Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 20 мая 2015 г. N 02АП-2988/15

г. Киров

20 мая 2015 г.

Дело N А82-16776/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 19 мая 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 20 мая 2015 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Ившиной Г.Г.,

судей Буториной Г.Г., Хоровой Т.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Шестаковой М.О.,

без участия сторон,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Центрального управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору

на решение Арбитражного суда Ярославской области от 26.02.2015

по делу N А82-16776/2014, принятое судом в составе судьи Ловыгиной Н.Л.,

по заявлению открытого акционерного общества "Славнефть-Ярославльнефтеоргсинтез" (ИНН: 7601001107, ОГРН: 1027600788544)

к Центральному управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (ИНН: 7702609639, ОГРН: 1067746766240)

о признании недействительным предписания об устранении нарушений при реконструкции объекта капитального строительства от 08.08.2014 N 5.4-0230-П/0119-2014 в части пунктов 1, 5, 6, 12,

установил:

открытое акционерное общество "Славнефть-Ярославльнефтеоргсинтез" (далее - заявитель, ОАО "Славнефть-ЯНОС", Общество) обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением о признании недействительным выданного Центральным управлением Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - ответчик, Центральное управление Ростехнадзора, надзорный орган) по итогам проведенной в отношении Общества внеплановой выездной проверки обязательного для исполнения предписания об устранении нарушений при реконструкции объекта капитального строительства от 08.08.2014 N 5.4-0230-П/0119-2014 в части пунктов 1, 5, 6, 12.

Решением суда от 26.02.2015 требования заявителя были удовлетворены частично: признаны недействительными пункты 5, 6, 12 оспариваемого предписания; в удовлетворении остальной части требований было отказано.

Не согласившись с принятым судебный актом в той части, в которой требования заявителя были удовлетворены, Центральное управление Ростехнадзора обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции в этой части отменить и принять по делу новый судебный акт.

Надзорный орган настаивает на том, что Общество, как заказчик строительства и застройщик обязанное проводить реконструкцию объекта капитального строительства "Реконструкция установки по выпуску МТБЭ с увеличением производительности по продукту до 52 000 тонн в год" в соответствии с требованиями технических регламентов и осуществлять контроль за выполнением работ по реконструкции, в нарушение установленных требований при осуществлении работ применяло материалы, в отношении которых информация в сертификатах соответствия отсутствовала, что не соответствует положениями Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Технический регламент о требованиях пожарной безопасности).

Также ответчик находит пункты 5, 6, 12 оспариваемого предписания законными и не нарушающими права и законные интересы ОАО "Славнефть-ЯНОС", при этом отмечает, что в силу части 6 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации такое предписание не должно содержать указания на то, какие действия должно совершить Общество для исполнения требований надзорного органа.

Заявитель представил письменный отзыв на апелляционную жалобу, в котором опровергает доводы Центрального управления Ростехнадзора, считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным и не усматривает правовых оснований для его отмены.

Стороны явку своих представителей в судебное заседание апелляционного суда не обеспечили, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, ходатайствовали о рассмотрении дела без участия своих представителей. В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) апелляционная жалоба рассматривается в отсутствие представителей участвующих в деле лиц.

Законность решения Арбитражного суда Ярославской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, в период с 17.07.2014 по 08.08.2014 Центральным управлением Ростехнадзора в отношении ОАО "Славнефть-ЯНОС" была проведена внеплановая выездная проверка по вопросу соблюдения законодательства при реконструкции объекта капитального строительства - установки МТБЭ с увеличением производительности по продукту до 52 000 тонн в год, расположенного по адресу: г. Ярославль, Московский пр-кт, д. 150.

В ходе данной проверки установлены нарушения обязательных требований, выразившиеся в том числе в том, что для повышения пределов огнестойкости воздухоотводов системы В1 в аппаратной установки МТБЭ применены минеральные маты ALU1 WIRED MAT 80 взамен огнезащитного состава "Файрекс-300", предусмотренного проектом; допускается подготовка поверхностей несущих металлоконструкций эстакады под трубопроводы, печи и аппаратной установки МТБЭ грунтовкой ЭП-0280, не предусмотренной сертификатом соответствия от 16.03.2012 N С-RU.ПБ05.В.02541 на покрытие силиконовое огнезащитное "Силотерм ЭП-6-М"; допускается подготовка поверхностей металлоконструкций обечайки колонны ректификации ПББФ К-301, опорной обечайки реактора Р-403 установки МТБЭ грунтовкой ЭП-0280, не предусмотренной сертификатом соответствия от 14.03.2014 N С-RU.ПБ34.В.01430 на огнезащитный терморасширяющийся материал "Огракс-СКЭ"; осуществление недолжным образом строительного контроля застройщиком привело к нарушениям требований технических регламентов, обязательных требований, проектной документации, указанным в акте.

