Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 18 мая 2015 г. N 07АП-3444/15

г. Томск

18 мая 2015 г.

Дело N А45-22119/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 15 мая 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 18 мая 2015 года.

Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Полосина А.Л.,

судей: Колупаевой Л.А., Марченко Н.В.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Горецкой О.Ю. с использованием средств аудиозаписи

при участии в заседании:

от заявителя: Ананьин С.В. по доверенности N 3Д-310 от 23.12.2014 года (сроком по 31.12.2015 года)

от заинтересованного лица: без участия (извещено)

от третьего лица: без участия (извещено)

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области

на решение Арбитражного суда Новосибирской области

от 19 февраля 2015 года по делу N А45-22119/2014 (судья В.В. Шашкова)

по заявлению Департамента земельных и имущественных отношений мэрии города Новосибирска

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области

третье лицо - Некоммерческий фонд "Культурно-просветительский и выставочный центр художественных ремесел "Сибирский вернисаж"

о признании недействительными решения и предписания,

УСТАНОВИЛ:

Департамент земельных и имущественных отношений мэрии города Новосибирска (далее по тексту - Департамент, заявитель) обратился в Арбитражный суд Новосибирской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области (далее по тексту - Управление, антимонопольный орган, заинтересованное лицо) о признании недействительным решения от 26.09.2014 года и выданного на его основе предписания от 26.09.2014 года N 57 о прекращении нарушения антимонопольного законодательства.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Некоммерческий фонд "Культурно-просветительский и выставочный центр художественных ремесел "Сибирский вернисаж" (далее по тексту - Фонд, заинтересованное лицо).

Решением Арбитражного суда Новосибирской области от 19 февраля 2015 года заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с указанным решением, Управление обратилось в Седьмой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции и вынести новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В обоснование доводов к отмене судебного акта антимонопольный орган указывает на недоказанность имеющих значение для дела обстоятельств, которые суд считал установленными, несоответствие выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела, неправильное применением норм материального права.

По мнению заявителя жалобы, в рассматриваемом случае Департамент создал препятствия третьему лицу в осуществлении деятельности по организации ярмарок путем отказа дать согласие на проведение ярмарки на земельном участке на площади Калинина в г. Новосибирске, предусмотренное подпунктом 3 пункта 8 Порядка, что привело или могло привести к ограничению конкуренции и является нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Подробно заявителя заинтересованного лица изложены в апелляционной жалобе.

Заявитель в отзыве на жалобу и его представитель в судебном заседании, возражали против доводов жалобы, считая решение суда первой инстанции законным и обоснованным, а апелляционную жалобу Управления не подлежащей удовлетворению, поскольку оспариваемые ненормативные акты заинтересованного лица не соответствуют положениям действующего законодательства и нарушают права и законные интересы заявителя.

Письменный отзыв Департамента приобщен к материалам дела.

Третье лицо отзыв на апелляционную жалобу в порядке статьи 262 АПК РФ в материалы дела не представило.

Управление и Фонд, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного разбирательства (суд апелляционной инстанции располагает сведениями о получении адресатами направленной копии судебного акта (часть 1 статьи 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ)), в том числе публично, путем размещения информации о дате и времени слушания дела на интернет-сайте суда, в судебное заседание апелляционной инстанции не явились.

В порядке части 1 статьи 266, части 1, 3 статьи 156 АПК РФ суд считает возможным рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие представителей апеллянта и третьего лица.

Проверив материалы дела в порядке статьи 268 АПК РФ, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителя заявителя, суд апелляционной инстанции считает решение Арбитражного суда Новосибирской области от 19 февраля 2015 года не подлежащим отмене по следующим основаниям.

Из материалов дела следует, что решением Управления от 26.09.2014 года Департамент признан нарушившим часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции", поскольку необоснованно отказал дать согласие на проведение ярмарки "Калинкина горка" на площади Калинина Некоммерческому фонду "Культурно-просветительский и выставочный центр художественных ремесел "Сибирский вернисаж" согласно письму N31/17/05402 от 19.05.2014 года, необходимое последнему для дальнейшего согласования проведения ярмарки с мэрией г. Новосибирска, что препятствует заявителю в осуществлении деятельности по организации ярмарок и может привести к ограничению конкуренции.

На основании решения Департаменту выдано предписание от 26.09.2014 года N 57 о прекращении нарушения части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, в соответствии с которым заявителю необходимо совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции, а именно в срок до 10.10.2014 года отозвать письмо Департамента N 31/17/05402 от 19.05.2014 года, повторно рассмотреть письмо Фонда (исх. N000105 от 05.05.2014) и при отсутствии законных оснований для отказа дать согласие на проведение ярмарки "Калинкина горка".

