объект контроля также обязывался проинформировать МТУ Росфиннадзора в КК о его исполнении в форме отчета.

Представление МТУ Росфиннадзора в Краснодарском крае от 27.06.2014 N 18-01-12/3299 также содержит разъяснение о том, что неисполнение представления влечет административную ответственность.

Как указано ранее, представление выдано на основании пункта 68 Правил осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере N 1092, согласно которому представление является актом, содержащим обязательную для рассмотрения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.

Таким образом, оспариваемое представление возлагает на Министерство определенные обязанности, неисполнение которых является основанием для привлечения к административной ответственности (в связи с неисполнением предписания (представления) органа, осуществляющего государственный надзор, об устранении нарушений законодательства).

При таких обстоятельствах, представление является ненормативным правовым актом, выданным юридическому лицу, оспаривание которого подведомственно арбитражному суду на основании ст.ст. 27, 29, 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

У суда первой инстанции отсутствовали основания для прекращения производства по делу на основании ч. 1 ст. 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Определение суда от 26.02.2015 подлежит отмене на основании статьи 272 АПК РФ с направлением вопроса о законности представления (заявления Министерства) на новое рассмотрение в суд первой инстанции - Арбитражный суд Краснодарского края.

Заявителем также обоснованно указано на отсутствие оснований для осуществления процессуального правопреемства в связи с изменением наименования заявителя на основании постановления главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 28.10.2015 N 40 (Министерство стратегического развития, инвестиций и внешнеэкономической деятельности Краснодарского края переименовано в Департамент поддержки предпринимательской деятельности и внешнеэкономических связей Краснодарского края.

Таким образом, наименование заявителя по делу следует читать как Департамент поддержки предпринимательской деятельности и внешнеэкономических связей Краснодарского края.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

определение Арбитражного суда Краснодарского края от 26 февраля 2015 года по делу А32-41167/2014 отменить.

Направить вопрос на новое рассмотрение в суд первой инстанции - Арбитражный суд Краснодарского края.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

Т.Г. Гуденица

Судьи

Р.Р. Илюшин О.А. Сулименко