Результаты проверки отражены в акте от 08.08.2014 N 5.4-0230-А/0220-2014 (л.д. 83-90).

В этот же день в адрес Общества было выдано предписание, пунктами 1, 5, 6, 12 которого ОАО "Славнефть-ЯНОС" обязывалось устранить названные выше нарушения.

Не согласившись с предписанием в части содержащихся в указанных пунктах требований надзорного органа, заявитель обратился в Арбитражный суд Ярославской области с требованием о признании его в этой части недействительным.

Суд первой инстанции признал, что пункт 1 предписания является обоснованным, поскольку в ходе проверки было установлено нарушение требований проектной документации в части использования минеральных матов взамен огнезащитного состава "Файрекс-300", предусмотренного проектной документацией. В то же время, учитывая, что применительно к обязанностям, содержащимся в пунктах 5, 6 предписания, Общество не является лицом, получившим сертификаты соответствия, которым не соответствуют используемые при реконструкции объекта капитального строительства материалы, а также принимая во внимание, что предписание не содержит указания на то, какие действия должно совершить Общество для исполнения требований надзорного органа, изложенных в пунктах 5, 6, 12 данного предписания, суд пришел к выводу о том, что в связи с используемыми в данных пунктах формулировками предписание не соответствует принципам конкретности и исполнимости, поскольку не содержит перечня действий, которые заявитель должен совершить или от совершения которых должен воздержаться, вследствие чего признал недействительным оспариваемое предписание в этой части.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из следующего.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом в силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при их проведении регулируются положениями Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ).

По смыслу статьи 17 Закона N 294-ФЗ предписание выносится в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения. При этом предписание должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона.

Особенностью предписания является то, что оно содержит властное волеизъявление, которое носит обязательный характер и порождает правовые последствия для определенной организации, принимается уполномоченным должностным лицом в случае выявления в ходе проверки факта конкретных нарушений законодательства и в целях их устранения путем принятия отдельных мер.

Тем самым, вынесение предписания влечет возникновение обязанности лица, которому оно адресовано, совершить некоторые действия либо, напротив, воздержаться от их совершения.

При этом критериями законности предписания являются конкретность, то есть фиксация в нем нарушений тех требований, соблюдение которых обязательно для организации в силу закона, и исполнимость, поскольку оно обеспечивается мерами государственного принуждения, в частности административной ответственностью за нарушение установленного в нем срока исполнения (статья 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Соответственно, содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами с тем, чтобы можно было четко установить: какие нормы права были нарушены; в каких действиях выражены данные нарушения; что следует сделать для их устранения в целях приведения существующих правоотношений в соответствие с положениями действующего законодательства, а также во избежание неблагоприятных последствий, которые может повлечь неисполнение предписания.

Предписание следует считать законным, если оно вынесено с соблюдением установленного порядка и содержит указания, позволяющие для определенной организации однозначно установить наличие допущенного конкретного нарушения, предусмотренного законодательством или нормативными документами и являющегося обязательным, и возможные действия по устранению выявленного нарушения.

В противном случае предписание возлагает на лицо, которому адресовано, обязанности, не согласующиеся с требованиями закона и создающие для него необоснованные препятствия в осуществлении своей деятельности.

Несоблюдение вышеупомянутых требований влечет неисполнимость вынесенного ненормативного правового акта, и, соответственно, его недействительность.

Исследовав и оценив пункты 5, 6, 12 оспариваемого предписания Центрального управления Ростехнадзора, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что они не соответствуют указанным выше требованиям, поскольку не отвечают критерию конкретности и исполнимости и не содержат перечня действий, которые заявитель должен совершить или от совершения которых должен воздержаться.

Так, в пунктах 5, 6 предписания в качестве допущенного нарушения указано на то, что Обществом при производстве работ по реконструкции объекта капитального строительства допускается использование материалов огнезащиты, не предусмотренных сертификатами соответствия. При этом в качестве нормативного правового акта, требования которого были нарушены вследствие наличия данных недостатков, приведена ссылка на часть 1 статьи 136 Технического регламента о требованиях пожарной безопасности.