Полагая указанные выше ненормативные акты заинтересованного лица незаконными и нарушающими его права и законные интересы, Департамент обратился в Арбитражный суд Новосибирской области с настоящим требованием.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции принял правильное по существу решение.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием (статья 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункт 6 Совместного постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации").

В соответствии с частью 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Как видно из материалов дела, Департаменту вменяется нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившееся в необоснованном отказе дать согласие третьему лицу на проведение ярмарки, необходимое последнему для дальнейшего согласования проведения ярмарки с мэрией г. Новосибирска.

По мнению антимонопольного органа, это привело или могло привести к ограничению, устранению или недопущению конкуренции на рынке проведения ярмарок в г. Новосибирске.

Между тем, из содержания статьи 15 Закона о защите конкуренции не следует, что любое нарушение норм действующего законодательства в отношении хозяйствующего субъекта со стороны органа власти является ограничением конкуренции.

Согласно пункту 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 года N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" при рассмотрении дел, связанных с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган должен доказать, что оспариваемые акты органов власти, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

В соответствии с пунктом 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Соответственно, антимонопольный орган полномочен вынести решение об обнаружении и пресечении антимонопольного нарушения лишь в том случае, когда нарушение хозяйствующим субъектом либо соответствующим органом действующего законодательства привело либо могло привести к нарушению охраняемого законом баланса экономических интересов хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на одном и том же рынке в соответствующих географических границах.

В рассматриваемом случае Порядок организации ярмарок на территории Новосибирской области определен постановлением Правительства Новосибирской области от 14.07.2011 года N 303-п.

Указанным постановлением определена процедура подачи заявителем документов о согласовании проведения ярмарки и порядок их рассмотрения администрацией муниципального района (городского округа).

В целях уточнения процедуры согласования проведения ярмарок, 27 августа 2013 года принято постановление мэрии города Новосибирска N 8112 "Об утверждении рекомендуемого перечня площадок на территории города Новосибирска, которые могут быть использованы для организации ярмарок".

Согласно подпункта 3 пункта 8 Постановления N 303-п к заявлению о согласовании проведения ярмарки помимо прочих документов организатором ярмарки должны быть приложены копии документов, подтверждающих право собственности (пользования, владения) организатора ярмарки на земельный участок (объект недвижимости), в пределах территории которого предполагается проведение ярмарки, либо согласие собственника (землепользователя, землевладельца) земельного участка (объекта недвижимости) на проведение ярмарки.

В свою очередь, согласие собственника земельного участка на проведение ярмарки, предусмотренное подпунктом 3 пункта 8 Порядка организации ярмарок на территории Новосибирской области и продажи товаров (выполнения работ, оказания услуг) на них, утвержденного постановлением Правительства Новосибирской области от 14.07.2011 года N 303-п, не требуется для согласования проведения ярмарки сроком не более чем 30 дней в течение шести последовательных календарных месяцев на площадках, включенных в рекомендуемый перечень для организации ярмарок юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, при соответствии торговых мест размерам и количеству, определенным перечнем (примечание к Постановлению мэрии города Новосибирска от 27.08.2013 года N 8112 (ред. от 16.05.2014 года).

Судом первой инстанции установлено и материалами дела подтверждается, что Фонд направил в адрес мэрии г. Новосибирска заявление N 000083 от 24.03.2014 года о согласовании проведения ярмарки.

Письмом от 31.03.2014 года N 19/01-15/00522 Департамент промышленности, инноваций и предпринимательства отказал третьему лицу в согласовании проведения универсальной ярмарки ввиду того, что организатором не соблюден порядок подачи заявления о согласовании ярмарки, а именно, к заявлению не приложены копии документов, подтверждающих право собственности (пользования, владения) организатора ярмарки на земельный участок, в пределах территории которого предполагается проведение ярмарки, либо согласие собственника (землепользователя, землевладельца) земельного участка на проведение ярмарки.

05.05.2014 года Фонд обратился в Департамент земельных и имущественных отношений мэрии г. Новосибирска о выделении площадки для проведения ярмарки "Калинкина горка" на площади Калинина. К заявлению приложена схема размещения ярмарки.

В свою очередь, как было указано выше, заявитель письмом от 19.05.2014 года указал третьему лицу, что вопрос о согласовании проведения ярмарки "Калинкина горка" не может быть рассмотрен, поскольку данная площадка отсутствует в рекомендуемом перечне площадок на территории г. Новосибирска, которые могут быть использованы для организации ярмарок, утвержденном постановлением мэрии г. Новосибирска от 27.08.2013 года N 8112 (в редакции постановления мэрии города Новосибирска от 14.03.2014 года N 2068).

Управления направило в адрес мэрии г. Новосибирска запрос N 05-6095 от 24.06.2014 года о представлении информации о том, кто является собственником (землепользователем, землевладельцем) земельного участка, расположенного вдоль здания по адресу: ул. Красный проспект, 157/1, между ул. Д. Ковальчук и ул. Перевозчикова, уполномоченным на дачу организатору ярмарки согласия на проведение ярмарки, предусмотренного подпунктом 3 пункта 8 Порядка организации ярмарок на территории Новосибирской области и продажи товаров (выполнения работ, оказания услуг) на них, утвержденного постановлением Правительства Новосибирской области N303-п от 14.07.2011 года и в какой форме должно быть получено организатором ярмарки согласие собственника (землепользователя, землевладельца) земельного участка на проведение ярмарки.

Письмом от 04.07.2014 года N 01/42/03635 Мэрия сообщила антимонопольному органу, что территория вдоль здания по адресу: ул. Красный проспект, 157/1 (между ул. Дуси Ковальчук и ул. Перевозчикова) расположена в границах земель, государственная собственность на которые не разграничена. В целях совершенствования правового регулирования отношений по организации и проведению ярмарок, мэрией г. Новосибирска направлены предложения временно исполняющему обязанности губернатора НСО Городецкому В.Ф. о внесении изменений в Порядок организации ярмарок на территории Новосибирской области и продажи товаров (выполнения работ, оказания услуг) на них, утвержденный постановлением Правительства НСО от 14.07.2011 года N303-п, где, в частности, предложено конкретизировать перечень документов, предусмотренных пунктом 8 Порядка".

Как следует из оспариваемого решения Управления, рекомендуемый перечень площадок на территории города Новосибирска, которые могут быть использованы для организации ярмарок, утвержденный Постановление мэрии города Новосибирска от 27.08.2013 года N 8112 (ред. от 16.05.2014 года), не запрещает использовать для организации ярмарки иные земельные участки. Владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в собственности города Новосибирска, в том числе земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, а также земельными участками, расположенными на территории города Новосибирска, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляет Департамент земельных и имущественных отношений (пункт 2.2 Положения о нем, утвержденного Решением Совета депутатов г. Новосибирска от 09.10.2007 года N 708.

Следовательно, согласие собственника (землепользователя, землевладельца) земельного участка (объекта недвижимости), государственная собственность на который не разграничена, в соответствии с подпунктом 3 пункта 8 Порядка организатор ярмарки обязан получить у Департамента, поэтому необоснованный отказ заявителя дать согласие на проведение ярмарки третьему лицу, препятствует осуществлению его деятельности по организации ярмарок, может повлечь его уход с рынка и привести к ограничению конкуренции.

Апелляционная инстанция полагает, что указанные выше доводы антимонопольного органа являются необоснованными и противоречат материалам дела.

Как правомерно отмечено арбитражным судом, процедура согласования проведения ярмарок регламентирована Федеральным законом от 28.12.2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", постановлением Правительства Новосибирской области от 14.07.2011 года N 303-п "Об утверждении Порядка организации ярмарок на территории Новосибирской области и продажи товаров (выполнения работ, оказания услуг) на них" (далее - Порядок) и изданных в соответствии с данными правовыми актами постановлениями мэрии города Новосибирска.

В силу части 1, 6 статьи 11 Закона N 381-ФЗ ярмарки организуются органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями. Организация ярмарок и продажи товаров на них осуществляется в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, на территориях которых такие ярмарки организуются.

Требования к организации продажи товаров (в том числе товаров, подлежащих продаже на ярмарках соответствующих типов и включению в соответствующий перечень) устанавливаются нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации с учетом требований, установленных законодательством Российской Федерации о защите прав потребителей, законодательством Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, законодательством Российской Федерации о пожарной безопасности, законодательством в области охраны окружающей среды, и других установленных федеральными законами требований.

В соответствии с пунктом 6 Порядка (в редакции по состоянию на 19.05.2014 года), в случае если организатором ярмарки является юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, проведение ярмарки согласовывается с администрацией городского округа Новосибирской области (то есть, мэрией города Новосибирска), в границах которого планируется проведение ярмарки.

Для согласования проведения ярмарки организатор ярмарки - юридическое лицо или индивидуальный предприниматель не позднее чем за тридцать календарных дней до начала проведения ярмарки направляет в администрацию соответствующего городского округа Новосибирской области заявление о согласовании проведения ярмарки по форме согласно приложению N 1 (пункт 7 Порядка). К заявлению о согласовании проведения ярмарки прилагаются документы, перечень которых приведен в пункте 8 Порядка.

Как было указано выше, постановлением мэрии города Новосибирска от 27.08.2013 года N 8112 утвержден рекомендуемый перечень площадок на территории города Новосибирска, которые могут быть использованы для организации ярмарок.