Вместе с тем указанная норма устанавливает требования к содержанию технической документации на средства огнезащиты, относя ряд сведений к числу обязательных для указания в такой документации. Анализ части 1 статьи 136 Технического регламента позволяет сделать вывод о том, что сама по себе эта норма в силу ее правовой природы может быть нарушена исключительно лицом, осуществляющим подготовку технической документации. В этой связи следует отметить, что ОАО "Славнефть-ЯНОС" таким лицом не является, следовательно, не могло допустить нарушение данной нормы, на устранение которого указано в пунктах 5, 6 предписания.

Из пояснений надзорного органа можно сделать вывод о том, что Общество, использовав при подготовке поверхности металлоконструкций грунтовое покрытие, не предусмотренное сертификатами соответствия, не обеспечило надлежащую огнезащиту таких металлоконструкций. Вместе с тем, заявителем были представлены письма, полученные от производителей использованного огнезащитного покрытия (ЗАО НПО "Унихимтек" и ЗАО "Элокспром"), которые подтвердили возможность использования огнезащитного покрытия "Огракс-СКЭ" и "Силотерм ЭП-6-М" соответственно с грунтовым покрытием ЭП-0280. При этом следует учесть, что содержание пунктов 5, 6 предписания на момент его выдачи не позволяло однозначно уяснить, что именно данные обстоятельства были признаны надзорным органом нарушением обязательных требований, и исключало возможность определить перечень мероприятий, направленных на устранение данного нарушения.

В пункте 12 предписания отмечено, что осуществление недолжным образом строительного контроля застройщиком привело к нарушениям требований технических регламентов, обязательных требований, проектной документации, указанным в акте. Однако в соответствии с договором генподряда от 28.06.2013 N 06Д00348/13 и на основании статьи 53 Градостроительного кодекса Российской Федерации проведение или организация проведения строительного контроля является обязанность генподрядчика - ООО "Реминдустрия". Ссылок на то, какие конкретно нарушения были допущены со стороны ОАО "Славнефть-ЯНОС" и какие мероприятия необходимо осуществить в целях их устранения, ни предписание, ни составленный по результатам проверки акт проверки не содержат.

В этой связи выданное заявителю предписание в части пунктов 5, 6, 12, возможность законного исполнения которых предварительно не определена, не отвечает требованию реальной исполнимости предписания способами, не противоречащими закону. Следует признать, что исполнимость предписания является одним из элементов его законности. Неисполнимое предписание, то есть предписание, содержащее требования, противоречащие действующему законодательству, либо предписание, однозначно установить способ исполнения которого не представляется возможным, не является законным.

В связи с неясностью, неконкретностью, неисполнимостью проанализированных пунктов предписания для Общества существовал реальный риск его неисполнения либо исполнения способом, который впоследствии мог бы быть признан Центральным управлением Ростехнадзора ненадлежащим, за что в свою очередь административным законодательством предусмотрена ответственность, в том числе в виде применения к нарушителю штрафных санкций. Таким образом, неисполнение требования ответчика могло повлечь негативные административные и финансовые последствия.

Следовательно, выдав в адрес ОАО "Славнефть-ЯНОС" незаконное в части отдельных пунктов предписание, надзорный орган нарушил права и законные интересы Общества в сфере осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции обоснованно удовлетворил требования заявителя в данной части, признав недействительным предписание Центрального управления Ростехнадзора в части пунктов 5, 6, 12.

Доводы апелляционной жалобы не нашли своего подтверждения в ходе рассмотрения апелляционной жалобы, не опровергают выводов суда, изложенных в обжалуемом решении. Ссылка ответчика на часть 6 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации в обоснование утверждения о том, что предписание не должно содержать указания на то, какие действия должно совершить Общество для исполнения требований надзорного органа, не может быть принята во внимание, поскольку предписание, выдаваемое по итогам проведенной в соответствии с положениями Закона N 294-ФЗ проверки, не может не отвечать установленным в данном Законе требованиям.

Нормы материального и процессуального права применены судом первой инстанции правильно.

При этом следует отметить, что выводы суда первой инстанции касательно законности пункта 1 предписания надзорного органа являются мотивированными и обоснованными, ни одной из сторон по делу не оспариваются.

При таких обстоятельствах решение Арбитражного суда Ярославской области от 26.02.2015 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу Центрального управления Ростехнадзора - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Согласно подпункту 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового Кодекса Российской Федерации от уплаты государственной пошлины освобождаются государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков, в связи с чем, государственная пошлина с ответчика не взыскивается.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ярославской области от 26.02.2015 по делу N А82-16776/2014 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Центрального управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в установленном законом порядке.

Председательствующий

Г.Г. Ившина

Судьи

Г.Г. Буторина Т.В. Хорова