Согласно пункта 2 указанного Постановления управлению потребительского рынка, входящему в структуру департамента промышленности, инноваций и предпринимательства мэрии города Новосибирска надлежит обеспечить рассмотрение заявлений о согласовании проведения ярмарок на территории города Новосибирска и прилагаемых документов, подготовку проектов постановлений мэрии города Новосибирска о согласовании проведения ярмарок, а также отказов в согласовании в соответствии с Порядком.

В силу пункта 1 постановления мэрии города Новосибирска от 14.02.2014 года N 1201 "Об организации проведения общегородских ярмарок на территории города Новосибирска, ярмарок и расширенных продаж на территории районов города Новосибирска в 2014 году" департамент промышленности, инноваций и предпринимательства мэрии города Новосибирска совместно с администрациями районов (округа) города обязан принять меры по организации проведения ярмарок в соответствии с утвержденным планом проведения на 2014 год.

Учитывая изложенное, исходя из анализа указанных выше норм права, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что в рассматриваемом случае испрашиваемая Фондом площадка на пл. Калинина не была включена в постановления мэрии города Новосибирска от 27.08.2013 года N 8112, от 14.02.2014 года N 1201, что не оспаривается антимонопольным органом, в связи с чем вопрос о согласовании проведении ярмарки Департаментом не мог быть рассмотрен.

Доказательств обратного заявителем апелляционной жалобы в материалы дела в нарушение статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса РФ представлено не было.

В свою очередь, согласно пункта 10 статьи 3 Федерального закона от 25.10.2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления городских округов.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 3 статьи 42 42 Устава города Новосибирска мэрия города Новосибирска владеет, пользуется и распоряжается земельными участками, находящимися в муниципальной собственности города Новосибирска.

Согласно подпункта 1.1 Положения о департаменте земельных и имущественных отношений мэрии города Новосибирска, утвержденным решением Совета депутатов города Новосибирска от 09.10.2007 года N 708 Департамент от имени мэрии осуществляет полномочия мэрии в сфере земельных и имущественных отношений на территории города Новосибирска.

При этом вопросы согласования проведения ярмарок относятся к компетенции департамента промышленности, инноваций и предпринимательства мэрии города Новосибирска (пункт 3.28 Положения о департаменте промышленности, инноваций и предпринимательства мэрии города Новосибирска, утвержденном решением Совета депутатов города Новосибирска от 09.10.2007 года N 707).

Следовательно, в полномочия Департамента земельных и имущественных отношений вопросы согласования проведения ярмарок не входят.

Апелляционная инстанция поддерживает вывод суда первой инстанции о том, что письмо заявителя N 31/17/05402 от 19.05.2014 года фактически не являлось препятствием в осуществлении деятельности по организации ярмарок и Фонд не был лишен возможности обратиться с заявлением и необходимыми документами в администрацию городского округа Новосибирской области (мэрию города Новосибирска) или уполномоченный на рассмотрение таких заявлений орган (департамент промышленности, инноваций и предпринимательства мэрии города Новосибирска), а потому действия Департамента не привели и не могли привести к ограничению конкуренции.

Исследовав и оценив в порядке статьи 71 АПК РФ представленные сторонами доказательства, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что Управлением в оспариваемом решении не устанавливалось, каким образом нарушение Департаментом требований законодательства об организации ярмарок, при отсутствии у него полномочия по организации проведения ярмарок, ограничивает конкуренцию или может привести к этому, какие иные хозяйствующие субъекты действуют на соответствующем рынке, в чем выразилось получение ими преимуществ по сравнению с третьим лицом в результате действий Департамента по обращению указанного лица.

В этой связи суд апелляционной инстанции считает, что требования Департамента о признании незаконными решения и предписания Управления удовлетворены судом первой инстанции обоснованно.

Доводы апелляционной жалобы не опровергают правильность выводов суда первой инстанции, а выражают несогласие с ними, что не может являться основанием для отмены судебного акта. Различная оценка одних и тех же фактических обстоятельств и документов дела судом первой инстанции и заявителем апелляционной жалобы, не является правовым основанием для отмены решения суда по настоящему делу, так как выводы суда первой инстанции, изложенные в решении, соответствуют фактическим обстоятельствам дела и требованиям законодательства Российской Федерации.

При изложенных обстоятельствах доводы апелляционной жалобы, направленные на переоценку правильно установленных и оцененных судом первой инстанции обстоятельств и доказательств по делу, не свидетельствуют о нарушении судом первой инстанции норм материального и процессуального права, в связи с чем оснований для отмены решения суда первой инстанции, в том числе и безусловных, установленных частью 4 статьи 270 АПК РФ, а равно принятия доводов апелляционной жалобы, у апелляционного суда не имеется.

Руководствуясь статьей 156, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Новосибирской области от 19 февраля 2015 года по делу N А45-22119/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа.

Председательствующий

Полосин А.Л.

Судьи

Колупаева Л.А. Марченко Н.В.